海寨林場生態(tài)公益林建設(shè)探討

陳麗芬

(曲靖市國有海寨林場，云南 曲靖 655003)

1 引言

發(fā)展的同時保護環(huán)境是全球關(guān)注的問題，地球是我們的唯一家園，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到人類的命運和地球的前途。而林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主體，肩負著改善生態(tài)環(huán)境的責任。因此，林業(yè)在國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展中具有不可替代的重要作用?，F(xiàn)代林業(yè)的奮斗目標，就是建立比較完備的生態(tài)體系和發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系，在生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間找到契合點。遺憾的是，長期以來森林作為陸地上最大的生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮的重要作用，僅在林業(yè)行業(yè)內(nèi)得到重視和認同，并沒有引起全社會的關(guān)注和認同。直到1998年，長江、松花江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害，才喚醒了全社會對建設(shè)和保護生態(tài)公益林的意識，森林的多種生態(tài)功能逐步被全社會所認同。近幾年來，在生態(tài)文明建設(shè)的政策導(dǎo)向下，各地各級黨委政府高度重視和關(guān)注生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力改善生態(tài)環(huán)境。各媒體也大力宣傳環(huán)境建設(shè)，使廣大人民群眾也更加認識到保護生態(tài)環(huán)境意義深遠。但在生態(tài)建設(shè)中，生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展的資金來源仍杯水車薪。因此，公益林補償機制的建立及相應(yīng)政策的出臺，成為近期各級政府、企業(yè)經(jīng)營者及學術(shù)界共同關(guān)注的焦點問題。

海寨林場(以下簡稱林場)是滇東北地區(qū)林業(yè)建設(shè)的重要部門，在公益林建設(shè)中同樣面臨資金缺失的困境，特別是“天保工程”啟動后，商品材指標大副度削減，使林場經(jīng)濟更為困難，下面就林場公益林建設(shè)有關(guān)問題作簡要分析，以供有關(guān)部門制定相關(guān)政策作參考。

2 林場生態(tài)公益林概況

2.1 規(guī)模

海寨林場2009年分類區(qū)劃生態(tài)公益林12000 hm2，占林地面積的70.3%，其中：國家級公益林4333.33 hm2，占36.1%、省級公益林7666.67 hm2，占63.9%。具體事權(quán)劃分見表1。

表1 海寨林場公益林事權(quán)劃分 hm2

2.2 分布

林場位于珠江源頭南盤江上游兩側(cè)沾益、曲靖壩子周圍的高原臺地上。公益林分布于麒麟、沾益、馬龍、富源、陸良三區(qū)二縣境內(nèi)，有國道、國鐵、市縣鄉(xiāng)級公路及南盤江等穿越林區(qū)。林區(qū)周圍村鎮(zhèn)稠密，廠礦企業(yè)眾多，林區(qū)邊沿農(nóng)田、旱地遍布，牧場、電視發(fā)射臺等就建在林區(qū)內(nèi)，市水城、獨木、瀟湘等9座大、中、小型水庫分布于林區(qū)邊緣。

2.3 作用

生態(tài)公益林涵養(yǎng)水源，保持水土，護坡固石，凈化空氣，保護和美化環(huán)境，減少噪音，防止污染，森林景觀以及對生物資源的保護等生態(tài)作用已被世人所公認。在森林培育過程中，對改善人類的生存環(huán)境和保障工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮著巨大的作用。生態(tài)旅游的背景下，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)，既豐富了旅游的內(nèi)涵，同時也為旅游者提供了更多的體驗，在此進程中進一步換起和培育人們對森林資源的珍視和熱愛。另外，作為珠江源頭的海寨林場，相當于一個龐大的天然水庫，為保證曲靖市農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)發(fā)揮了不可低估的生態(tài)屏障作用，為地方生態(tài)農(nóng)業(yè)以及珠江流域的生態(tài)環(huán)境保護做出了巨大的貢獻。

2.4 面臨的問題

林場公益林樹種結(jié)構(gòu)單一，新造幼林和低產(chǎn)(效)林比例高，普遍初植密度大，由于撫育跟不上，林內(nèi)衛(wèi)生條件差，對森林病蟲害及森林火災(zāi)的防御能力相當脆弱。近年來，較高的初植密度導(dǎo)致森林病蟲害嚴重；部分林區(qū)附近人口稠密，過往林區(qū)人員頻繁，雖加強防范，但防火形勢依然嚴峻，偷砍盜伐嚴重，管護工作難度大。

3 生態(tài)公益林經(jīng)營投入成本結(jié)構(gòu)分析

林場在通過分類經(jīng)營調(diào)整林種結(jié)構(gòu)的同時，通過低產(chǎn)(效)林改造加大樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整，跡地更新大力營造針闊混交林，加大混交比例，對新造幼林及時進行封山育林，對中幼林加大撫育力度，調(diào)整林分結(jié)構(gòu)，改善林內(nèi)衛(wèi)生條件，加快病蟲害研究及防治工作，加大管護力度，加強管護措施，促進林木快速生長，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)經(jīng)濟效益。這一系列工作措施，雖大大提高了林場公益林投入，但每年的投入經(jīng)費卻增加了林場的運行成本。

3.1 造林

毎畝每年造林的費用為：種苗費92元、整地費108元、植苗費54元、補植費16元、標志牌建設(shè)費10元、調(diào)查設(shè)計費10元、管理費10元，合計300元。

3.2 封山育林

封山育林區(qū)是林場森林病蟲害及森林火災(zāi)的重點防護對象，每年都要投入大量的人力、物力、財力設(shè)置標志標牌進行宣傳及病蟲害治理、森林防火等，每畝每年投入在70元以上。

3.3 森林管護

林場雖然啟動了“天保工程”的森林管護項目，由于管護面積過大，難于滿足實際管護需要。全場現(xiàn)人均年管護2000畝，生態(tài)公益林12000 hm2需90人，按現(xiàn)行工資標準1500元/人·月(林場聘用合同工)，需管護費162萬元/年。

3.4 森林防火及病蟲害防治

林場公益林是森林火災(zāi)及病蟲害的多發(fā)區(qū)，每年這幾項的開支如下： 防火隔離帶修復(fù)90.69萬元/年；防火通道維修35.85萬元/年；林業(yè)有害生物調(diào)查、監(jiān)測、購買藥物和器具、防治工時費等51.9萬元/年。

4 當前公益林經(jīng)營補償存在的問題

森林資源具有非常重要的公共性產(chǎn)品的特征，其所發(fā)揮的生態(tài)作用是沒有明顯界限和時限的，其作用往往是無形的、間接的，這就給公益林補償界定帶來困難，使補償難以度量和計價。

4.1 補償基金的組成、來源及征收

國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的(全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃)在投入上指出：堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設(shè)資金。國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點工程項目納入國家基本建設(shè)計劃，地方按比例安排配套資金。各級政府和有關(guān)部門要按事權(quán)、財權(quán)劃分，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入作出長期安排，中央和地方財政要將生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金列入預(yù)算。

從國家政策來看，補償基金納入財政預(yù)算是主要渠道。財政預(yù)算分為中央和地方兩種，中央生態(tài)補償基金從中央有關(guān)部門收取的政府性基金(收費、附加)中提取一定比例(如車輛購置附加費、港口建設(shè)費、鐵路建設(shè)基金、郵電附加、中央分成的電力建設(shè)基金等)和增設(shè)生態(tài)效益補償稅(附加，按中央稅收的一定比例征收)。地方財政預(yù)算同樣設(shè)立按地方稅收一定比例征收的生態(tài)效益補償稅(附加)和從社會籌集(如向行政事業(yè)單位、各類企業(yè)職工、個體工商戶等每人每年征收一定的金額，從環(huán)保費、城建綠化、公路養(yǎng)路費、農(nóng)業(yè)提留等提一定的補償基金)。另一種渠道是向森林生態(tài)直接受益者收取補償費(如：水庫、自來水廠、礦山、水電站、風景區(qū)、旅行社等部門，按其營業(yè)收入的一定比例繳納)。然而，雖然國家層面制定了相應(yīng)的生態(tài)補償政策性文件，但因生態(tài)補償政策的統(tǒng)一性與各地實施中的較大區(qū)域差異性，導(dǎo)致政策難于落地，操作難度大。其征收必須根據(jù)稅費政策的基本目標和總體思路進行，必須成為一種政府行為，才有利于穩(wěn)定生態(tài)公益林資金的來源和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 補償基金的管理和使用

《森林法》中明確規(guī)定，森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。對其使用必須實現(xiàn)封閉運行，全過程監(jiān)管，由財政和林業(yè)兩家主管部門共同負責，保證補償基金按時、按量撥付到生態(tài)公益林經(jīng)營者手中。在操作中，實現(xiàn)報賬制度。一個項目的成功關(guān)鍵在質(zhì)量。因此，工程項目的報賬過程，是一個嚴格審批，質(zhì)量檢驗，資金把關(guān)的過程，只有這樣，才能保證補償基金正常流轉(zhuǎn)和生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。

5 林場公益林發(fā)展思路與措施

林場在啟動天保項目后，商品材指標被大幅度削減，公益林建設(shè)每年需投入大量的資金，林場財政赤字不斷上升，累計拖欠職工工資420多萬元(2012年12月底之前)。隨著工資的逐年上調(diào)，給林場經(jīng)濟造成更大的壓力，如果不盡快解決補償資金，將嚴重影響公益林的建設(shè)質(zhì)量和進度，同時也使林場面臨更加嚴峻的經(jīng)濟挑戰(zhàn)。雖經(jīng)多次與林業(yè)主管部門、地方政府接洽，使財政補助增至70萬元/年。但上述增加的經(jīng)費對于實施分類經(jīng)營以來的林場而言仍不能解決根本問題。公益林的發(fā)展，目前只能從林場的實際出發(fā)，量力而行，在工作中必須注重實效，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，有計劃、有步驟地推進公益林建設(shè)。在缺乏外來資金(補償資金)的情況下，林場內(nèi)部只能通盤考慮，統(tǒng)籌安排，商品材和公益林相互促進發(fā)展，把解決公益林建設(shè)眼前突出的問題同實現(xiàn)林場森林資源可持續(xù)發(fā)展的長遠目標結(jié)合起來，以促進后備資源的培育和發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

筆者以為，應(yīng)盡快通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整體開發(fā)利用森林資源，本著優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)，強化第二產(chǎn)業(yè)，快上第三產(chǎn)業(yè)的思路，以西部大開發(fā)云南提出綠色經(jīng)濟強省的目標為契機，以改善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，保護、恢復(fù)和發(fā)展森林植被為中心，以天保工程建設(shè)為主體，以經(jīng)濟發(fā)展為目的，選準突破口，處理好開發(fā)資源和保護資源的關(guān)系，合理配置資源。在保護、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的同時，深入研究和大力開發(fā)生態(tài)環(huán)境資源，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在實際工作中，主要做好：①加快天保工程建設(shè)步伐，通過造、封、補、改、管并舉，保護、恢復(fù)和發(fā)展森林植被，實現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展；②將海寨林場的公益林管護、森林防火隔離帶修復(fù)、林業(yè)有害生物防治等工作引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)；③加緊調(diào)研，以此帶動探索森林旅游業(yè)，建立森林公園極其配套服務(wù)設(shè)施，形成新的經(jīng)濟增長點，推動林場經(jīng)濟發(fā)展；④公益林建設(shè)資金投入以中央財政和地方財政投入為主，但要廣開渠道，多方面爭取吸納資金。