公共資源交易中關(guān)聯(lián)交易行為的法律監(jiān)管

代珺檬 覃興升 廣西大學(xué)法學(xué)院

公共資源交易制度改革是十八大以來(lái)中央推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要改革措施，也是反腐倡廉的一大舉措。2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)，2016年8月，國(guó)家發(fā)改委等十四部委共同頒行了《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，近年來(lái)各省和部分城市相繼出臺(tái)具有本區(qū)域特色的管理辦法。無(wú)論是國(guó)家文件還是各省辦法，均明確提出整合公共資源交易市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)公共資源交易市場(chǎng)監(jiān)管的要求。至目前，各地規(guī)定大體上可以滿足當(dāng)前公共資源交易對(duì)制度的基本需要，但對(duì)于“關(guān)聯(lián)交易”方面，卻鮮少提及，即便有所提及，也大都流于泛泛，僅體現(xiàn)原則性與指導(dǎo)性，而缺乏對(duì)實(shí)際問(wèn)題具體、可操作的規(guī)定。然而，公共資源交易中關(guān)聯(lián)交易行為的存在嚴(yán)重扭曲公共資源交易中市場(chǎng)的作用，以致公共資源交易制度通過(guò)市場(chǎng)中的公平競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資金配置的優(yōu)化的意圖與制度初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)，對(duì)公共資源交易的有序進(jìn)行造成巨大危害，因此，其監(jiān)管與治理具有較為緊迫的必要性。

一、公共資源交易中的關(guān)聯(lián)交易界定

關(guān)聯(lián)交易來(lái)源于公司法，一般指企業(yè)關(guān)聯(lián)方之間進(jìn)行的交易。在金融法領(lǐng)域關(guān)聯(lián)交易多指企業(yè)關(guān)聯(lián)方之間所實(shí)施的違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平規(guī)則的交易行為。在公共資源交易領(lǐng)域中，雖然現(xiàn)行法律、法規(guī)、部委規(guī)章對(duì)于投標(biāo)主體做出一定的限制，但是并沒(méi)有對(duì)公共資源語(yǔ)境下的關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行明確。

(一)概念界定

要界定公共資源交易中的關(guān)聯(lián)交易，首先必須將其置于公共資源的語(yǔ)境之下，并且，作為公共資源交易中的一種類型，關(guān)聯(lián)交易涉及到公共財(cái)產(chǎn)的利用，亦應(yīng)被置于與之最為密切的部門(mén)法之一的行政公產(chǎn)法的領(lǐng)域之中進(jìn)行考量；其次，應(yīng)當(dāng)把握公共資源交易中的關(guān)鍵性要素——其實(shí)質(zhì)價(jià)值取向，以及關(guān)聯(lián)交易中的行為方式、行為本質(zhì)、行為目的等。

由此，本文認(rèn)為，公共資源交易中的關(guān)聯(lián)交易系指，在公共資源交易過(guò)程中，競(jìng)標(biāo)人為謀取自身利益控制或支配其他企業(yè)的投標(biāo)行為，或采購(gòu)人或者相關(guān)從業(yè)人員利用自己所掌握的公共資源，損害公共利益，實(shí)現(xiàn)特定企業(yè)簽訂公共資源交易合同(包括委托代理合同)，進(jìn)行交易的行為。

(二)內(nèi)涵要件

基于上述概念，構(gòu)成公共資源交易中的關(guān)聯(lián)交易至少應(yīng)當(dāng)符合以下三個(gè)內(nèi)涵要件：

1.損害公共利益——與公共資源交易價(jià)值追求的悖反

滿足損害公共利益要件是關(guān)聯(lián)交易的不正當(dāng)性的根源，其表明了公共資源交易中的關(guān)聯(lián)交易對(duì)公共資源交易過(guò)程與結(jié)果的扭曲。正如《政府采購(gòu)法》第一條所宣示的，實(shí)行政府采購(gòu)制度的目的是為了提高政府資金——納稅人所繳納的稅款之一部——的使用效率，維護(hù)國(guó)家和公共利益，維護(hù)采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。而關(guān)聯(lián)交易行為通過(guò)利用市場(chǎng)缺陷，在政府采購(gòu)的范圍內(nèi)，實(shí)質(zhì)上地操縱市場(chǎng)，使得市場(chǎng)無(wú)法在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，降低了國(guó)家資金的使用效率。而通過(guò)扭曲市場(chǎng)作用選出的供貨商所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，其質(zhì)量亦難以保證。另一方面，從其他競(jìng)標(biāo)人角度看，眾所周知，對(duì)企業(yè)而言政府采購(gòu)交易是優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定和可靠的交易，而通過(guò)不公平、不正當(dāng)?shù)姆绞绞沟眯詢r(jià)比低的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量低下的企業(yè)獲得這樣的交易機(jī)會(huì)，將會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的負(fù)外部性，使公共利益最終遭受損害。

2.利用公共資源或相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位控制采購(gòu)相關(guān)人行為——行為方式本質(zhì)

此處需分兩類討論，即利用公共資源控制采購(gòu)相關(guān)人行為和利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位控制采購(gòu)相關(guān)人行為。一方面，利用公共資源控制采購(gòu)相關(guān)人行為更常見(jiàn)于行政機(jī)關(guān)或其工作人員，政府采購(gòu)與一般的市場(chǎng)交易不同，其涉及到國(guó)家公共資金的使用，政府雖然對(duì)該筆資金享有法律上的所有權(quán)，但是在道義上看，該筆資金應(yīng)當(dāng)歸屬于全體公民所有，此時(shí)二者的沖突將極易滋生權(quán)力濫用下對(duì)資金效益的侵蝕問(wèn)題。另一方面，利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位控制采購(gòu)相關(guān)人行為，由于公共資源交易市場(chǎng)的特定，這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位既可以指市場(chǎng)占有率，也可以指對(duì)采購(gòu)相關(guān)人行為產(chǎn)生影響的能力。但無(wú)論是上述何種形態(tài)，其始終需要?dú)w結(jié)于對(duì)采購(gòu)人相關(guān)行為的控制與支配之上，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)最終目的。

3.實(shí)現(xiàn)特定企業(yè)政府采購(gòu)合同的簽訂

實(shí)現(xiàn)特定企業(yè)政府采購(gòu)合同的簽訂是公共資源交易中關(guān)聯(lián)交易的最終目的，所有的關(guān)聯(lián)交易行為都是圍繞這一目的進(jìn)行的。需要注意的是，特定企業(yè)并不一定是指實(shí)施關(guān)聯(lián)行為的企業(yè)，也可以是行為企業(yè)之外的其他企業(yè)。

二、當(dāng)前監(jiān)管中存在的問(wèn)題

(一)監(jiān)管方式不統(tǒng)一

通過(guò)實(shí)證分析，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)各類公共資源交易平臺(tái)對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管方式尚未形成較為統(tǒng)一的具體要求。如某政府采購(gòu)項(xiàng)目所要求的監(jiān)督措施是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督與電子監(jiān)督相結(jié)合進(jìn)行，開(kāi)標(biāo)過(guò)程是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，評(píng)標(biāo)過(guò)程則將現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和視頻監(jiān)督相結(jié)合；而另一政府采購(gòu)項(xiàng)目則由財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的模式。各種監(jiān)管模式的不統(tǒng)一，會(huì)使關(guān)聯(lián)行為有隙可乘，通過(guò)選擇采取更易逃避的監(jiān)管方式的項(xiàng)目進(jìn)行交易，不利于對(duì)關(guān)聯(lián)交易的全面監(jiān)管。

(二)管辦分離未能完全落實(shí)

在公共資源交易中，業(yè)主單位即是行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，因此經(jīng)常出現(xiàn)自己招標(biāo)自行監(jiān)管的情況。如某市水利局是對(duì)大型水利建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的監(jiān)管單位，當(dāng)該市水利局獲得項(xiàng)目許可，同時(shí)也成為了業(yè)主單位，水利局就集監(jiān)管與業(yè)主為一身，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，監(jiān)管和執(zhí)行都隸屬同一主管部門(mén)，極易出現(xiàn)部門(mén)工作人員或領(lǐng)導(dǎo)為了個(gè)人私利，促使與自己有利益關(guān)聯(lián)的單位中標(biāo)，這種關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)象即是由于管辦不分，缺乏相互制約造成，難以體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的交易原則。根據(jù)《工作方案》對(duì)監(jiān)管改革的要求，要減少甚至杜絕這種關(guān)聯(lián)交易的發(fā)生，就必須做到管辦分離，權(quán)力之間相互制約與協(xié)調(diào)。

同時(shí)，管辦不分的問(wèn)題還存在于公共資源交易平臺(tái)的整合過(guò)程中。根據(jù)中央文件，公共資源平臺(tái)的整合范圍中包括政府采購(gòu)中心，而實(shí)際上，部分市區(qū)的政采項(xiàng)目仍然脫離公共資源交易平臺(tái)。推進(jìn)整合的必要性即在于財(cái)政部門(mén)既是政府采購(gòu)資金的管理者，又是政府采購(gòu)項(xiàng)目的審批者，既是政府采購(gòu)交易的監(jiān)督者，又是許多政府采購(gòu)項(xiàng)目的業(yè)主，同體監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管流于形式化，極易發(fā)生關(guān)聯(lián)交易的現(xiàn)象。

概言之，較為抽象的交易及監(jiān)管機(jī)制將導(dǎo)致公共資源交易的平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)的公共服務(wù)職能無(wú)法真正地從各個(gè)行業(yè)行政監(jiān)管部門(mén)中剝離出來(lái)，進(jìn)而，一方面極其容易出現(xiàn)腐敗、瀆職現(xiàn)象，另一方面市場(chǎng)與政府角色的混亂與錯(cuò)位，導(dǎo)致監(jiān)管的缺失與市場(chǎng)作用的缺位。

(三)監(jiān)管內(nèi)容有待細(xì)化

公共資源交易中的關(guān)聯(lián)交易表現(xiàn)形式眾多，主要集中表現(xiàn)為圍標(biāo)串標(biāo)、行政壟斷、陪標(biāo)及提前知曉標(biāo)書(shū)等行為。針對(duì)以上行為，《政府采購(gòu)法》及《招投標(biāo)法》中雖大多設(shè)定了禁止性條款，當(dāng)前的監(jiān)管也大多圍繞這些行為進(jìn)行。然而隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，關(guān)聯(lián)交易行為方式愈趨多樣與隱蔽，難以發(fā)覺(jué)，“以合法方式掩蓋的非法結(jié)果”層出不窮，嚴(yán)重?fù)p害交易結(jié)果的公平性。如表面看來(lái)是不同廠商的樣品，卻由同一家物流公司同時(shí)送到交易中心，看似沒(méi)有違反現(xiàn)有的交易程序，實(shí)則極有可能存在圍標(biāo)情形。此外，還存在某些部門(mén)以“查詢?cè)u(píng)標(biāo)專家個(gè)人誠(chéng)信”為借口“索要”交易活動(dòng)入圍評(píng)標(biāo)專家名單等情況，都屬于潛在的關(guān)聯(lián)交易行為。這些新出現(xiàn)或隱蔽性極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)行為往往還不能為目前的監(jiān)管內(nèi)容包括其中，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)，關(guān)聯(lián)交易無(wú)法得到有效規(guī)制。

(四)監(jiān)管手段有待豐富與更新

隨著公共資源交易數(shù)量的逐年增多，涉及到關(guān)聯(lián)交易的違法違規(guī)現(xiàn)象也逐漸增多，不論是綜合監(jiān)管部門(mén)還是行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，都面臨著交易監(jiān)管工作量不斷增加的難題。與此同時(shí)，諸如監(jiān)管人手不足、監(jiān)管效率不高、監(jiān)管覆蓋面不夠、監(jiān)管效果不好等的問(wèn)題也影響著對(duì)關(guān)聯(lián)交易的實(shí)際監(jiān)管效果。歸其緣由，首先在于，關(guān)聯(lián)交易的大量監(jiān)管工作缺乏高科技手段的支撐，導(dǎo)致監(jiān)管效率較為低下；其次是因?yàn)楝F(xiàn)有的監(jiān)管手段碎片化問(wèn)題較為突出，如缺乏集中的投訴舉報(bào)平臺(tái)，缺乏社會(huì)參與機(jī)制的輔助等；最后是因?yàn)楝F(xiàn)有監(jiān)管手段實(shí)施后的效果不明顯，挫傷了監(jiān)管主體的積極性，也無(wú)法滿足交易各方主體的期待。

在當(dāng)前我國(guó)大力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的趨勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)不斷對(duì)公共資源交易的監(jiān)管手段加以豐富和完善。一方面借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，以人工智能方式豐富交易監(jiān)管的手段，并不斷升級(jí)技術(shù)，避免或及時(shí)解決交易過(guò)程中的技術(shù)性操作問(wèn)題。另一方面需要以強(qiáng)調(diào)監(jiān)管效果為導(dǎo)向來(lái)調(diào)整、完善和豐富監(jiān)管手段，確保監(jiān)管實(shí)效性。

三、法治化監(jiān)管體系的完善

(一)構(gòu)建統(tǒng)一公共資源交易分段監(jiān)管模式

在當(dāng)前公共資源交易活動(dòng)復(fù)雜化，違法違規(guī)行為隱蔽化的趨勢(shì)下，需要構(gòu)建立體化的縱深監(jiān)督模式，形成對(duì)公共資源交易活動(dòng)的精細(xì)化監(jiān)管。筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)督方式，構(gòu)建分段監(jiān)管體系，并遵循以事前監(jiān)督為主，事中事后監(jiān)督為輔的原則。

首先，在交易前期(即立項(xiàng)、招標(biāo)、資質(zhì)審查、認(rèn)購(gòu)標(biāo)書(shū)等環(huán)節(jié))，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和綜合監(jiān)管部門(mén)應(yīng)各負(fù)其責(zé)，將監(jiān)管的重心放在對(duì)業(yè)主招標(biāo)文件的合規(guī)性審查、代理機(jī)構(gòu)的代理資質(zhì)審查、交易主體(競(jìng)標(biāo)主體)的資質(zhì)審查、以及交易平臺(tái)受理交易申請(qǐng)的合規(guī)性、合理性和效率性監(jiān)督等方面。做好交易信息公開(kāi)工作，引入社會(huì)信用評(píng)價(jià)機(jī)制和大數(shù)據(jù)分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)可能影響后續(xù)交易活動(dòng)開(kāi)展的違法違規(guī)行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，防范交易風(fēng)險(xiǎn)。

在交易中期(即抽取專家、評(píng)標(biāo)、開(kāi)標(biāo)等環(huán)節(jié))，應(yīng)著重監(jiān)管交易程序的公正性問(wèn)題，對(duì)于諸如交易平臺(tái)及其工作人員因?yàn)槭殲^職或?yàn)E用職權(quán)導(dǎo)致的程序瑕疵，應(yīng)建立快速反饋、及時(shí)糾錯(cuò)和應(yīng)急處理機(jī)制。

而在交易后期(即中標(biāo)后簽訂合同、履行合同等環(huán)節(jié))，則應(yīng)著重于對(duì)交易結(jié)果公平性的倒查監(jiān)督和交易效果的后續(xù)性監(jiān)督。其中，所謂對(duì)交易結(jié)果公平性的倒查監(jiān)督是指基于針對(duì)特定交易行為的投訴、舉報(bào)、復(fù)議和訴訟，或者基于第三方監(jiān)管主體對(duì)特定交易流程進(jìn)行的抽查、評(píng)查、復(fù)查，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的影響交易公平性的違法違規(guī)行為及時(shí)評(píng)估并及時(shí)糾錯(cuò)，防止公共利益受損和國(guó)家資金流失。同時(shí)亦可在交易平臺(tái)信息化系統(tǒng)基礎(chǔ)上引進(jìn)電子化大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，通過(guò)既有交易數(shù)據(jù)深度分析，發(fā)現(xiàn)交易中違法違規(guī)(如圍標(biāo)、陪標(biāo)等)的疑點(diǎn)難點(diǎn)，為綜合監(jiān)管部門(mén)和行業(yè)監(jiān)管部門(mén)提供參考。

(二)完善回避制度避免業(yè)主單位同體監(jiān)管

針對(duì)業(yè)主單位的監(jiān)管，除了需關(guān)注業(yè)主不正當(dāng)干預(yù)公共資源交易過(guò)程的廉政風(fēng)險(xiǎn)之外，更需要避免業(yè)主單位同體監(jiān)管的情況。按照中央文件的要求，每一個(gè)交易活動(dòng)都應(yīng)該有獨(dú)立的無(wú)利益牽連的監(jiān)管部門(mén)介入監(jiān)管。由此，筆者建議通過(guò)完善回避制度來(lái)實(shí)現(xiàn)管辦分離。

項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易前，如果監(jiān)管部門(mén)作為業(yè)主單位參與交易之中，應(yīng)當(dāng)在交易進(jìn)場(chǎng)時(shí)明確對(duì)該項(xiàng)交易的監(jiān)管部門(mén)(一般以上級(jí)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)為宜)；交易過(guò)程中如遇到存在同體監(jiān)管的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)停止交易行為，重新明確行業(yè)監(jiān)管部門(mén)；綜合監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加大對(duì)同體監(jiān)管現(xiàn)象的監(jiān)督，確保每一項(xiàng)交易都應(yīng)有獨(dú)立無(wú)利益關(guān)聯(lián)的行業(yè)監(jiān)管部門(mén)介入，若在交易過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有同體監(jiān)管存在，而行業(yè)監(jiān)管部門(mén)無(wú)法明確或不愿參與的問(wèn)題，則可考慮暫停交易或取消交易，經(jīng)由公共資源交易監(jiān)管委員會(huì)指定其他監(jiān)管部門(mén)介入后恢復(fù)或重啟交易。

(三)加強(qiáng)對(duì)影響交易結(jié)果公平性情形的監(jiān)管

1.細(xì)化樣品簽收制度

針對(duì)供應(yīng)商送交樣品有實(shí)質(zhì)違法之嫌的問(wèn)題，建議細(xì)化樣品簽收制度。例如，可要求供應(yīng)商提供的樣品必須包裝完整，且不可識(shí)別，如果發(fā)現(xiàn)樣品包裝不完整或有拆封現(xiàn)象，可以認(rèn)定為樣品不合格，不予參加招投標(biāo)；拒絕簽收同一家物流公司同時(shí)送來(lái)的不同供應(yīng)商的樣品；拒絕簽收同一發(fā)貨地址發(fā)來(lái)的不同供應(yīng)商的樣品等。

2.細(xì)化專家名單查詢、抽取制度

針對(duì)某些部門(mén)以“查詢?cè)u(píng)標(biāo)專家個(gè)人誠(chéng)信”為借口“索要”某個(gè)交易活動(dòng)的入圍評(píng)標(biāo)專家名單等問(wèn)題，建議明確相應(yīng)的禁止規(guī)則。例如，禁止相關(guān)主體單位以核實(shí)專家是否在失信名單為由而提前查看交易專家名單。建議在抽取專家前，檢查待抽取專家名單中是否存在失信專家后再進(jìn)行具體的專家抽取工作；建立健全專家?guī)於ㄆ诤Y查排除機(jī)制，代替評(píng)標(biāo)專家名單形成后的排查機(jī)制。

(四)進(jìn)一步完備監(jiān)管手段

1.完備投訴舉報(bào)機(jī)制

投訴舉報(bào)機(jī)制是業(yè)主維護(hù)自身合法權(quán)益的重要途徑，應(yīng)盡早切實(shí)解決突出問(wèn)題，通暢投訴舉報(bào)路徑。根據(jù)行政法定之原則，投訴舉報(bào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件為依據(jù)，圍繞規(guī)范性文件，對(duì)受理、辦理程序、相關(guān)信息管理和對(duì)投訴的監(jiān)督責(zé)任等規(guī)定加以完善。

2.建立通報(bào)(綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管之間)和督辦(綜合監(jiān)管對(duì)行業(yè)監(jiān)管)機(jī)制

通報(bào)和督辦，系綜合監(jiān)管對(duì)行業(yè)監(jiān)管的監(jiān)督手段問(wèn)題。該問(wèn)題的關(guān)鍵不在于通報(bào)與督辦的有無(wú)，而在于通報(bào)與督辦如何實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管部門(mén)對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管作用。根據(jù)法律優(yōu)先原則和行政事務(wù)與級(jí)別管轄的規(guī)則，在當(dāng)下法律制度未做變動(dòng)的情況下，綜合監(jiān)管部門(mén)不可對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管行為進(jìn)行直接的干預(yù)和處理，但亦如行政管轄規(guī)則所指明的，通報(bào)與督辦可以通過(guò)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的上級(jí)部門(mén)(級(jí)別管轄)、審計(jì)與監(jiān)察部門(mén)(事務(wù)管轄)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效力。

3.完備爭(zhēng)議解決機(jī)制

對(duì)于交易過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)予以考慮。爭(zhēng)議解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)圍繞糾紛的類型進(jìn)行建構(gòu)。主要可以分為兩大類：按照交易進(jìn)行的階段可分為，交易中的糾紛和交易結(jié)束后的糾紛；按照糾紛的內(nèi)容可分為，實(shí)體內(nèi)容的糾紛和程序內(nèi)容的糾紛。針對(duì)不同性質(zhì)的糾紛具體設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)和處理程序，超出綜合行政監(jiān)管部門(mén)事務(wù)管轄范圍的，告知其相關(guān)糾紛解決渠道。