地方政府政策性引導(dǎo)基金的作用途徑與風(fēng)險(xiǎn)防范
——基于河北省張家口市的實(shí)踐探索與思考

●金銀鳳 張汝航

中國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一系列機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，挑戰(zhàn)往往更多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力更大，尤其是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)趨升的大背景下，不少地方政府結(jié)合本地情況設(shè)立不同類型的政策性引導(dǎo)基金，在支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了較大的作用。目前，河北省張家口市迎來(lái)了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、再生能源綜合利用示范區(qū)以及舉辦冬季奧運(yùn)會(huì)的發(fā)展契機(jī)，新的區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位及結(jié)構(gòu)調(diào)整，再生能源及重點(diǎn)應(yīng)用，新型產(chǎn)業(yè)及奧運(yùn)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政策性基金的引導(dǎo)。繼先期基金建立以來(lái)，圍繞產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展要求，政府引導(dǎo)社會(huì)投資從資金規(guī)模、出資結(jié)構(gòu)、基金投向等方面得到進(jìn)一步的推進(jìn)和深化，將會(huì)取得更為明顯的成效。本文擬從地方政府政策性引導(dǎo)基金作用的具體途徑與可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)視角進(jìn)行探討，并結(jié)合張家口的實(shí)踐進(jìn)行一些分析①。

一、地方政府政策性引導(dǎo)基金的功能定位

政策性引導(dǎo)基金有廣義與狹義之分，廣義的政策性引導(dǎo)基金是由政府發(fā)起設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、PPP引導(dǎo)基金、政府引導(dǎo)性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等；狹義的引導(dǎo)基金主要指政府創(chuàng)業(yè)投資基金。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委等部門發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕116 號(hào)），創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)具備非營(yíng)利性、不直接參與創(chuàng)業(yè)投資、市場(chǎng)化和有償化運(yùn)作三個(gè)主要特點(diǎn)。這三個(gè)特點(diǎn)也基本適用于廣義的政策性引導(dǎo)基金，其功能定位主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）以產(chǎn)融結(jié)合促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

目前，中國(guó)的金融產(chǎn)業(yè)面臨混業(yè)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化、利率改革、匯率改革、人民幣國(guó)際化、互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展等重大發(fā)展機(jī)遇。與此同時(shí)，“十三五”規(guī)劃中提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，和“三去一降一補(bǔ)”（即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）的重大發(fā)展任務(wù)，以互聯(lián)網(wǎng)+、工業(yè)2025、大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)大調(diào)整序幕正式拉開(kāi)，標(biāo)志著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正快速推進(jìn)。與金融大爆炸和產(chǎn)業(yè)大調(diào)整相對(duì)應(yīng)的是以混合所有制改革、PPP模式推廣、多層次資本市場(chǎng)構(gòu)建、農(nóng)村住宅和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資體系改革等為重大突破的產(chǎn)權(quán)大變革。當(dāng)前的轉(zhuǎn)型、調(diào)整和變革亟須“產(chǎn)業(yè)金融”來(lái)破題。為此，必須以產(chǎn)業(yè)思維改變金融服務(wù)，從而破解目前困擾中國(guó)資本市場(chǎng)的“資產(chǎn)荒”難題，也是金融機(jī)構(gòu)取得差別化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的必經(jīng)之路；同時(shí)，必須以金融思維滲透產(chǎn)業(yè)生態(tài)，從而強(qiáng)化企業(yè)家的金融意識(shí)，優(yōu)化企業(yè)的現(xiàn)金流管理，解決中國(guó)“融資難、融資貴”問(wèn)題。

（二）以政信融合創(chuàng)新地方政府融資機(jī)制

隨著中央政府對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)范管理監(jiān)管力度的加大，尤其是新《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)，下文簡(jiǎn)稱“43 號(hào)文”）的出臺(tái)，使得地方政府陷入傳統(tǒng)融資渠道全面受限而穩(wěn)增長(zhǎng)所需財(cái)政支出卻持續(xù)增加的兩難境地。

圖1 43號(hào)文出臺(tái)之后的地方性舉債融資機(jī)制（中投咨詢）

在43號(hào)文的框架內(nèi)，通過(guò)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金吸引社會(huì)資本以股權(quán)形式參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。這種新型的政信合作模式，本質(zhì)上是一種融資媒介，通過(guò)政信合作把社會(huì)資本納入到城市發(fā)展建設(shè)當(dāng)中，可以幫助地方政府解決新建項(xiàng)目融資問(wèn)題、存量項(xiàng)目債務(wù)問(wèn)題、城投公司資產(chǎn)負(fù)債約束問(wèn)題，同時(shí)也可以促進(jìn)平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

（三）以科技金融優(yōu)化雙創(chuàng)引導(dǎo)機(jī)制

政策性引導(dǎo)基金，特別是創(chuàng)業(yè)投資基金以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。針對(duì)目前中國(guó)純市場(chǎng)化創(chuàng)投基金或PE基金主要偏好于投資周期短、見(jiàn)效快且處于偏成長(zhǎng)期和成熟期的項(xiàng)目，而對(duì)于成長(zhǎng)周期長(zhǎng)、前期投資風(fēng)險(xiǎn)較高、尚處初創(chuàng)期、但屬于國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目則投資較少的現(xiàn)象，通過(guò)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)科技與金融有效融合，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新引導(dǎo)機(jī)制，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和推動(dòng)地區(qū)“雙創(chuàng)基地”的建設(shè)和發(fā)展。

二、地方政策性引導(dǎo)基金的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域與作用途徑選擇

財(cái)政部發(fā)布的 《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）規(guī)定，地方財(cái)政部門設(shè)立投資基金的領(lǐng)域主要包括四個(gè)方面：一是支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，即通過(guò)創(chuàng)業(yè)投資資金支持處于種子期、起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)；二是支持中小企業(yè)發(fā)展，即改善企業(yè)融資環(huán)境和服務(wù)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力；三是支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，即鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)重大關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的投入力度，有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金與技術(shù)問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；四是支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，即通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，加快推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。同時(shí)《政府投資基金暫行管理辦法》還規(guī)定了政府投資基金的七項(xiàng)負(fù)面清單。

根據(jù)上述文件精神，可以將地方政策性引導(dǎo)基金及其關(guān)聯(lián)創(chuàng)新方法歸為以下四大類：以新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展為目的的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)并購(gòu)重組為目的的產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金，以基礎(chǔ)設(shè)施新建和改建為目的的PPP引導(dǎo)基金，以及以存量基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)（包括基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的順利退出）為目的的資產(chǎn)證券化基金（見(jiàn)圖2）。

圖2 地方政策性引導(dǎo)基金的分類矩陣

（一）政策性引導(dǎo)基金的核心細(xì)分領(lǐng)域

依據(jù)上述政策性引導(dǎo)基金的領(lǐng)域分類，同時(shí)結(jié)合張家口市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)，將張家口市政策性引導(dǎo)基金重點(diǎn)關(guān)注的核心領(lǐng)域細(xì)分為以下20個(gè)方向（見(jiàn)圖3）。

圖3 張家口市政策性引導(dǎo)基金的細(xì)分領(lǐng)域

（二）政策性引導(dǎo)基金的作用途徑分析

1、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要目的是支持科技型創(chuàng)業(yè)公司在張家口市的孵化、加速發(fā)展；支持成長(zhǎng)型新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)在張家口市的培育、發(fā)展和資本化。從張家口市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略方向來(lái)看，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的重點(diǎn)主要分布于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金、碳資產(chǎn)管理基金、精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)基金、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、云計(jì)算產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等六個(gè)領(lǐng)域。

其中，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金是重中之重。依據(jù)《河北省張家口市可再生能源示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》及《河北省張家口市可再生能源示范區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》，同時(shí)依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改能源〔2016〕392號(hào)）有關(guān)文件精神，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金將在供熱、市政照明、居民生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、交通、建筑等領(lǐng)域，大力推進(jìn)用能方式改革，促進(jìn)可再生能源高效利用，打造多元化就地消納示范樣板工程。重點(diǎn)加快可再生能源供暖項(xiàng)目、太陽(yáng)能熱利用示范項(xiàng)目、生物質(zhì)燃料綜合利用項(xiàng)目、可再生能源產(chǎn)業(yè)消納項(xiàng)目建設(shè)、分布式供能樣板建設(shè)工程等重點(diǎn)工程的實(shí)施進(jìn)度。同時(shí)加強(qiáng)國(guó)際先進(jìn)應(yīng)用案例研究及與國(guó)內(nèi)外可再生能源應(yīng)用開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)交流、商業(yè)合作，加快制定和落實(shí)低碳奧運(yùn)專區(qū)建設(shè)實(shí)施方案、張家口電能替代專項(xiàng)實(shí)施方案、可再生能源科技創(chuàng)業(yè)城市實(shí)施方案、可再生能源綜合商務(wù)區(qū)實(shí)施方案、農(nóng)業(yè)可再生能源循環(huán)利用示范實(shí)施方案、旅游業(yè)與可再生能源及生態(tài)農(nóng)業(yè)等深度融合應(yīng)用方案等行動(dòng)計(jì)劃。

綠色奧運(yùn)和可再生能源示范區(qū)的建設(shè)、可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及應(yīng)用基金的落實(shí)為張家口市建立碳交易市場(chǎng)體系、發(fā)展碳資產(chǎn)管理基金奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)中央政府最新精神，為了履行中國(guó)在巴黎氣候大會(huì)上所做出的節(jié)能減排承諾，中國(guó)將加快推進(jìn)全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)，建立健全碳排放權(quán)初始分配制度，這將意味著全球最大碳市場(chǎng)即將在中國(guó)誕生。來(lái)自中國(guó)控排企業(yè)的巨大的碳資產(chǎn)需求量將促使金融機(jī)構(gòu)紛紛進(jìn)入CCER市場(chǎng)。作為可再生能源示范區(qū)的張家口市及其入駐企業(yè)，通過(guò)建立碳資產(chǎn)管理基金，組織和整合光伏、風(fēng)電、水電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源項(xiàng)目，促進(jìn)碳資產(chǎn)交易做市業(yè)務(wù)、碳交易創(chuàng)新企業(yè)并購(gòu)業(yè)務(wù)和碳資產(chǎn)支持融資業(yè)務(wù)的發(fā)展。碳資產(chǎn)管理基金不僅可為入駐企業(yè)創(chuàng)造額外收益，而且可促進(jìn)原來(lái)的CDM買家，或者原來(lái)CDM有關(guān)參與人投資的公司、中介性的碳資產(chǎn)買家 （如金融機(jī)構(gòu)）最終用戶下設(shè)貿(mào)易公司或碳資產(chǎn)公司在張家口市的落戶和發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧已經(jīng)成為“十三五”期間中國(guó)各級(jí)政府工作的首要任務(wù)。根據(jù)目前國(guó)內(nèi)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及中央政府的政策支持導(dǎo)向來(lái)看，光伏扶貧、旅游扶貧和互聯(lián)網(wǎng)扶貧已然成為中國(guó)精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧的三大支柱。河北省張北縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣和革命老區(qū)，緊緊抓住張家口市政府光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、奧運(yùn)主題旅游品牌快速形成的歷史發(fā)展契機(jī)，以及張北縣云計(jì)算基地的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，率先打造光伏扶貧、旅游扶貧、互聯(lián)網(wǎng)扶貧、生態(tài)扶貧、農(nóng)業(yè)扶貧等可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的精準(zhǔn)扶貧模式。通過(guò)設(shè)立精準(zhǔn)扶貧基金，將政府機(jī)構(gòu)、NGO、政策性金融、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、扶貧實(shí)施企業(yè)機(jī)構(gòu)等多元化參與主體有效動(dòng)員起來(lái)，組建融產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、金融、管理、法律、公關(guān)、社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)為一體的多元化管理團(tuán)隊(duì)，探索政府性引導(dǎo)基金和市場(chǎng)化資金的結(jié)構(gòu)化組合、從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的統(tǒng)一、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

旅游產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)是張家口市的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而云計(jì)算關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)近期在張家口市取得了長(zhǎng)足發(fā)展。通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、云計(jì)算產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)增量、優(yōu)化存量，并有效結(jié)合可再生能源、奧運(yùn)、扶貧等要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間融合，探索新的業(yè)態(tài)和商業(yè)模式。

2、政府資本與社會(huì)資本合作（PPP）引導(dǎo)基金。關(guān)于政府資本與社會(huì)資本合作，盡管中央政府密集出臺(tái)了許多政策、法規(guī)和指導(dǎo)意見(jiàn)，同時(shí)聯(lián)動(dòng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行對(duì)于PPP項(xiàng)目給予低息貸款等金融優(yōu)惠條件，并在2018年對(duì)前兩年出現(xiàn)的盲目發(fā)展進(jìn)行了清理整頓，目前是各地方政府規(guī)范發(fā)展并鼓勵(lì)應(yīng)用的引導(dǎo)基金之一，但PPP仍處于“叫好不叫座”的狀態(tài)。究其原因，主要是大部分PPP項(xiàng)目和現(xiàn)有社會(huì)資本需求難以匹配。PPP模式與經(jīng)營(yíng)性、部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目更加匹配，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目因不能產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流，相應(yīng)的利益保障機(jī)制又尚未健全，不能滿足社會(huì)資本的盈利要求和資金安全訴求。從國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即所謂的公共服務(wù)產(chǎn)品本應(yīng)由政府來(lái)提供，這部分項(xiàng)目的資金來(lái)源主要應(yīng)為一般性預(yù)算（見(jiàn)圖1）和借款方式或與借款類似的制度性安排。在中國(guó)，盡管通過(guò)資產(chǎn)組合和項(xiàng)目打包等方式以PPP模式解決了部分非營(yíng)利性項(xiàng)目的融資問(wèn)題，但大部分項(xiàng)目仍然像國(guó)外一樣通過(guò)政府稅收或政府借債來(lái)實(shí)現(xiàn)。

基于以上認(rèn)識(shí)，張家口市的PPP引導(dǎo)基金主要分化為兩種模式：一種為可通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)融資的營(yíng)利性項(xiàng)目、部分準(zhǔn)營(yíng)利性以及部分營(yíng)利性和非營(yíng)利性組合項(xiàng)目；另外一種為不適用純PPP模式，但通過(guò)將產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式與PPP模式進(jìn)行結(jié)合而實(shí)現(xiàn)融資的類PPP型非營(yíng)利性項(xiàng)目和部分準(zhǔn)營(yíng)利性項(xiàng)目。第二種模式因其形式靈活、風(fēng)控度高反而落地效果更為突出。但隨著PPP模式落地效果的顯現(xiàn)、金融機(jī)構(gòu)基于項(xiàng)目本身融資方式的普及、PPP投資退出通道的進(jìn)一步拓展，以及PPP相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善、國(guó)家對(duì)于PPP預(yù)算管理制度的推出，第一種模式的PPP引導(dǎo)基金也必將取得巨大發(fā)展。

張家口的PPP引導(dǎo)基金關(guān)注的領(lǐng)域主要有奧運(yùn)關(guān)聯(lián)PPP項(xiàng)目、高鐵關(guān)聯(lián)PPP項(xiàng)目、棚改關(guān)聯(lián)PPP項(xiàng)目、海綿城市關(guān)聯(lián)PPP項(xiàng)目以及云計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)PPP項(xiàng)目。能夠通過(guò)資產(chǎn)組合和項(xiàng)目打包方式完成PPP融資的盡量采用PPP模式，對(duì)于確實(shí)需要政府稅收和借款完成的項(xiàng)目，則考慮采用第二種類產(chǎn)業(yè)基金模式完成。

3、產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金。隨著產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，并購(gòu)重組將成為企業(yè)發(fā)展壯大、產(chǎn)業(yè)進(jìn)化融合的最重要方式之一，產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金的主要目的是促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)并購(gòu)和產(chǎn)業(yè)重組?；谝陨险J(rèn)識(shí)，張家口市通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)并購(gòu)（重組）引導(dǎo)基金，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求，引導(dǎo)上市公司、優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)、央企，甚至外資企業(yè)參與張家口市企業(yè)的業(yè)績(jī)改造、資源重組、價(jià)值提升、經(jīng)營(yíng)整合事務(wù)，特別是聯(lián)合上市公司，通過(guò)“PE+上市公司”并購(gòu)基金模式，實(shí)現(xiàn)張家口市政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、上市公司以及PE機(jī)構(gòu)的多贏。

“PE+上市公司”并購(gòu)基金模式是指政府引導(dǎo)基金、PE機(jī)構(gòu)和上市公司共同組建并購(gòu)基金，以上市公司為產(chǎn)業(yè)整合主體展開(kāi)投資、并購(gòu)、重組等業(yè)務(wù)，助力上市公司市值管理，同時(shí)提高基金投資的安全性，促進(jìn)張家口市產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于上市公司來(lái)說(shuō)，可消除并購(gòu)前期風(fēng)險(xiǎn)、通過(guò)桿杠收購(gòu)減少資金占用、提高并購(gòu)效率、提高公司估值、降低并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，以及拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域；而對(duì)于PE機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可提高投資退出的安全性、降低募資難度、提高并購(gòu)專業(yè)判斷能力等；而對(duì)于張家口市政府來(lái)說(shuō)，則通過(guò)將政策性引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化并購(gòu)、重組基金相結(jié)合，以專業(yè)化、市場(chǎng)化乃至國(guó)際化的方式促進(jìn)張家口地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、新興產(chǎn)業(yè)外延型成長(zhǎng)。鑒于張家口市并購(gòu)引導(dǎo)基金尚處于前期摸索階段，將關(guān)注領(lǐng)域定位為可再生能源領(lǐng)域、云計(jì)算領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和旅游領(lǐng)域，待積累一定經(jīng)驗(yàn)后再拓展至其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

4、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化基金。中國(guó)資產(chǎn)證券化（ABS和MBS）業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展已經(jīng)比較成熟，2016年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確指出：“深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情?！迸c注冊(cè)制暫緩、上海戰(zhàn)略新興板前途未卜形成鮮明對(duì)比，中央政府重申加大力度發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，可見(jiàn)中國(guó)金融創(chuàng)新的風(fēng)向標(biāo)也悄然發(fā)生改變。其背后的核心邏輯是中國(guó)政府寄希望于資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)來(lái)盤活業(yè)已龐大的基礎(chǔ)設(shè)施存量，加快PPP模式下的增量擴(kuò)張，從而實(shí)現(xiàn)“以供給側(cè)改革為主、以需求側(cè)改革為輔”的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展目標(biāo)。目前困擾PPP發(fā)展的一大核心要因在于PPP投資期限長(zhǎng)、流動(dòng)性差、投資退出通道不暢。而通過(guò)政府PPP引導(dǎo)基金和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化創(chuàng)新業(yè)務(wù)的組合（見(jiàn)圖4），則有望有效緩解PPP項(xiàng)目下資產(chǎn)的流動(dòng)性難題，從而解除社會(huì)資本的顧慮，使其投身到PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)中來(lái)。張家口市主要針對(duì)未來(lái)增量PPP項(xiàng)目下的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，結(jié)合PPP引導(dǎo)基金來(lái)展開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施證券化業(yè)務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐。未來(lái)，伴隨著可再生能源資產(chǎn)的大量形成，也可將此模式拓展至可再生能源領(lǐng)域。

三、政策性引導(dǎo)基金在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

（一）形成社會(huì)資金集聚供給效應(yīng)

創(chuàng)業(yè)投資的期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、流動(dòng)性差，這種先天不足導(dǎo)致民間資本偏好性差，完全通過(guò)市場(chǎng)不能充分解決資金問(wèn)題。所以，政府通過(guò)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，引導(dǎo)民間資本、社會(huì)資本、國(guó)外資本等進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，為創(chuàng)業(yè)投資提供好的資金來(lái)源渠道。相比傳統(tǒng)的支持方式，產(chǎn)業(yè)投資基金旨在用金融化運(yùn)作改進(jìn)財(cái)政資金分配方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。政府基金類似于種子基金，通過(guò)基金鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)效應(yīng)，吸引帶動(dòng)金融資本和社會(huì)資本增加投入。基金改變了之前專項(xiàng)資金針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的直接扶持或資金分配方式，主要通過(guò)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，有利于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，也減少了設(shè)租尋租的空間。從資金統(tǒng)籌看，基金解決了專項(xiàng)資金“專項(xiàng)多、方向散、規(guī)模小”的問(wèn)題。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)基金通過(guò)設(shè)計(jì)一套完整的股權(quán)式投入、退出機(jī)制，可滾動(dòng)、循環(huán)使用，有效實(shí)現(xiàn)資金積累（即所謂的資金池），對(duì)化解地方政府債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)非常有利。如鼎尚基金模式，由張家口市經(jīng)開(kāi)區(qū)、懷安縣與上海鼎尚基金合作建立，縣區(qū)政府以國(guó)企平臺(tái)為政府代理出資主體（劣后級(jí)LP），引導(dǎo)的社會(huì)投資（優(yōu)先級(jí)LP）共同投資的產(chǎn)業(yè)主要進(jìn)入了其產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)招商確實(shí)發(fā)揮了很大作用。

圖4 基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新業(yè)務(wù)鏈（源自思脈產(chǎn)融）

（二）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

一方面，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理。政策性引導(dǎo)基金通過(guò)對(duì)相關(guān)行業(yè)及企業(yè)的投資，參與企業(yè)的市場(chǎng)擴(kuò)張和戰(zhàn)略布局過(guò)程中的戰(zhàn)略融資或重組、橫向擴(kuò)張或縱向產(chǎn)業(yè)鏈兼并收購(gòu)，從而帶動(dòng)行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈整體水平的提高；同時(shí)在短期內(nèi)快速積累產(chǎn)業(yè)資本，從而擴(kuò)大規(guī)模，快速發(fā)展，在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也能提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低水平向高水平狀態(tài)發(fā)展的變化過(guò)程，具體表現(xiàn)為沿著勞動(dòng)密集型、資本密集型、技術(shù)（知識(shí)）密集型產(chǎn)業(yè)分別占優(yōu)勢(shì)地位順向遞進(jìn)方向演進(jìn)。政策性引導(dǎo)基金通過(guò)推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的功效，基金立足于為引導(dǎo)企業(yè)提供資金支持和管理服務(wù)，促進(jìn)技術(shù)、資金和管理的無(wú)縫隙連接，成為培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)快速成長(zhǎng)并助推高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)有力的杠桿。如張家口重點(diǎn)投資引進(jìn)了“TMT”、生物醫(yī)藥、新材料、新能源、高端制造、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算中心等一系列新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有效結(jié)合

過(guò)去，政府主要通過(guò)專項(xiàng)資金撥款、融資擔(dān)保等方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行支持，在實(shí)際操作中往往存在公正性和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。政府通過(guò)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，厘清了政府與市場(chǎng)的邊界，弱化了政府微觀方面的管理職能，由市場(chǎng)決定資源配置，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。比如，產(chǎn)業(yè)投資基金不直接投入企業(yè)，而是通過(guò)設(shè)立具有投資功能的中小企業(yè)服務(wù)中心或創(chuàng)業(yè)投資基金，按照“項(xiàng)目選擇市場(chǎng)化、資金使用公共化、服務(wù)促進(jìn)專業(yè)化”的原則，對(duì)有待扶持企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行篩選，然后通過(guò)參股、投資等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)初創(chuàng)型企業(yè)或具有發(fā)展?jié)摿ζ髽I(yè)的融資的扶持。

（四）發(fā)揮地方政府財(cái)政資金的政策引導(dǎo)作用

地方政府設(shè)立政策性引導(dǎo)基金的初衷是貫徹國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策，落實(shí)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，激發(fā)企業(yè)活力，擴(kuò)大引導(dǎo)基金的乘數(shù)效應(yīng)。以美國(guó)為代表的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，在電子信息技術(shù)、新材料等領(lǐng)域培養(yǎng)了一大批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高成長(zhǎng)性企業(yè)，其重要經(jīng)驗(yàn)之一就是建立了新型產(chǎn)業(yè)投資基金制度。政策性引導(dǎo)基金使政府政策目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)趨于統(tǒng)一，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，用財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，扶持自主創(chuàng)新企業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的萌芽、發(fā)展、壯大，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造與升級(jí)。

四、政策性引導(dǎo)基金在具體運(yùn)作過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

盡管政策性引導(dǎo)基金在地方供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮了很好的作用，但在具體運(yùn)作過(guò)程中也存在一些需要注意的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：

第一，基金管理的市場(chǎng)化和專業(yè)化水平較低，容易引發(fā)資金錯(cuò)配損失和使用效率下降等風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于地方政府而言，限于人力資源因素，一些基金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)基金的操控能力相對(duì)偏弱，基金管理的專業(yè)化水平和市場(chǎng)化水平相對(duì)較低，主要表現(xiàn)為：政府政策性引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)大多是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，優(yōu)秀的私募投資機(jī)構(gòu)較少，受決策流程和程序的影響，決策時(shí)間較長(zhǎng)、效率不高，加之信息不對(duì)稱等因素作用，往往會(huì)出現(xiàn)資金錯(cuò)配問(wèn)題；在基金具體運(yùn)作過(guò)程中，少數(shù)政府部門直接參與基金運(yùn)作，行政干預(yù)較強(qiáng)，市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高，容易導(dǎo)致資金使用效率不高等問(wèn)題。

第二，引導(dǎo)社會(huì)資本參與不足往往導(dǎo)致政策性引導(dǎo)效果大打折扣。目前，地方政府已設(shè)立的政策性引導(dǎo)基金大多基于對(duì)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、培植壯大財(cái)源的考慮，一般都規(guī)定了基金投向，即必須將大部分資金投向本地，這在一定程度上限制了項(xiàng)目的選擇范圍，影響了社會(huì)資本參與投資的積極性。同時(shí)，引導(dǎo)性基金所投項(xiàng)目往往因?yàn)槭找娴?、周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本不具備吸引力，即便采用PPP模式，往往以銀行配資的方式來(lái)滿足項(xiàng)目資金需求。如果引導(dǎo)性基金無(wú)法帶來(lái)更多的社會(huì)資本，不僅導(dǎo)致政策性引導(dǎo)效果大打折扣，而且未來(lái)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會(huì)面臨更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第三，項(xiàng)目來(lái)源渠道比較單一，非市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)程度加大。地方政府政策性引導(dǎo)基金項(xiàng)目大多要求投資于本地區(qū)的項(xiàng)目，就可能會(huì)出現(xiàn)因項(xiàng)目有限導(dǎo)致一些投資價(jià)值不高的項(xiàng)目中標(biāo)的結(jié)果，在項(xiàng)目選擇上加大了投資風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，在這些項(xiàng)目中，由政府職能部門推薦的項(xiàng)目占了較大比例，往往由于利益驅(qū)動(dòng)，政企合謀的可能性也會(huì)加大投資風(fēng)險(xiǎn)。

第四，基金規(guī)劃和專業(yè)投資能力欠缺，導(dǎo)致財(cái)政資金大量結(jié)存。根據(jù)張家口等地方政府的調(diào)查顯示，政策性引導(dǎo)基金普遍存在資金到位率低、財(cái)政資金結(jié)存較大的情況，這是政策性引導(dǎo)基金質(zhì)量與效率不匹配的具體體現(xiàn)。其根源主要表現(xiàn)為：地方基金管理機(jī)構(gòu)有的缺乏基金發(fā)展規(guī)劃、有的缺乏專業(yè)投資能力、有的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足等；隨著各類基金規(guī)模的快速擴(kuò)張，受專項(xiàng)資金管理規(guī)定所限，因項(xiàng)目準(zhǔn)備不足或缺乏投資能力，資金不敢花、花不好的現(xiàn)象并存，導(dǎo)致財(cái)政資金大量沉淀，也給地方政府帶來(lái)了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第五，相關(guān)制度不健全可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)政策性引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制制度、績(jī)效評(píng)價(jià)與退出制度等，是建立各類政策性引導(dǎo)基金時(shí)必須考慮的配套制度。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，各類政府政策性引導(dǎo)基金仍然缺乏歸口管理，個(gè)別基金設(shè)置重復(fù)，運(yùn)作方式差異較大，運(yùn)作結(jié)果將會(huì)面臨效益低下或收益流失的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，引導(dǎo)性基金面臨財(cái)政部門、發(fā)改部門、證監(jiān)局等多個(gè)政府部門的監(jiān)管，不同部門的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)也不同，因此，無(wú)法避免重復(fù)甚至是矛盾沖突；由于缺乏一套合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和合理的基金退出條件，在具體操作時(shí)，較多關(guān)注投資項(xiàng)目成功率而較少關(guān)注項(xiàng)目的綜合收益率，導(dǎo)致基金難于真正投向那些有潛力的行業(yè)；有時(shí)基金過(guò)于側(cè)重盈利性，忽視其公益性，與政策性引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷往往相左或預(yù)期效果較差。

五、進(jìn)一步發(fā)揮政府政策性引導(dǎo)基金作用與風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策建議

（一）界定政府職能，科學(xué)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金

作為一種金融創(chuàng)新，基金的設(shè)立應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，政府在其中的作用應(yīng)定位于引導(dǎo)服務(wù)，不宜干預(yù)其具體運(yùn)作。地方政府應(yīng)全面掌握國(guó)家和省級(jí)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及基金情況，立足地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，綜合考慮社會(huì)各方面的投資需求，通過(guò)本地產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確政策性引導(dǎo)基金的具體投向；與此同時(shí)，政府職能部門也應(yīng)科學(xué)分工、各司其職、密切協(xié)作，在本地產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下，科學(xué)設(shè)立政策性引導(dǎo)基金，把控好政策性引導(dǎo)基金投資的負(fù)面清單，指導(dǎo)基金按規(guī)劃要求投向鼓勵(lì)投資的領(lǐng)域。

（二）建立完善的退出渠道，推動(dòng)基金實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展

從國(guó)內(nèi)外先發(fā)地區(qū)的實(shí)踐看，政策性引導(dǎo)基金退出方式主要有上市和場(chǎng)外交易兩種。因此，應(yīng)積極開(kāi)發(fā)和完善資本市場(chǎng)，打通資產(chǎn)變現(xiàn)的關(guān)鍵痛點(diǎn)，解決社會(huì)資本投資回收難的問(wèn)題，進(jìn)而可以從根本上實(shí)現(xiàn)地方政策性引導(dǎo)基金良性循環(huán)目標(biāo)（即投資→培育→變現(xiàn)獲利→再投資）。與此同時(shí)，可考慮開(kāi)發(fā)“創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)”和場(chǎng)外交易市場(chǎng)，這類市場(chǎng)具有準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)低、交易成本小等優(yōu)點(diǎn)，與公共資源交易市場(chǎng)有效結(jié)合，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在引導(dǎo)基金進(jìn)出方面的功效，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)成長(zhǎng)開(kāi)創(chuàng)更加有利的市場(chǎng)環(huán)境。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，為政策性引導(dǎo)基金長(zhǎng)期發(fā)展夯實(shí)人力基礎(chǔ)

通過(guò)基金投資方式，借助成熟的基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)專業(yè)招商成為彌補(bǔ)政府 “短板”的一個(gè)有效手段。因此，基金投資對(duì)于管理人的要求很高，傳統(tǒng)的政府招商有很多局限性，特別是缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)和產(chǎn)業(yè)資源。在張家口“久有基金”的設(shè)立和投資中，其上海管理團(tuán)隊(duì)具備較為明顯的“兩頭”優(yōu)勢(shì)，在產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目選擇上，擁有上海張江、深圳特區(qū)以及海外項(xiàng)目資源和項(xiàng)目篩選團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，為基金投向的收益和風(fēng)險(xiǎn)防控提供了保障；在基金后期退出時(shí)，其優(yōu)秀的資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)也為股權(quán)交易、出讓、并購(gòu)等投資回收及收益取得提供了保證。正是因?yàn)楦咚刭|(zhì)的人才隊(duì)伍是產(chǎn)業(yè)投資基金成功運(yùn)作的必要條件，所以，應(yīng)加強(qiáng)基金管理人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)高水平的基金管理從業(yè)人員；著力打造一支熟悉產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)務(wù)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)和行業(yè)政策及監(jiān)管政策的高素質(zhì)專業(yè)隊(duì)伍；同時(shí)，通過(guò)引進(jìn)和培養(yǎng)高層次人才方面的優(yōu)惠政策，吸引國(guó)內(nèi)外基金高級(jí)管理人才，培養(yǎng)本地基金管理人才，高效運(yùn)作基金，提升基金的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合，防控基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

政府引導(dǎo)基金作為公共資金，在市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中會(huì)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。隨著產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)的不斷擴(kuò)大，為強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，應(yīng)著力將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防范、控制、化解納入引導(dǎo)基金管理運(yùn)作流程，逐步實(shí)現(xiàn)“適度”監(jiān)管。首先，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，建立健全項(xiàng)目篩選機(jī)制，明確與項(xiàng)目相關(guān)的投資運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)控制、績(jī)效評(píng)價(jià)等事項(xiàng)，強(qiáng)化對(duì)收益讓渡項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和考核評(píng)價(jià)。其次，推行基金備案制，以行業(yè)自律管理為主，以政府監(jiān)管為輔，確保基金行業(yè)健康有序發(fā)展。再次，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府僅僅以出資額為限承擔(dān)有限風(fēng)險(xiǎn)，不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，不為項(xiàng)目提供配套基礎(chǔ)設(shè)施等特殊承諾。最后，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，防范政策性基金操作風(fēng)險(xiǎn)。基于政府基金的政策屬性和財(cái)政性資金屬性，對(duì)其進(jìn)行審計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)情況、合法合規(guī)情況、基金的退出和終止情況以及制約基金發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題等。做好對(duì)政府基金的審計(jì)監(jiān)督，增強(qiáng)政府出資人、基金管理人的法制意識(shí)，積極配合審計(jì)監(jiān)督；同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)強(qiáng)化審計(jì)力量，處理好審計(jì)監(jiān)督和其他監(jiān)督之間的關(guān)系。

（五）構(gòu)建政策性引導(dǎo)基金的保障機(jī)制，促進(jìn)基金作用的有效落實(shí)

政策性引導(dǎo)基金的設(shè)立和創(chuàng)新實(shí)踐是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，需要與時(shí)俱進(jìn)和切實(shí)的機(jī)制保障。首先，要善于借用“外腦”，提高各部門的金融思維和專業(yè)能力，通過(guò)與外部專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)、細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的多贏合作，確保創(chuàng)新業(yè)務(wù)的有序開(kāi)展；其次，要深挖潛力，加強(qiáng)對(duì)本市內(nèi)的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目、優(yōu)勢(shì)政策、優(yōu)勢(shì)品牌的挖掘、打磨，確保潛在優(yōu)勢(shì)標(biāo)的的可投資性；最后，要加強(qiáng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)，政策性引導(dǎo)基金涉及財(cái)政、住建、金融、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改、扶貧等眾多部門，要切實(shí)構(gòu)建好內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保運(yùn)營(yíng)高效、服務(wù)到位；最后，要加強(qiáng)與省政府及中央政府的互動(dòng)，認(rèn)真做好政策研究工作，提高政策提案、政策公關(guān)能力，確保創(chuàng)新業(yè)務(wù)得到各級(jí)政府的支持?！?/p>

注釋：

①本文是基于前期張家口地區(qū)的調(diào)研及其相關(guān)研究報(bào)告進(jìn)行整理分析而得。