少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查報告
——以延吉市依蘭鎮(zhèn)興農(nóng)村為例

□劉南彤

伴隨改革開放四十周年的到來，農(nóng)村社會生產(chǎn)力的逐年提高，黨中央高度重視民族工作，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展對于構(gòu)筑中華民族命運(yùn)共同體有著重要的意義。從1950年農(nóng)民土地所有制的實行到1987年深圳率先實行土地所有權(quán)使用有償出讓，土地制度的改革見證了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平顯著提高，受民族文化、人口流動性大、結(jié)構(gòu)趨向單一等因素影響，延吉市依蘭鎮(zhèn)興農(nóng)村位于少數(shù)民族自治州，特殊的地理環(huán)境和語言環(huán)境使當(dāng)?shù)卮迕耖L期跨境務(wù)工，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上具有前瞻性和特殊性。

一、村莊基本經(jīng)濟(jì)狀況

目前，興農(nóng)村常住人口大多為12歲以下小學(xué)生和學(xué)齡前兒童以及老人和少數(shù)家庭婦女，并且村內(nèi)人口呈下降趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(下同)，截至2018年6月底，全村常住人口占總?cè)丝诘?1%，其中不包括在延吉市內(nèi)或其他地方求學(xué)的初中以上學(xué)歷的學(xué)生；由于興農(nóng)村沒有高中，教育水平有限，所以導(dǎo)致了此類問題。在外打工的家庭月收入相對農(nóng)耕家庭要高很多，農(nóng)村的醫(yī)療問題盡管近兩年相對完善，有了很多的補(bǔ)貼政策，但還是很多家庭的一筆大支出。

(一)村民收入形式多元化。從收入構(gòu)成可以看出，由于地處邊疆地區(qū)，且語言與韓國相通，村民的收入情況來源于外出務(wù)工和經(jīng)濟(jì)作物的收入較多，原始農(nóng)業(yè)模式雖然為基礎(chǔ)收入，但收入較少，另外近年來由于退耕還林等惠民政策的實施，興農(nóng)村附近很多自然風(fēng)光得以保護(hù)，村民也可以得到補(bǔ)貼。

(二)村集體支出資金不足。村集體支出一般包括：村干部工資、村民失業(yè)成本、生產(chǎn)和支出費用、村委辦公費用、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和債務(wù)償還。而土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保障問題、青少年教育問題息息相關(guān)。根據(jù)調(diào)查顯示，大多數(shù)村民幾乎負(fù)擔(dān)不起上述支出。因為只要村集體進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)，特別是面對自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，就需要負(fù)債經(jīng)營，或者自行挪用、扣除村委干部的工資來維持。近年來，在國家扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策的背景下，各級政府紛紛出臺扶持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)惠政策，但一般要求村集體扶持投資或農(nóng)民自籌資金。

(三)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效明顯。過去，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要集中于糧食作物。目前，糧食經(jīng)濟(jì)比重已達(dá)到4：6，特色產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢。2017年，全村玉米開發(fā)面積800畝，銷售收入85萬元，村民平均收入1,600多元，果樹種植面積1,200畝，其中，延邊地區(qū)特色蘋果梨種植園創(chuàng)收明顯，瓜菜面積60畝，主要供于自用和小額售賣。隨著民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，木耳、延邊大米等綠色食品借助各種多媒體平臺和博覽會打造全國市場，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)拉近了地理的距離，農(nóng)村土地市場日益繁榮，土地流轉(zhuǎn)加快，每畝土地承包費由過去的幾十元增加到600元以上，通過對各種糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的購銷，一定程度上提高了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖?，活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。隨著特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勞動力轉(zhuǎn)移的步伐逐漸加快，加之地處邊疆地區(qū)，具有先天的地理優(yōu)勢、人文優(yōu)勢和語言優(yōu)勢，國外勞動力價值和國內(nèi)勞動力價值的貨幣差，使跨國務(wù)工成為很多少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民的首選。2017年，380多名農(nóng)民工(其中200多人去了韓國)外出打工，年收入400多萬元。

二、土地流轉(zhuǎn)主要問題

近年來，隨著習(xí)近平總書記對邊疆民族地區(qū)的重視和相關(guān)制度的扶持，少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題引起各級政府和各級農(nóng)業(yè)部門的高度重視，相關(guān)村落都在土地流轉(zhuǎn)工作中積極探索如何依法促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入的多元化。雖然取得了一些成績，但仍有許多方面亟待改進(jìn)。

(一)經(jīng)濟(jì)人才缺乏，發(fā)展意識淡薄。受村級選舉的影響，村干部集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有長期規(guī)劃，部分村干部文化素質(zhì)不高。他們的主要精力集中在家庭經(jīng)濟(jì)和日常工作上，對于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)沒有一個統(tǒng)籌全局的概念。此外，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)頭腦清醒的人一般都自己創(chuàng)業(yè)、外出務(wù)工或者外出創(chuàng)業(yè)，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人才的流失。

(二)資產(chǎn)管理不及時，收入結(jié)構(gòu)偏差。村集體資產(chǎn)按年度規(guī)劃結(jié)算。據(jù)統(tǒng)計，興農(nóng)村尚有8,019畝漁塘、荒地、水面、活動用地、山地森林資源被承包閑置，40多畝資源閑置，近320畝資源被侵占。農(nóng)村稅費改革后，原有的農(nóng)村集體費征收方式轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)移支付方式，農(nóng)村集體財政資源嚴(yán)重不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施維修、公共服務(wù)、小學(xué)經(jīng)費籌措等方面出現(xiàn)了困難現(xiàn)象。在債務(wù)歷史遺留問題中，村民與集體之間存在著諸多矛盾，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

(三)保障機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)體系不完善。在少數(shù)民族地區(qū)，土地流傳未能覆蓋所有農(nóng)村地區(qū)，流轉(zhuǎn)率大大低于漢族地區(qū)，也未能為已經(jīng)轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民提供足夠的社會保障。在一些地方，土地流轉(zhuǎn)被用來增加農(nóng)村干部的集體收入和福利。且有個別村干部運(yùn)用行政手段對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)，將大量土地出租用于大規(guī)模開發(fā)，以牟利性質(zhì)為主，在常壓下降低流轉(zhuǎn)價格，使農(nóng)民得到最低的補(bǔ)償。在土地流轉(zhuǎn)過程中，村里和農(nóng)民沒有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)書面合同簽署，往往是通過口頭的協(xié)議和約定，不規(guī)范不完善且未經(jīng)承包商和管理部門同意的公證備案。即使簽訂了書面合同，內(nèi)容也不完整，不具體，雙方?jīng)]有明確的責(zé)任和權(quán)利關(guān)系，也沒有專門的人負(fù)責(zé)合同管理；大部分土地簽署至今未實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，部分土地因面積小或地處山區(qū)，高度參差不齊，水、電、路建設(shè)滯后，不適合片狀種植和機(jī)械化耕作，無法實現(xiàn)旱、澇相關(guān)收獲保護(hù)；農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差，規(guī)模經(jīng)營成本增加，增加了對金融機(jī)構(gòu)的貸款，導(dǎo)致規(guī)模轉(zhuǎn)移難度加大。

三、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展對策與建議

(一)依托民族地區(qū)制度，加大扶持力度。加強(qiáng)對少數(shù)民族教育事業(yè)的經(jīng)費投入，重視文化素養(yǎng)和農(nóng)業(yè)技術(shù)的雙面培養(yǎng)，培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)骨干。同時廣泛宣傳，提高農(nóng)民和村莊積極尋找發(fā)展道路的積極性。鼓勵村民發(fā)展多元化家庭收入，推動農(nóng)村地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。延邊州相關(guān)財政部門安排一定的貸款支持集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在稅收、工商管理方面，對村級集體企業(yè)和各種經(jīng)營項目給予適當(dāng)?shù)臏p免。

(二)強(qiáng)化觀念意識，優(yōu)化環(huán)境發(fā)展。把發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)納入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作總體規(guī)劃，認(rèn)真制定地方村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，開展相關(guān)講座讓村民了解土地流轉(zhuǎn)的政策和實施意義，在實施過程中，從信息、人才、技術(shù)和項目建設(shè)方面為村民提供幫助。通過市場經(jīng)濟(jì)知識和科學(xué)文化知識的教育，轉(zhuǎn)變村民的固有小農(nóng)觀念和思想，發(fā)展集體特色化少數(shù)民族農(nóng)業(yè)切實增加收入，提高村干部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的能力和管理水平，樹立榜樣和典型鼓勵村民積極地參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，解放思想，開闊眼界，增長知識和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力。

(三)加強(qiáng)團(tuán)隊建設(shè)，樹立發(fā)展信心。在延邊地區(qū)土地改革運(yùn)動中，群眾路線是最重要的實施方法，也可以沿用至今。一些基層干部對土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)、方法和矛盾沒有深入研究，宣傳不夠，指導(dǎo)不夠。他們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)與村落、村落社區(qū)關(guān)系不大，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)督。為此，必須加強(qiáng)村隊建設(shè)，樹立發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的信心。所以，在土地流轉(zhuǎn)過程中，第一步就是要加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)，選拔有進(jìn)取心、有知識、公正的村干部，具有相關(guān)的理論知識經(jīng)驗和土地流轉(zhuǎn)學(xué)習(xí)，可以切實提高村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力。另外，要堅持不懈地培養(yǎng)和教育農(nóng)村干部，注重后備干部的培養(yǎng)，參與延邊州招才引智“千人計劃”，通過增加福利待遇，開展公開招聘等計劃，提高領(lǐng)導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作的干部工作能力和管理水平。

(四)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序。通過加強(qiáng)對土地出讓方的管理來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序。第一，加強(qiáng)對農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的管理。農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、持股、租賃等形式自愿轉(zhuǎn)讓承包土地的，簽訂土地流轉(zhuǎn)書面轉(zhuǎn)讓協(xié)議，并報村委會備案。第二，加強(qiáng)第三方監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村行政組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村行政組織不得強(qiáng)迫農(nóng)戶以任何名義轉(zhuǎn)讓土地，不得妨礙農(nóng)戶自愿、合理轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營合同權(quán)利。

(五)創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，擴(kuò)大地區(qū)影響。依托延邊朝鮮族自治州獨特的地理優(yōu)勢和民族旅游特色，發(fā)展具有延邊特色的旅游種植業(yè)，開發(fā)相關(guān)經(jīng)濟(jì)作物的多元化種植，如草莓收獲園、延邊蘋果梨園和木耳種植基地。并深層延長產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵企業(yè)開辦產(chǎn)業(yè)深加工，如辣白菜腌制、干木耳商品化、蘋果梨罐頭等方式增加經(jīng)濟(jì)收入，鼓勵農(nóng)民依法通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、交換等方式轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索多種形式的收入，有利于加強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極發(fā)展。