新理念下浙江灘涂圍墾發(fā)展的分析及對(duì)策

劉 毅，彭秋偉

(1.浙江省河海測(cè)繪院，浙江 杭州 310008；2.浙江水利水電學(xué)院，浙江 杭州 310018；3.浙江省圍墾局，浙江 杭州 310009)

浙江省人多地少，人地矛盾突出,灘涂圍墾是解決浙江省土地資源緊缺的重要工程措施，也是浙江省防臺(tái)御潮體系的重要組成部分[1]。黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”、“美麗中國(guó)”，并把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位；全國(guó)人大十二屆二次會(huì)議提出全面實(shí)施海洋戰(zhàn)略，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，大力建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，這給浙江這個(gè)海洋大省再次騰飛發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)。沿海地區(qū)聚集了浙江的3/4人口，創(chuàng)造了全省4/5強(qiáng)的產(chǎn)值。然而沿海地區(qū)發(fā)展空間及土地資源相對(duì)緊缺，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地、水、環(huán)境等資源的矛盾日益突出，發(fā)展空間特別是土地供給受到嚴(yán)重約束[2-3]?？茖W(xué)開(kāi)發(fā)利用灘涂資源，大力促進(jìn)灘涂圍墾事業(yè)發(fā)展是浙江省歷屆省委、省政府一以貫之的戰(zhàn)略決策。灘涂圍墾作為浙江省新增土地的重要來(lái)源，是浙江省委、省政府省全面推進(jìn)建設(shè)“兩美浙江”和海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的迫切需要，也是推進(jìn)浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障。通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)，政策保障，對(duì)促進(jìn)省內(nèi)沿海灘涂資源生態(tài)利用，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，助力浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破解土地瓶頸制約因素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)筑和諧社會(huì)意義重大[4]。

1 浙江省灘涂圍墾發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 灘涂資源存量及開(kāi)發(fā)情況

據(jù)2010年灘涂資源調(diào)查，理論深度基準(zhǔn)面以上的灘涂資源面積為22.86萬(wàn)ha，理論深度基準(zhǔn)面與2 m深度基準(zhǔn)面之間的資源為12.6萬(wàn)ha，2 m深度基準(zhǔn)面與5 m深度基準(zhǔn)面之間的資源為21.67萬(wàn)ha[1,5]。沿海沿江7個(gè)市，以寧波市的灘涂資源最為豐富，灘涂資源面積為7.48萬(wàn)ha，占全省灘涂資源總量的32.70%；其次是溫州市，灘涂資源面積為5.75萬(wàn)ha，占全省灘涂資源總量的25.14%；排名第三是臺(tái)州市，灘涂資源面積為4.57萬(wàn)ha，占全省灘涂資源總量的20.00%。

在省委、省政府的高度重視下，全省充分挖掘國(guó)土空間開(kāi)發(fā)潛力，加快灘涂資源開(kāi)發(fā)利用節(jié)奏，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，著力拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展質(zhì)量，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[5]。1950—2017年，全省灘涂圍墾面積已達(dá)28.06萬(wàn)ha，為浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展特別是拓展發(fā)展空間發(fā)揮了重要作用。各市級(jí)行政區(qū)圍成灘涂面積詳見(jiàn)表1。

表1 浙江省1950—2017年圍成灘涂面積統(tǒng)計(jì)表

1.2 浙江省灘涂圍墾“十三五”規(guī)劃

1.2.1 實(shí)施類(lèi)項(xiàng)目

全省規(guī)劃實(shí)施類(lèi)圍墾項(xiàng)目36處,建設(shè)總規(guī)模7.18萬(wàn)ha。其中，續(xù)建項(xiàng)目16處，建設(shè)規(guī)模3.14萬(wàn)ha，新建項(xiàng)目20處，建設(shè)規(guī)模4.04萬(wàn)ha。實(shí)施類(lèi)圍墾項(xiàng)目總投資1 125億元，其中，“十三五”計(jì)劃項(xiàng)目投資212億元。規(guī)劃實(shí)施類(lèi)圍墾促淤項(xiàng)目4處，主要集中在舟山市，建設(shè)堤線(xiàn)總長(zhǎng)度33.5 km，項(xiàng)目總投資64億元，其中，“十三五”計(jì)劃項(xiàng)目投資48億元[1]。按行政區(qū)統(tǒng)計(jì)“十三五”規(guī)劃實(shí)施類(lèi)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表(見(jiàn)表2)。

表2 “十三五”規(guī)劃實(shí)施類(lèi)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表

1.2.2 儲(chǔ)備類(lèi)項(xiàng)目

“十三五”期間，全省規(guī)劃儲(chǔ)備類(lèi)圍墾項(xiàng)目23處，建設(shè)總規(guī)模1.23萬(wàn)ha，估算項(xiàng)目總投資247億元[1]。按行政區(qū)統(tǒng)計(jì)規(guī)劃儲(chǔ)備類(lèi)項(xiàng)目(見(jiàn)表3)。

表2 “十三五”規(guī)劃儲(chǔ)備類(lèi)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表

2 浙江灘涂圍墾面臨的問(wèn)題

建國(guó)以來(lái)，浙江省灘涂圍墾取得了較大成效，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、增加耕地面積、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)發(fā)展后勁、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做出了積極貢獻(xiàn)，但隨著灘涂圍墾工作的深入開(kāi)展，也面臨著一些新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)[3-4]。

(1)灘涂圍墾審批難度大

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，國(guó)家出臺(tái)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(水十條)，實(shí)行最嚴(yán)格的圍填海管控制度[6]。2017年中央環(huán)保督察和國(guó)家海洋督察后，國(guó)家海洋局出臺(tái)了史上最嚴(yán)圍填海管控措施，執(zhí)行“十個(gè)一律”、“三個(gè)強(qiáng)化”，對(duì)圍填海項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，一般性涉海圍墾項(xiàng)目取得國(guó)家用海許可將變得非常困難[7]。

(2)高灘減少與長(zhǎng)期趨勢(shì)的泥沙補(bǔ)給減緩并存

“十一五”、“十二五”期間，浙江省適度加大灘涂圍墾力度，年均圈圍在0.8萬(wàn)ha左右，超越了浙江省灘涂自然淤漲0.33萬(wàn)ha/a的速率(2017年圈圍降到0.36萬(wàn)ha，基本與灘涂自然淤漲速率持平)，工程項(xiàng)目起圍平均高程從-2 m(85國(guó)家高程基準(zhǔn))降到-3.5 m左右，全省高灘減少，工程造價(jià)和圍區(qū)開(kāi)發(fā)成本增加[7]。根據(jù)中國(guó)工程院和清華大學(xué)的有關(guān)研究成果，今后一段時(shí)間內(nèi)全省仍可維持年新增灘涂大約0.27～0.33萬(wàn)ha這一局面，但近年來(lái)，長(zhǎng)江入海泥沙量持續(xù)減少，由過(guò)去4.5億t/a下降至目前不足1.5億t/a，長(zhǎng)江口沙庫(kù)效應(yīng)降低。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，浙江省沿海灘涂自然淤漲的速度將呈逐漸減緩的趨勢(shì)。

(3)基礎(chǔ)研究不足

各地政府往往只重視圍墾經(jīng)濟(jì)效益，忽視了灘涂圍墾基礎(chǔ)性研究工作，特別是對(duì)灘涂淤漲、潮流、波浪、泥沙等促淤規(guī)律的現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)、數(shù)模與物模的綜合研究較少。

(4)生態(tài)環(huán)境影響

浙江省墾區(qū)土地使用功能多為種植、養(yǎng)殖以及城鎮(zhèn)、園區(qū)及其配套設(shè)施建設(shè)。若養(yǎng)殖過(guò)度或污染物任意排放，容易造成附近岸灘有機(jī)物污染和富營(yíng)養(yǎng)化，藻類(lèi)大量繁殖，形成赤潮。導(dǎo)致大量海洋生物死亡，生物群落結(jié)構(gòu)改變，養(yǎng)殖區(qū)域生物多樣性下降。墾區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)、工礦企業(yè)等范圍的污染物排放得不到有效的控制，將可能超過(guò)區(qū)域環(huán)境容量，造成附近陸域或岸灘環(huán)境質(zhì)量惡化。

(5)項(xiàng)目投融資困難

涉海項(xiàng)目用海審批難，項(xiàng)目前期工作進(jìn)展緩慢，圍墾建設(shè)成本逐年增大，融資難度不斷增加。另外，受地方政府債務(wù)控制影響，部分項(xiàng)目融資困難[6]。同時(shí)，列入PPP招商試點(diǎn)的圍墾項(xiàng)目投資體量大，招商進(jìn)展緩慢，影響項(xiàng)目實(shí)施。

3 新理念下浙江灘涂圍墾發(fā)展的對(duì)策

浙江省人多地少，耕地后備資源匱乏，灘涂圍墾區(qū)是浙江省長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略空間。要按照習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大、省第十四次黨代會(huì)精神，堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，遵循灘涂資源自然演變規(guī)律，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，科學(xué)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用灘涂資源，為浙江省“大灣區(qū)”發(fā)展提供空間支撐[7-8]。

(1)灘涂資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)相協(xié)調(diào)

按照《浙江省空間規(guī)劃》和《省灘涂圍墾總體規(guī)劃》分區(qū)管理要求，對(duì)全省灘涂資源按照保護(hù)區(qū)(禁圍區(qū))、控制開(kāi)發(fā)區(qū)(限圍區(qū))、開(kāi)發(fā)利用區(qū)(可圍區(qū))進(jìn)行分類(lèi)管理，嚴(yán)格保護(hù)無(wú)居民海島和自然岸線(xiàn)，守牢生態(tài)紅線(xiàn)。處理好開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持“老灘成陸，促淤保濕”的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)思路，對(duì)其主導(dǎo)功能以港口、航道、水產(chǎn)基地、濕地保護(hù)等為主的灘涂資源要加以保護(hù)，對(duì)造地的灘涂資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和科學(xué)管理，確保圍墾區(qū)水面率不少于12%[6-8]。

(2)優(yōu)化灘涂圍墾空間布局，提高灘涂圍墾的綜合效益

按照適度超前，加快構(gòu)建現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系的要求，加強(qiáng)灘涂圍墾與綜合交通、改善區(qū)域防潮排澇條件的統(tǒng)籌。在嵊泗大小洋山、岱山北部、臨海北洋涂等區(qū)域的灘涂圍墾，要與航運(yùn)中心、大通道等綜合交通發(fā)展相統(tǒng)籌；椒江、飛云江、鰲江兩側(cè)河口區(qū)域的灘涂開(kāi)發(fā)，要與河口建閘、海塘提標(biāo)加固、改善區(qū)域防潮排澇條件相統(tǒng)籌[7-8]。

(3)堅(jiān)持灘涂資源動(dòng)態(tài)平衡，科學(xué)有序推進(jìn)灘涂圍墾

在全省灘涂資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制全省灘涂圍墾總體規(guī)劃(2020—2035年)，加強(qiáng)海域?yàn)┩繃鷫?xiàng)目用海要素保障。適度控制圍墾速度，年均圈圍面積控制在0.27～0.33萬(wàn)ha，與灘涂自然淤漲面積基本一致，保持全省灘涂資源的動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，在開(kāi)敞式岸段，因地制宜實(shí)施促淤保濕工程，通過(guò)種植蘆葦、紅樹(shù)林、堿蓬等護(hù)灘植物，加速自然岸灘剖面形成，提高灘涂、濕地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，維護(hù)生物多樣性，改善海岸生態(tài)系統(tǒng)。圍墾工程實(shí)施后，邊界條件發(fā)生變化，可能使潮流流向、流速發(fā)生變化，加強(qiáng)對(duì)灘涂資源變化趨勢(shì)的科學(xué)監(jiān)測(cè)，合理利用灘涂資源。對(duì)于毗鄰航道和深水岸線(xiàn)的圍涂項(xiàng)目，應(yīng)開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和后評(píng)估工作。

(4)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，促進(jìn)圍墾創(chuàng)新

灘涂資源的開(kāi)發(fā)利用對(duì)河勢(shì)、防洪、供水、排澇、環(huán)境等多方面有影響，發(fā)揮科研院所和高校的創(chuàng)新源頭作用，加強(qiáng)基礎(chǔ)性前瞻性研究[6-8]。實(shí)施灘涂資源的監(jiān)測(cè)調(diào)查，主動(dòng)適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)，建立并完善全省灘涂資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。持續(xù)開(kāi)展灘涂資源、水動(dòng)力環(huán)境的監(jiān)測(cè)調(diào)查，充實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為編制灘涂資源自然資產(chǎn)負(fù)債表提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。加強(qiáng)灘涂圍墾科技投入，積極應(yīng)用一批高效、低耗和環(huán)保的新技術(shù)、新工藝、新裝備，加強(qiáng)灘涂開(kāi)發(fā)新模式、新品種、新工藝的研究，促進(jìn)浙江省科技圍墾。

(5)圍墾與促淤、治江結(jié)合

因地制宜地采取合理的促淤措施，加強(qiáng)促淤補(bǔ)助，加快灘涂資源形成，尤其是舟山群島。建議開(kāi)展椒江、甌江、飛云江、鰲江等河口外延控制線(xiàn)研究，以圍墾促進(jìn)治江、治江帶動(dòng)圍墾，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

(6)拓展融資渠道，加強(qiáng)資金保障

完善統(tǒng)一審批管理體制，綜合協(xié)調(diào)各部門(mén)的要求，加強(qiáng)灘涂圍墾的統(tǒng)一管理。加強(qiáng)投融資體制和機(jī)制的研究，增加多種投融資渠道。充分發(fā)揮省灘涂圍墾專(zhuān)項(xiàng)資金和省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等政府性資金引導(dǎo)作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)為圍墾項(xiàng)目融資創(chuàng)造條件，加大對(duì)圍墾項(xiàng)目的資金支持力度，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地。

4 結(jié) 語(yǔ)

浙江省灘涂圍墾發(fā)展總體處于較高水平，但在保護(hù)圍墾區(qū)周邊環(huán)境、提升圍墾區(qū)對(duì)國(guó)土空間的保障和提高資源再生能力方面仍有進(jìn)一步提升的空間。下階段，可考慮向擴(kuò)連島計(jì)劃、人工海灣、寧波-舟山港圍墾、潮下帶圍墾、高產(chǎn)能?chē)鷫ㄒ约盀┩繚竦卦僭靽鷫ǖ确矫姘l(fā)展。