中美排污許可證制度差異

朱海嵩

（上海建科環(huán)境技術(shù)有限公司，上海200032）

1 制度定位方面

為了實(shí)現(xiàn)污染物排放的有效管理，必須設(shè)定合理的排放標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)屬于點(diǎn)源排放控制的重要形式，同時(shí)也是一種典型命令控制型政策手段。為了滿足連續(xù)達(dá)標(biāo)排放要求，污染物排放必須持續(xù)滿足排放標(biāo)準(zhǔn)和要求，一般情況下，以小時(shí)均值或日均值作為時(shí)間尺度?？梢酝ㄟ^監(jiān)測(cè)方法是否規(guī)范、檢測(cè)方案是否合理、達(dá)標(biāo)限制是否滿足等宜居判斷排污單位是否實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放[1]。

1.1 美國(guó)

對(duì)于美國(guó)來說，其主要以國(guó)家污染物排放消除制度為排污基本制度，其要求所有排放單位必須以該制度為根本，嚴(yán)格達(dá)到以污染控制技術(shù)為主的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。若仍然無法達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)則需要制定并執(zhí)行污染源的環(huán)境質(zhì)量排放標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)NPDES通過排污許可證，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)行業(yè)污染源排放標(biāo)準(zhǔn)的合理細(xì)化并有效落實(shí)，確保全體企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行[2]。

1.2 中國(guó)

我國(guó)目前實(shí)行的主要仍是基于污染控制技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)，基本上實(shí)現(xiàn)了同等控制水平的排放源的合理歸類，并統(tǒng)一明確了排放限值，難以根據(jù)污染源的不同特性及水體功能，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)，從而無法實(shí)現(xiàn)點(diǎn)源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的合理約束。

2 行政管理方面

2.1 美國(guó)

美國(guó)方面，國(guó)家環(huán)保局和授權(quán)部分州實(shí)施許可證制度，未授權(quán)的州由國(guó)家環(huán)保局直接實(shí)施。比如，1972年以來，美國(guó)聯(lián)邦政府從各州及地方手中收回了制定、執(zhí)行及監(jiān)督水污染控制政策的責(zé)任，并由美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)實(shí)施排污許可證制度，其還可以授權(quán)給各州政府實(shí)施相應(yīng)權(quán)利，但美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局可以掌管排污許可證管理權(quán)，從而督促州政府貫徹落實(shí)排污許可證制度，促使其充分發(fā)揮應(yīng)有效益。

同時(shí)，美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局具備核查并監(jiān)督排污許可制度貫徹落實(shí)及相應(yīng)人才培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的制定等權(quán)力，而州政府僅可以在獲得授權(quán)后方可執(zhí)行具體管理工作。即聯(lián)邦政府能夠?qū)ε盼墼S可證管理進(jìn)行資金和技術(shù)的支持，并能夠監(jiān)督其執(zhí)行情況，從而保證相關(guān)任務(wù)準(zhǔn)確落實(shí)[3]。

2.2 中國(guó)

我國(guó)針對(duì)不同級(jí)別的環(huán)境行政主管部門賦予不同的職權(quán)。環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)為監(jiān)督并指導(dǎo)全國(guó)排污許可制度的有效實(shí)施，并根據(jù)實(shí)際情況，合理制定相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。省級(jí)、市級(jí)及自治區(qū)環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)為組織、實(shí)施及監(jiān)督本行政區(qū)域排污許可制度。而縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)在于排污許可證核發(fā)工作的簡(jiǎn)化管理。另外，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門被調(diào)整為市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門派出分局的，可以由市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門組織所屬派出分局實(shí)施排污許可證核發(fā)管理。

2.3 差異分析

綜上，中美兩國(guó)在環(huán)境行政主管部門授權(quán)管理形式和執(zhí)行方面有較大差異。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局授權(quán)部分州實(shí)施許可證制度，未授權(quán)的州由國(guó)家環(huán)保局直接實(shí)施，中國(guó)采用由上而下的管理模式，國(guó)家制定指導(dǎo)性文件，地方制定管理辦法細(xì)則并負(fù)責(zé)實(shí)施推行。

3 許可分類方面

3.1 美國(guó)

美國(guó)涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項(xiàng)立法分別制定的，實(shí)行單項(xiàng)許可證制度，即對(duì)不同環(huán)境要素中的污染行為分開許可，大氣排放許可證、水排放許可證是分開發(fā)放的，許可證主要分為大氣排放許可證和水排放許可證。

大氣排放許可證制度以《清潔空氣法》為核心包括3類：建設(shè)許可證（分為3類：防止明顯惡化許可、未達(dá)標(biāo)新源審查許可及小源許可）、運(yùn)行許可證、酸雨許可證。3個(gè)排污許可證具體實(shí)施目的不同，主要用于不同方面的大氣污染物排放管理[4]。

水排放許可證包括個(gè)別許可證和一般許可證。個(gè)別許可證就是廢水排放主體根據(jù)自身的廢水排放情況，按照環(huán)保部門的流程申請(qǐng)的水許可證，是針對(duì)一家企業(yè)單獨(dú)申請(qǐng)的許可。一般許可證是針對(duì)某一類或某區(qū)域的企業(yè)污水排放而制定的許可。

3.2 中國(guó)

中國(guó)環(huán)境保護(hù)主管部門通常采取綜合許可管理的方式，并以一證制度為基礎(chǔ)，規(guī)范排放單位排放大氣污染物、水污染物等排放行為。同時(shí)，上述管理方式的適用對(duì)象為在固定污染源排污許可分類管理名錄中的企事業(yè)單位及其他相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。另外，對(duì)于部分對(duì)環(huán)境污染程度較高、污染物排放量大的排污單位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)展開管理，其他污染產(chǎn)生量較小、對(duì)環(huán)境污染程度較低的排污單位可以采取排污許可簡(jiǎn)化管理。對(duì)于非名錄中的排污單位，暫不需申請(qǐng)排污許可證。

3.3 差異

在許可證分類方面，主要差異表現(xiàn)在美國(guó)是按照污染物種類區(qū)分許可證類型，中國(guó)主要為“一證式”統(tǒng)籌管理。

4 證書內(nèi)容方面

4.1 美國(guó)

根據(jù)環(huán)境要素進(jìn)行區(qū)分，但基本上都包含了非常全面的信息，包括：通用條款（基本信息）、特別條款、各個(gè)排放源各類污染物的排放限值、關(guān)于監(jiān)測(cè)、記錄和申報(bào)的相關(guān)要求等[5]。

4.2 中國(guó)

中國(guó)排污許可證應(yīng)包含正本和副本2項(xiàng)內(nèi)容。排污許可證正本和副本都應(yīng)當(dāng)包含排污單位名稱、法定代表人或?qū)嶋H負(fù)責(zé)人、注冊(cè)地址及經(jīng)營(yíng)地址、行業(yè)類別等基本信息，以及排污許可證發(fā)證機(jī)關(guān)、有效期限起止日期、證書編號(hào)等。排污許可證副本還應(yīng)具備許可事項(xiàng)、管理要求以及主要生產(chǎn)裝置、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、排污權(quán)有償使用和交易等信息。同時(shí)，排污許可證副本中還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明排污口數(shù)量和位置、排污種類、許可排放量及濃度、排放方式及去向等內(nèi)容。另外，部分簡(jiǎn)化管理排污許可的單位，可以僅在排污許可證副本上載明排放污染物種類及許可排放濃度。

相比之下，美國(guó)和中國(guó)在污染核算、排放限值、治理措施等方面都具有加大差異。

5 污染核算

核算污染物實(shí)際排放量，需要對(duì)正常情況和非正常情況下，排污單位應(yīng)計(jì)算主要廢氣和廢水的排放口排放量的和。正常情況包括自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)核算和手動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)核算，非正常情況下污染物排放量可以選擇實(shí)測(cè)法進(jìn)行核算，其他方法還包括物料衡算法和產(chǎn)排污系數(shù)法。其中，實(shí)測(cè)法是指對(duì)排污單位日常排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并以此為依據(jù)對(duì)其污染物實(shí)際排放量進(jìn)行測(cè)算的方法，可以采用手動(dòng)檢測(cè)和自動(dòng)檢測(cè)方法。若污染物項(xiàng)目的排污許可證要求采用自動(dòng)檢測(cè)法，則應(yīng)當(dāng)通過復(fù)合監(jiān)測(cè)規(guī)范的自動(dòng)檢測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)際污染物排放量進(jìn)行數(shù)據(jù)核算。對(duì)于沒有要求采用自動(dòng)檢測(cè)的污染物項(xiàng)目，則可以根據(jù)具體需求選擇自動(dòng)或手動(dòng)檢測(cè)對(duì)污染物實(shí)際排放量進(jìn)行核算。物料核算法適宜物質(zhì)質(zhì)量守恒原理為基礎(chǔ)，定量分析生產(chǎn)過程中物料的變化情況，來獲取污染物排放量。該核算法相對(duì)于其他2種，工作量較大且計(jì)算煩瑣，生產(chǎn)工藝中蒸發(fā)及滲漏的污染物難以計(jì)入統(tǒng)計(jì)。產(chǎn)排污系數(shù)法是指參考相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范中的排污系數(shù)，對(duì)單位產(chǎn)品污染物的產(chǎn)生量和實(shí)際排放量進(jìn)行核算的方式。

5.1 美國(guó)

美國(guó)大氣建設(shè)許可證中最大允許排放速率信息是針對(duì)每個(gè)污染源的允許最大排放限量，這些限量是基于原料、燃料用量、產(chǎn)品產(chǎn)量、采用的工藝設(shè)備類型、污染物控制設(shè)備的去除效率等信息，同時(shí)考慮適用排放標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)一定計(jì)算方法（如排放因子法）估算得到的。計(jì)算方法可以有不同的選擇，比如，排放系數(shù)法、模型計(jì)算方法、物料衡算法，也可以根據(jù)相同或類似的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。

5.2 中國(guó)

中國(guó)在具體計(jì)算污染排放量方面選擇的方法大同小異，均基本采用上述方法計(jì)算。

5.3 差異

兩國(guó)均主要針對(duì)有組織開展核算，頒發(fā)排污許可，均未對(duì)無組織排放源、風(fēng)險(xiǎn)事故狀態(tài)、非正常狀態(tài)開展排污核算。

6 排放限值

6.1 美國(guó)

美國(guó)排污量的計(jì)算為企業(yè)每個(gè)排放源能夠排放的上限，不超出即可，否則按相關(guān)條款進(jìn)行處罰。美國(guó)環(huán)保局EPA并不是強(qiáng)迫排污者使用任何特定的技術(shù)去達(dá)到廢水的控制限值，而是允許選擇其削減排放水平的手段以達(dá)到當(dāng)時(shí)可得“最佳”技術(shù)所能實(shí)現(xiàn)的程度。美國(guó)水污染物直接排放標(biāo)準(zhǔn)也以技術(shù)為依據(jù)，但制定限值根據(jù)不用工業(yè)行業(yè)的工藝技術(shù)、污染物產(chǎn)生量等因素有所不同。根據(jù)美國(guó)《清潔水法》（CWA），通常采用的技術(shù)為最佳實(shí)用技術(shù)（BPT）、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)（BCT）和最佳可行技術(shù)（BAT）。

對(duì)于平均每月的限值設(shè)定，無論是點(diǎn)源還是非點(diǎn)源，政府部門的相關(guān)人員在編制許可時(shí)，都會(huì)計(jì)算日最大排放限值和月平均排放限值，選取其中更為嚴(yán)格的限值作為企業(yè)應(yīng)該遵守的許可值。

6.2 中國(guó)

中國(guó)制定排污許可過程，除了對(duì)污染物排放總量有限值外，對(duì)各污染源排放量也有限值。

7 治理措施

7.1 美國(guó)

美國(guó)大氣建設(shè)許可證申報(bào)時(shí)，必須考慮并確定主要排放源需要實(shí)施的控制技術(shù)，根據(jù)不同情況（行業(yè)、工藝、廠址、環(huán)境質(zhì)量等）遵守不同的控制技術(shù)要求。達(dá)標(biāo)地區(qū)的新重大源必須采用最佳可用控制技術(shù)（BACT），不達(dá)標(biāo)地區(qū)的新重大源必須采用最低可達(dá)排放率（LAER）。BACT是美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定的一種污染控制要求，適用于任何在達(dá)標(biāo)地區(qū)擬建的重大排放源或重大修改的排放源所排放的污染物。LAER是指在不達(dá)標(biāo)地區(qū)，當(dāng)增加或者修改重大大氣排放源時(shí)所要遵循的控制技術(shù)要求。

污水許可證申報(bào)時(shí)，根據(jù)不同情況需要考慮不同的控制技術(shù)?，F(xiàn)有源直接排入水體的常規(guī)污染物需要采用常規(guī)污染物最佳管理實(shí)踐技術(shù)（BCT）；現(xiàn)有源直接排入水體的非常規(guī)污染物和有毒有害污染物需要采用最佳經(jīng)濟(jì)可用技術(shù)（BAT）；現(xiàn)有源直接排入水體的污染物也可采用最佳可實(shí)現(xiàn)控制技術(shù)（BPT）；新增源直接排入水體的所有污染物需要采用新源排放標(biāo)準(zhǔn)（NSPS）。

7.2 中國(guó)

中國(guó)排污申報(bào)時(shí)需考慮2方面：一方面是許可證管理技術(shù)，主要包括合理分配許可排放量，并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及監(jiān)管具體排放情況，將企業(yè)主體的責(zé)任貫徹落實(shí)，并使企業(yè)污染排放行為的監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、申報(bào)、公開等行為予以明確；另一方面是行業(yè)治污管理技術(shù)，即核定各行業(yè)的許可排放限值，制定清潔生產(chǎn)規(guī)范呢，科學(xué)管理末端治理設(shè)施等。

8 公眾參與方面

8.1 美國(guó)

《美國(guó)自由情報(bào)法》保障了美國(guó)公民從EPA的許可證服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中獲得環(huán)保情況公開的權(quán)益。CFR第40篇NPDES許可證簽發(fā)程序必須開展的公眾參與活動(dòng)做出了詳細(xì)的具有可操作性的規(guī)定，包括發(fā)布公告、收集和回復(fù)公眾評(píng)議，以及在必要時(shí)舉行公開聽證會(huì)。

8.2 中國(guó)

目前，我國(guó)排污許可證申請(qǐng)核發(fā)過程有2個(gè)對(duì)外公開階段，均在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)進(jìn)行：（1）申請(qǐng)前信息公開，時(shí)長(zhǎng)為5個(gè)工作日，在此期間公眾可通過平臺(tái)提出書面意見；（2）核發(fā)完成后相關(guān)排污單位的信息會(huì)長(zhǎng)期在平臺(tái)中顯示，公眾可以隨時(shí)查看排污許可證信息和執(zhí)行報(bào)告，但是沒有直接提出意見的入口。

2014年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過，2014年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂）特別加強(qiáng)了公眾參與部分，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。

同時(shí)，本次會(huì)議還規(guī)定環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門“應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息”“重點(diǎn)排污單位需將主要污染物的名稱、排放濃度、方式、總量，超標(biāo)排放情況，以及污染防治措施建設(shè)和運(yùn)行情況等內(nèi)容向社會(huì)公開，并主動(dòng)接受社會(huì)及群眾的監(jiān)督”“相關(guān)社會(huì)組織一旦發(fā)現(xiàn)排污單位存在損害社會(huì)公共利益的行為以及破壞生態(tài)環(huán)境的有害行徑，可以直接向人民法院提起訴訟”等。可見，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》不僅將公眾參與與獲取信息作為一般民眾的權(quán)利，同時(shí)也強(qiáng)化信息公開作為政府和排污單位的法律義務(wù)，大幅提升公眾參與在環(huán)境管理中的地位。

8.3 差異

在中國(guó)法律逐漸提升公眾參與在環(huán)境決策中的作用過程中，公眾從排污設(shè)施建設(shè)之前的許可申請(qǐng)到排污設(shè)施運(yùn)行過程都有參與監(jiān)督、建議和決策等，實(shí)施效果上也顯而易見。中國(guó)公民的環(huán)保意識(shí)、維權(quán)意識(shí)日漸提高，對(duì)身邊環(huán)境的關(guān)注程度成比上升。相較于美國(guó)的公眾參與制度而言，我國(guó)的制度執(zhí)行的效率和可行性更高。美國(guó)NPDES公眾參與制度雖然給了公眾更充裕的、更詳盡的參與方式，但大大滯后了項(xiàng)目的整體建立效率，且容易引發(fā)同樣的問題或重要性不足的問題反復(fù)討論解釋的后果，一定程度上浪費(fèi)了社會(huì)資源。我國(guó)制度在法律法規(guī)上賦予了公民參與環(huán)境保護(hù)的基本權(quán)益，今后可以加強(qiáng)的方面包括執(zhí)法過程的公開透明以及公眾環(huán)保意識(shí)的進(jìn)一步提高。只有人民和政府都主觀參與環(huán)保工作，共享環(huán)保信息，才能從根本上起到監(jiān)督排污單位合法合規(guī)的效果。

9 結(jié)語

本文從多方面分析了中美排污許可證制度差異。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂通過，排污許可證制度將逐步成為我國(guó)環(huán)境管理中的一項(xiàng)核心制度。通過美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒及中國(guó)未來發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)制度的完善提出建議。