國家治理視角下推進地方預決算公開的思考

●張德勇 劉家志

一、引言

新時代中國特色社會主義思想，明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。財稅體制改革是全面深化改革重要組成部分，是實現全面深化改革總目標的制度保障。黨的十九大報告提出，加快建立現代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度。由此，這釋放出以下重要信息：第一，財政是國家治理的基礎和重要支柱，是維護黨和國家長治久安的重要保障。全面規(guī)范透明的預算管理制度是現代財政制度的重要組成部分，也是現代財政制度改革的切入點之一。第二，地方預決算公開是國家治理的應有之義。在深化財稅體制改革中，各級政府預決算公開不僅反映了各級政府的職能范圍與履職績效，更重要的是體現了國家治理體系和治理能力現代化在地方層級上的進展程度。政府、人大、社會公眾等均是國家治理的重要主體，預決算公開也有利于社會公眾監(jiān)督政府的工作，更好地參與到國家治理當中。

財政部連續(xù)三年組織力量在全國范圍內開展地方預決算公開情況專項檢查。檢查結果顯示，地方各級政府及相關部門的財政透明度呈現逐年上升的態(tài)勢，地方預決算公開質量在不斷提高，但整體水平仍然不高，還存在部分部門和單位未公開預決算、公開內容完整性和細化程度有待提高、部分基層預算單位財務管理薄弱等問題。因此，必須著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化，繼續(xù)推動地方預決算公開，建立規(guī)范透明的預決算管理制度。

二、地方預決算公開是國家治理的基本要求

全國預決算由中央預決算和地方預決算組成，其中地方預決算由各省、自治區(qū)、直轄市總預決算組成。政府預決算公開是建設責任政府、陽光政府的需要；是抑制腐敗、依法行政的重要抓手；是保障公民監(jiān)督權、參與權、知情權的基礎。政府預決算公開的本質就是政府行為的公開，也從宏觀上反映了國家治理的要求與目標。預決算的公開能夠體現政府對經濟發(fā)展與公共政策的規(guī)劃，還能促進政府對資金的合理利用。預決算公開透明，有利于全面提升預算績效管理，加強人民對財政的監(jiān)督，充分發(fā)揮財政職能，是建立現代財政制度的基礎，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。目前，中央預決算公開工作已經做得相對較好，能夠做到在“中央預決算公開平臺”上集中公開，按公開內容細化、積極回應各界關切，方便人民群眾監(jiān)督財政工作。不過，地方預決算公開工作還有較大改善空間，少數部門未公開預決算、部分已公開的預決算不夠完整與細化。因此，進一步推進建立健全地方預決算公開長效機制是接下來預算管理工作的重點。

（一）地方預決算公開有利于促進政府合理配置公共資源

地方預決算是地方政府活動的反映，體現了地方政府對公共資源的配置，地方預決算公開有利于促使政府合理配置公共資源。地方預決算的編制過程體現的是地方政府在經濟、社會、文化等方面的資金分配的過程，即對不同的利益進行妥協、協商的過程。因此，科學合理的預決算能夠促進資源的合理利用，提高公共資源的利用效率。地方預決算的公開，就將政府配置公共資源的過程暴露在公眾面前，這就督促政府合理地編制預決算、合理地配置公共資源、提升政府運轉效率，進而提升國家治理能力。

(二)地方預決算公開有利于推動經濟社會協同發(fā)展

地方預決算的公開，有利于督促地方政府在編制預決算時從全局出發(fā)，促進地區(qū)經濟社會的協同發(fā)展。由于地方預決算的公開，地方政府在編制預決算時更需要總攬全局、兼顧各方，對地方發(fā)展的薄弱處投入更多資金。例如，對于公共服務短缺的地方，就要加大財政資金投入；對于供給和需求不匹配的地方，就要加大調控力度；對于科技創(chuàng)新不足的地方，就要加大創(chuàng)新投入。通過公開地方預決算來促進地方更加重視轄區(qū)內薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，最終促進地區(qū)經濟社會的協調發(fā)展。同時，地方預決算能夠揭示地方政府的財政收支狀況，健全了宏觀經濟調控體系，提高了宏觀經濟調控的有效性和科學性。因此，地方預決算公開是國家治理的基本要求。

（三）地方預決算公開有利于發(fā)揮公眾參與國家治理的積極性

國家治理體系是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。國家治理中最重要的三個體系為政府治理體系、市場治理體系、社會治理體系，其中包括了規(guī)范政府、市場、社會行為的一系列規(guī)章制度。衡量國家治理的一個重要標準就是國家民主化情況，這也是國家治理體系的本質特征，即在治理過程中保障人民當家作主，所有的公共政策都要體現人民的主體地位與人民的意志，政府的工作應當受到人大、人民群眾的監(jiān)督。地方預決算公開促使公眾監(jiān)督政府的行為，參與到國家治理當中，發(fā)揮人民群眾的主體作用。全面規(guī)范透明的預算管理機制是國家治理現代化的保障，透明機制的本質就是信息公開的程度，這包括了兩個部分：政策信息的公開與政府政策執(zhí)行的公開。地方預決算公開是國家治理的基本活動與要素，有利于提高社會公眾的治理能力。

三、當前地方預決算公開的現狀與問題

（一）涉及地方預決算公開的法律法規(guī)相對粗疏

我國預決算公開的法律法規(guī)相對滯后，最早與預決算公開相關的法律法規(guī)是2007年國務院通過的《政府信息公開條例》，其中政府信息包括預決算信息。不過，該公開條例僅確立了公開范圍的框架，對預決算公開的針對性不強，缺乏對預決算公開的具體實施規(guī)定。

2014年，我國對《預算法》進行了修正，修正后的《預算法》增加了“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明”等預決算公開條款。這是我國第一次以專門法律的形式規(guī)范預決算公開，體現了我國在公開預決算方面的決心，同時也體現了國家治理的進步。但是，新《預算法》對預決算公開的規(guī)定仍存在不足。首先，新《預算法》僅對預決算公開做了原則性的規(guī)定，并未規(guī)定預決算公開的具體內容與預決算公開的操作方法。其次，新《預算法》未對“國家秘密”的含義進行解釋。對“國家秘密”缺乏嚴格的定義，可能成為一些政府部門不公開預決算的借口。

2016年，財政部印發(fā)《地方預決算公開操作規(guī)程》（財預〔2016〕143 號），對地方預決算的公開原則、時間、內容、方式等做出了規(guī)定，確立了“考核+公布排名+追責”的機制，努力使公眾找得到、看得懂、能監(jiān)督地方預決算，這促進公眾了解政府的收支情況，促進陽光政府、廉潔政府的建設。

地方預決算公開是公民參與國家治理的重要領域，公民對地方預決算的法律監(jiān)督，一方面踐行了憲法的核心價值，即規(guī)范國家權力、保障公民權利，另一方面有利于規(guī)范政府工作，促進各級政府治理現代化。當前，《預算法》等法律法規(guī)對預決算公開僅僅做了原則性規(guī)定，而《地方預決算公開操作規(guī)程》僅僅是部門規(guī)章，法律層次較低，對各級政府的約束力相對較弱。因此，我國地方預決算公開方面的法律法規(guī)相對粗疏，不能強有力地約束各級政府按照規(guī)定公開預決算。

（二）全口徑預算內容尚不完整

全口徑預算是國家治理現代化的重要標志之一，也是現代預算管理制度的重要內容。2014年修正的《預算法》規(guī)定政府全部收入與支出都應納入政府預算，并且要編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算“四本預算”。這從法律層面對全口徑預算做出了規(guī)定，但我國全口徑預算內容尚不完整，存在以下問題。

首先，自收自支部門的財務資金沒有納入各級政府的預算。目前自收自支資金納入財政專戶存儲，并不在人大審查和監(jiān)督各級政府預算的范圍內。自收自支部門可以分為兩類：一類是各級政府的直屬事業(yè)單位，比如各級政府投資的學校、醫(yī)療機構等，這類機構擁有的由財政供給的資金納入政府一般公共預算管理，而自收自支的資金納入各級政府的財政專戶存儲，各級人大及社會公眾難以對納入財政專戶存儲的資金進行監(jiān)督。第二類是各級政府部門辦的投資公司等經營性質的企業(yè)，這些企業(yè)的經營收入不納入預算管理。

其次，地方政府的政府性基金預算存在漏洞，征收的政府性基金還存在一定隨意性。地方政府性基金預算是用于特定公共事業(yè)發(fā)展的資金預算，是政府預算體系中的重要組成部分。2014年修正的《預算法》將政府性基金預算納入到預算體系，政府性基金管理得到了較大規(guī)范，但大部分基金項目缺乏有效完整法律依據的狀況并沒有實質改變，而且目前政府性基金預算也沒有明確的預算管理體制，這很大程度上影響了人大與公眾的監(jiān)督，成為地方預決算公開的一個薄弱環(huán)節(jié)。

最后，國有資本經營預算還不健全，國資部門現在管的還不是全部的國有企業(yè)，部分企業(yè)還游離在國有資本經營預算的覆蓋范圍之外。雖然國有資本經營預算的編制要經過很多部門的層層把關，但是從實際情況來看，部分國有資本經營預算的編制會出現人大審批形式化、編制粗糙、缺乏完整性與精確性等問題。

（三）部分地方政府預決算未公開或公開內容不完整

2018年底，財政部發(fā)布了2017年度地方預決算公開度排行榜。結果表明，我國地方預決算公開狀況穩(wěn)步向好，但也存在一些問題。一是有少數部門和單位未公開預決算。截至檢查結束，有227個部門和單位未公開2017年度預算，160個部門和單位未公開2016年度決算。其中，未公開預算的部門和單位，省級、市級、縣級分別有15個、45個、167個；未公開決算的部門和單位，省級、市級、縣級分別有15個、42個、103個。這表明未公開預決算現象主要存在于市級和縣級上。二是部分地方預決算公開內容不完整或細化程度不高。部分地方政府或部門公開預決算不夠細化，缺失應公開的內容，影響了社會公眾對預決算公開信息的把握與理解。三是部分地方預算單位財務管理薄弱，會計、審計等人員專業(yè)性不高，導致預算編制不規(guī)范，存在預算編制不實等問題，影響了預決算公開內容的質量。四是我國預決算公開大多數都是在網絡上公開，公開的信息缺乏系統性。這一方面會導致公眾找不到自己想了解的預決算信息，另一方面會導致公眾對預決算信息的真實性產生懷疑。

綠色礦山評價指標眾多，包括定性和定量指標。本文采用層次分析法(AHP)與模糊綜合評價法相結合方式，將定量指標與定性指標一起進行多級模糊綜合評價。

（四）地方預決算公開的考評體系尚未建立

地方預決算公開是國家治理的重要組成部分，那么對地方預決算公開進行考評，也是推進現代財政制度建設、完善國家治理的應有之義，建立地方預決算公開考評體系、實行責任人問責制度是建設全面規(guī)范透明預算管理制度的關鍵。地方預決算公開應包括兩個方面：一是地方各級財政部門公開“四本預算”；二是提高公開內容的完整度與細化程度。從國家治理的角度看，建立地方預決算公開的考評體系，通過對未公開或公開信息不完整的政府或部門進行問責，有利于推動規(guī)范透明預算制度的建設，發(fā)揮國家治理中多主體的作用。目前我國地方預決算公開的考評體系與問責機制尚未建立，對地方預決算公開缺乏硬性的懲罰機制，這也不利于社會公眾發(fā)揮監(jiān)督作用。

四、國家治理角度下進一步完善地方預決算公開的實踐路徑

（一）完善預決算公開相關法律法規(guī)

《政府信息公開條例》的頒布與2014年《預算法》的修正，奠定了預決算公開的法律地位，但這二者只是給出了原則性要求，并沒有給出具體可操作的法律條文，所以完善預決算公開相關法律法規(guī)仍是政府預算工作面臨的挑戰(zhàn)。加強預決算公開的法治建設，首先，應從《憲法》層面上保障公民監(jiān)督權、知情權等基本權利，使公民在監(jiān)督政府行為的過程中有法可依。其次，在《政府信息公開條例》中除了明確規(guī)定公開政府預決算數據，還應在其基礎上制定預決算數據公開的具體辦法。最后，完善保密制度，合理劃定“國家秘密”的范圍，避免“國家秘密”成為地方政府不公開預決算的“理由”。為此，一方面對現存的各種保密條例進行梳理，修改與政府預決算公開原則相抵觸的條款；另一方面，明確預決算信息中與國家秘密相關的內容。

（二）建立完整的預決算公開體系

建立完整的預決算公開體系包括兩個方面，一是建立完善的預決算編制體系，二是建立完善的預算公開執(zhí)行體系。

在建立完善的預決算編制體系方面，首先，應增加預決算編制公開內容。完整的預決算編制為預決算公開的真實性奠定了基礎，也有利于政府明確責任、正確決策。所以，政府預決算的內容應包括所有政府活動的收支，即預算外財政活動不再存在。如果預決算編制時間過短，會導致預決算缺乏縝密的規(guī)劃，編制內容粗糙。因此，需要延長預決算編制時間，給予地方政府更多時間收集資料、編制預決算，提高預決算的科學性與嚴謹性。除此，還要統一預決算編制標準，各級政府都應實施全口徑預算。這樣做，不僅能對同級政府間進行橫向比較，還能對上下級政府之間進行縱向比較，從而規(guī)范了各級政府資金的使用，提高了預決算公開的透明度。其次，完善預決算編制公開科目。當前部分地方政府公開的預決算信息過于專業(yè)化，一般公眾看不懂公開的預決算信息，且地方政府公開的預決算信息大部分只公開到“款”，也無法準確反映預決算資金究竟用在什么地方，難以讓公眾了解政府施政的具體績效。因此，需要對預決算編制科目進行細化，對公眾普遍關心的事項，比如“三公”經費等，可以在預決算編制過程中單獨列出并予以說明。此外，還應注意預決算公開信息要通俗易懂。

在建立完善的預決算公開執(zhí)行體系方面，首先，應規(guī)范預算調整公開程序。預算調整是預決算公開執(zhí)行體系里重要的組成部分，政府要完善預算調整公開的范圍，將不涉及國家秘密的預算調整納入預決算公開。其次，應建立預決算執(zhí)行實時監(jiān)督機制。明確《預算法》中“定期”的概念，并且公開預算執(zhí)行過程中更多的信息，比如公開預算資金使用情況、資金投入的成果等信息。通過對預決算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)督，及早發(fā)現工作進展與預算不匹配的地方，防止資金被不當使用的現象出現。最后，應改進預決算公開方法。目前，中央預決算公開已經搭建了較完善的平臺，而地方預決算大多在各級政府網站上進行公開，還沒搭建各地區(qū)統一的公開平臺，這給社會公眾監(jiān)督地方預決算情況帶來一定的困難。因此，需要將中央與地方預決算公開信息統一到一個網站上，定期按照相同的標準公開，這更有利于社會公眾監(jiān)督政府預決算。

（三）突出人大監(jiān)督的地位

完善預決算監(jiān)督體系，還需要突出人大監(jiān)督的地位，這有利于社會監(jiān)督與財政監(jiān)督的推進。民主是現代國家治理體系的本質特征，堅持人民當家作主是社會主義民主政治的出發(fā)點與落腳點，公共政策的準則是保障廣大人民的主體地位。突出人大監(jiān)督的地位，能夠促進預決算全過程公開。從這個意義上講，完善預決算監(jiān)督體系，要突出人大的監(jiān)督地位。

首先，人大要引進專業(yè)人才組建人大預決算審查組，加強人大預決算監(jiān)督審查能力，提高人大監(jiān)督的專業(yè)性。當前我國人大代表都是由直接或間接選舉產生的，可能沒有足夠的專業(yè)性去審查政府預決算，導致人大對政府預決算的監(jiān)督存在“走過場”現象。

最后，人大應將對政府預決算的審查結果向公眾公開，讓公眾了解人大的審查工作，同時也能調動起公眾參與預決算監(jiān)督的積極性。

（四）加強社會監(jiān)督

預決算信息公開的對象是社會公眾，而我國可能只有小部分人掌握專業(yè)的財政知識，所以大部分社會公眾很難完全理解晦澀難懂的預決算信息。因此，各級人大、政府部門應積極向社會公眾科普與宣傳相關內容，普及財政知識、提高預決算信息的易懂性。

首先，各級政府在公開預決算信息時，應盡量使用通俗易懂、簡單明了的語言來編制預決算，還可以用圖表來繪制反映預決算變化情況，使公眾更容易讀懂政府預決算。

其次，應完善網絡預決算公開平臺。目前中央預決算公開平臺已經較為完善，但各地方的預決算公開平臺是由各地方政府搭建的，搭建的原則、公開的內容各地方還不一致。因此，應統一預決算公開規(guī)格，搭建一個全國范圍的地方預決算平臺，這樣有利于同級政府間的橫向比較，也有利于不同級政府間的縱向比較。

最后，各級政府還要做好預決算公開的科普與宣傳工作，讓社會公眾及時了解預決算公開情況與一些預決算知識。因此，各級政府可以通過微信公眾號與微博等平臺，向社會公眾推送一些預決算知識，并且在預決算公開后及時更新動態(tài)通知社會公眾。各級政府還可以通過線下舉辦預決算知識講座、預決算知識競賽、發(fā)放宣傳材料等方式普及預決算知識，提高公眾理解預決算報告的能力與社會公眾參與預決算監(jiān)督的積極性?！?/p>