國內(nèi)外城市濱水區(qū)域立法模式及其對“擁江發(fā)展” 建設(shè)的啟示

周魯耀 方 潔 羅一涵

提 要： 城市濱水區(qū)域是城市發(fā)展中的關(guān)鍵資源和環(huán)境載體。 國內(nèi)外大多數(shù)著名城市濱水區(qū)域都經(jīng)歷過“興盛—衰敗—復(fù)興” 的過程。 通過立法實(shí)現(xiàn)對城市濱水區(qū)域的整體布局、 統(tǒng)一規(guī)劃， 是國內(nèi)外許多城市的共同經(jīng)驗(yàn)。 “擁江發(fā)展” 是杭州城市格局的重大跨越， 也意味著沿錢塘江濱水區(qū)域的重大發(fā)展契機(jī)。 應(yīng)當(dāng)從加快“擁江發(fā)展” 專項(xiàng)立法進(jìn)度、 立法明確“擁江發(fā)展” 管理體制機(jī)制、 立法明確“擁江發(fā)展” 規(guī)劃體系法律地位等方面， 盡快推動“擁江發(fā)展” 法律保障體系建設(shè)。

世界上著名的城市， 幾乎總有一條著名的河流與之相伴。 今天， 世界超過100萬人口的城市大多數(shù)仍然分布在河口海岸平原區(qū)。 雖然時(shí)代不斷發(fā)展， 但這些城市始終保留著臨水、 親水的特色。 河流給予城市發(fā)展的水源、 交通之便， 同時(shí)也形塑了城市的空間形態(tài)與功能布局。 實(shí)現(xiàn)對濱水區(qū)域的有效治理， 也成為維系城市持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。 而立法則是城市濱水區(qū)域?qū)崿F(xiàn)有效治理的重要保障。 2017 年12 月杭州市委、 市政府出臺《關(guān)于實(shí)施“擁江發(fā)展” 戰(zhàn)略的意見》， 意味著杭州市城市格局從“三面云山一面城” 向“一江春水穿城過” 的跨越， 也意味著沿錢塘江濱水區(qū)域的重大發(fā)展契機(jī)。 借鑒國內(nèi)外城市濱水區(qū)域立法經(jīng)驗(yàn)， 推進(jìn)“擁江發(fā)展”行動法律保障體系建設(shè)， 則是保障“擁江發(fā)展” 行動有效推進(jìn)和持續(xù)實(shí)施的關(guān)鍵。本文比較了國內(nèi)外著名城市在濱水區(qū)域立法上的經(jīng)驗(yàn)做法， 以期為杭州市錢塘江兩岸濱水區(qū)域的立法以及相關(guān)立法的執(zhí)行提供借鑒。

一 國內(nèi)外城市濱水區(qū)域立法模式

國內(nèi)外大多數(shù)著名城市濱水區(qū)域都經(jīng)歷過“興盛—衰敗—復(fù)興” 的過程。 在這一過程中， 通過立法手段對濱水區(qū)域進(jìn)行整體布局、 統(tǒng)一規(guī)劃， 同時(shí)對相關(guān)的開發(fā)手段和功能定位予以明確， 協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行職能配合等， 是實(shí)現(xiàn)濱水區(qū)域有序、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

（一） 倫敦： 立法保障泰晤士河流域環(huán)境保護(hù)與城區(qū)更新

泰晤士河是英國的“母親河”， 也是英國最重要的一條都市河流。 倫敦并沒有對泰晤士河流域進(jìn)行單一的總體立法， 但是充分依托《大倫敦地方政府法》 《綠帶法》 《新城法》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《內(nèi)城法》 《衛(wèi)生法》 《工廠法》 等系列法案， 實(shí)現(xiàn)了對泰晤士河流域的保護(hù)與發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

1. 依托《水資源法》 推動成立流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

泰晤士河在污染防治和水質(zhì)保障方面進(jìn)行了全球最早的立法實(shí)踐。 1876 年議會通過的《河流防污法》 是英國歷史上第一部防治河流污染的國家立法， 也是世界歷史上第一部水環(huán)境保護(hù)法規(guī)。 但對泰晤士河水污染防治最重要的一部立法是1963 年的《水資源法》[1]。 《水資源法》 頒布之后， 泰晤士河全流域200 多個(gè)管水單位合并組建了泰晤士河水務(wù)管理局， 逐步形成了一體化流域管理模式。 正是流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的建立和職責(zé)的明確， 促進(jìn)了泰晤士河流域的有效改善和長效維持。

2. 依托《新城法》 推進(jìn)流域新舊城區(qū)協(xié)調(diào)開發(fā)

為推動倫敦中心的人口、 就業(yè)問題在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡布局， 英國政府在1946 年頒布了《新城法》。 在泰晤士河流域整體發(fā)展過程中， 倫敦市充分利用《新城法》 中的相關(guān)規(guī)定， 將泰晤士河流域劃分為河口地區(qū)、 舊港地區(qū)、 老城區(qū)以及上游區(qū)段， 并于2002 年提前編制整體規(guī)劃， 對政策區(qū)邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。 在2011 年大倫敦空間規(guī)劃中， 更是將泰晤士河流域細(xì)分為八大片區(qū)， 并對各個(gè)片區(qū)的核心與要素進(jìn)行識別， 構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)機(jī)制， 保證了泰晤士河流域各區(qū)域的協(xié)調(diào)同步、差異特色發(fā)展[2]。

3. 依托《綠帶法》 促進(jìn)郊區(qū)生態(tài)建設(shè)

《綠帶法》 自1944 年實(shí)施以來， 倫敦綠帶囊括了周邊總計(jì)八個(gè)城鎮(zhèn)， 總面積約350 平方公里。 泰晤士河流域， 尤其是上游區(qū)段的發(fā)展， 嚴(yán)格遵循了《綠帶法》 中的相關(guān)規(guī)定。 從2005 年起， 通過開展倫敦田園計(jì)劃， 倫敦市把泰晤士河兩岸公共空間、 郊野公園、 皇家行宮等串聯(lián)起來， 形成了具有倫敦地域特色的田園風(fēng)貌。

（二） 上海： 立法賦權(quán)， 明確黃浦江兩岸政府綜合管理職能

為實(shí)現(xiàn)黃浦江流域的綜合保護(hù)與治理， 上海市2003 年頒布了《上海市黃浦江兩岸開發(fā)建設(shè)管理辦法》。 雖然該辦法在位階上只是一個(gè)行政規(guī)章， 但在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景和政策環(huán)境下， 通過對黃浦江兩岸開發(fā)建設(shè)的職責(zé)權(quán)力進(jìn)行明確界定， 對后續(xù)黃浦江兩岸地區(qū)的整體開發(fā)、 規(guī)劃編制、 產(chǎn)業(yè)集聚、 基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)都起到了關(guān)鍵作用。 至2010 年， 上海市政府對該辦法進(jìn)行了重新修訂， 并沒有將之升級為條例， 也充分反映出該辦法在實(shí)踐過程中的有效性。

1. 形成沿江開發(fā)政策體系

2003 年之后， 以《上海市黃浦江兩岸開發(fā)建設(shè)管理辦法》 為核心， 上海市迅速構(gòu)建起較完善的沿江開發(fā)政策體系。 在市一級層面成立市黃浦江兩岸開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組對黃浦江兩岸開發(fā)總體謀劃， 下設(shè)辦公室對綜合開發(fā)行使組織、 協(xié)調(diào)、 督促和檢查的職責(zé)， 并通過內(nèi)部征詢制度， 加強(qiáng)與相關(guān)單位的溝通配合。 同時(shí)建立市、 區(qū)浦江辦的聯(lián)席會議制度， 加強(qiáng)市、 區(qū)之間的溝通交流。 此外， 還組建市、 區(qū)合作的濱江開發(fā)公司， 通過市場化資本運(yùn)作推進(jìn)濱江區(qū)域的開發(fā)建設(shè)。

2. 構(gòu)建整體性的開發(fā)思路和規(guī)劃體系

《上海市黃浦江兩岸開發(fā)建設(shè)管理辦法》 為黃浦江兩岸地區(qū)規(guī)劃體系明確了方向。 2003 年后， 上海市在該辦法的要求下， 形成了多層次、 分領(lǐng)域的規(guī)劃體系， 完成中心段和南、 北延伸段的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃， 18 個(gè)單元通過控詳規(guī)劃審批， 10 個(gè)單元正在進(jìn)行或基本完成控規(guī)編制， 22 個(gè)單元開展不同程度的城市設(shè)計(jì)， 完成《黃浦江水上旅游碼頭布局規(guī)劃》 《黃浦江兩岸輪渡布局規(guī)劃》 等多份專項(xiàng)規(guī)劃。

3. 打造以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的沿江產(chǎn)業(yè)集聚帶

《上海市黃浦江兩岸開發(fā)建設(shè)管理辦法》 推動黃浦江兩岸地區(qū)加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 以國際金融中心和國際航運(yùn)中心建設(shè)為引領(lǐng)， 大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)， 積極打造沿江現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚帶。 同時(shí)積極促進(jìn)黃浦江兩岸濱水區(qū)域生產(chǎn)功能逐步向外轉(zhuǎn)移， 推動了沿江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整， 為沿江產(chǎn)業(yè)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型騰出空間，同時(shí)也為金融服務(wù)業(yè)、 航運(yùn)服務(wù)業(yè)、 商貿(mào)物流業(yè)等服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供平臺[3]。

（三） 新加坡： 立法與河流兩岸區(qū)域規(guī)劃體系相配套

新加坡在推動新加坡河區(qū)域綜合治理的過程中， 同步推動了《規(guī)劃法》 及相關(guān)法律的出臺和修訂， 并在此過程中逐漸完善了新加坡規(guī)劃體系和相關(guān)部門的職責(zé)體系。

1. 立法明確多層級規(guī)劃體系

1985 年新加坡政府制定和頒布了《新加坡河概念規(guī)劃》， 明確了對新加坡河濱河區(qū)域進(jìn)行改造。 在這一過程中， 新加坡政府同步出臺了《規(guī)劃法》。 1990 年的《規(guī)劃法》 中明確了概念性規(guī)劃、 總體性規(guī)劃、 開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃等詳細(xì)的規(guī)劃體系及各自的功能。 1994 年制定的《新加坡河區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃》， 進(jìn)一步強(qiáng)化了對新加坡河區(qū)域建筑遺產(chǎn)的保護(hù)， 并重新劃分區(qū)域內(nèi)用地性質(zhì)， 實(shí)現(xiàn)了多層級規(guī)劃體系的可操作、 可執(zhí)行。

2. 立法明確相關(guān)職能部門分工

1990 年新加坡頒布的《規(guī)劃法》 中規(guī)定國家發(fā)展部的職能包括制定《規(guī)劃法》的實(shí)施條例和細(xì)則、 任命規(guī)劃機(jī)構(gòu)的主管官員、 審批總體規(guī)劃、 受理規(guī)劃上訴， 并可直接審批開發(fā)申請。 國家發(fā)展部下設(shè)城市重建局、 建屋發(fā)展局、 建筑業(yè)發(fā)展局、古跡保留局等法定機(jī)構(gòu)和公共工程局、 公園暨康樂署等行政機(jī)構(gòu)。 通過一系列制度設(shè)計(jì)， 各主要職能部門各自的分工得以明確， 各層級規(guī)劃編制和執(zhí)行得到充分保障，從源頭上保障了新加坡河流域總體規(guī)劃在制定與執(zhí)行體系上的有效性。

3. 保證規(guī)劃思路的連貫一致

在新加坡河流域的概念性規(guī)劃中， 新加坡政府一早就確定了“以河道為主軸， 面向河道發(fā)展” 的思路， 確定了“一軸三區(qū)、 外環(huán)內(nèi)網(wǎng)” 的整體空間結(jié)構(gòu)[4]。 這一思路以新加坡河為軸心， 輻射到新加坡全市的城市空間布局與景觀設(shè)計(jì)。 而《規(guī)劃法》 中明確規(guī)定了概念性規(guī)劃的法律地位， 通過法律程序保證了規(guī)劃思路的嚴(yán)格執(zhí)行。

（四） 首爾： 以立法化解矛盾， 保障漢江兩岸景觀的恢復(fù)與重建

早期城市發(fā)展中， 漢江原有的生態(tài)型河岸遭到了嚴(yán)重破壞， 大部分濱水區(qū)域被人工化的設(shè)施所取代。 利用1988 年奧運(yùn)會、 2002 年足球世界杯的契機(jī)， 首爾重新設(shè)計(jì)了漢江兩岸的景觀布局， 并通過法治手段促進(jìn)了各區(qū)域發(fā)展訴求與城市環(huán)境保護(hù)和有機(jī)更新之間的平衡。

1. 確立基本景觀規(guī)劃法定化， 恢復(fù)漢江兩岸景觀風(fēng)貌

2007 年韓國政府頒布了《景觀保護(hù)法案》， 首爾市政府2009 年制定了《首爾基本景觀規(guī)劃》， 并于2015 年上半年實(shí)施《漢江沿線管理基本計(jì)劃》， 同時(shí)明確相關(guān)規(guī)劃文本具有法律同等效力。 此后， 首爾市政府宣布漢江河畔治理要遵循四個(gè)主要原則和七項(xiàng)具體管理原則， 強(qiáng)調(diào)漢江兩岸治理原則是“與城市空間構(gòu)成和層級一致” “與首爾獨(dú)特的自然風(fēng)景相協(xié)調(diào)” “與歷史與文化遺產(chǎn)保護(hù)同步”[5]。

2. 通過“景觀協(xié)議”， 漢江兩岸舊城區(qū)改造贏得居民支持

漢江兩岸公共基礎(chǔ)設(shè)施和建筑大量興建于“漢江奇跡” 時(shí)期， 到20 世紀(jì)80 年代以后， 多數(shù)老舊破損、 功能缺失。 由于漢江兩岸位于首爾市中心區(qū)域， 拆遷工作曾引發(fā)所在地部分居民的強(qiáng)烈反對。 為促成居民的理解和支持， 首爾市政府在重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)中采用政府與所在地居民簽署“景觀協(xié)議” 的方式， 引導(dǎo)市民親身感受景觀管理的必要性， 并給出具有法律效力的政府承諾， 有力提升了公眾認(rèn)同， 并由此順利推進(jìn)了對漢江主要支流清溪川等城市河道的系列改造。

3. 依法釋放開發(fā)用地， 保證都市區(qū)域發(fā)展空間良性循環(huán)

1971 年首爾開始正式劃定大都市區(qū)綠帶， 到1976 年綠帶范圍確定為1567 平方公里。 綠帶有力保障了首爾市的生態(tài)環(huán)境， 但也一定程度上限制了城市的發(fā)展空間。為保證城市發(fā)展空間以及所在地區(qū)居民的發(fā)展權(quán)益， 2000 年韓國通過《綠帶地區(qū)法》， 規(guī)定部分土地被釋放為可開發(fā)用地。 但被釋放土地需要嚴(yán)格基于環(huán)境評價(jià)的結(jié)果， 并選擇保護(hù)價(jià)值較低的土地釋放。 到2006 年， 首爾綠帶中被釋放的土地達(dá)到136 平方公里， 促進(jìn)了整個(gè)大都市區(qū)域發(fā)展空間的良性循環(huán)[6]。

二 “擁江發(fā)展” 行動亟須法治保障

當(dāng)前杭州市“擁江發(fā)展” 行動推進(jìn)中仍存在一些制約因素， 需通過進(jìn)一步優(yōu)化“擁江發(fā)展” 法治保障體系來予以解決。

（一） “擁江發(fā)展” 執(zhí)行體制機(jī)制需進(jìn)一步明確

“擁江發(fā)展” 行動是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)， 完善工作機(jī)制， 強(qiáng)化政策支持。 同時(shí)“擁江發(fā)展” 行動涉及主體較多， 包括市級相關(guān)部門， 錢塘江沿線各區(qū)、 縣（市） 政府和相關(guān)管委會等， 職責(zé)涉及規(guī)劃、 建設(shè)和管理等各方面， 需通過立法進(jìn)一步理順和明確相關(guān)主體的管理職責(zé)。 為保證“擁江發(fā)展” 行動的順利推進(jìn)和長效穩(wěn)定， 亟須通過立法明確錢塘江流域的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、 主管部門和相關(guān)部門職責(zé)、 綜合考評與監(jiān)管機(jī)制等體制機(jī)制問題。

（二） “擁江發(fā)展” 規(guī)劃體系的法律地位尚不清晰

落實(shí)市委、 市政府關(guān)于“擁江發(fā)展” 實(shí)施意見的具體要求， 關(guān)鍵在于高起點(diǎn)推進(jìn)錢塘江兩岸規(guī)劃建設(shè)， 處理好錢塘江上下游統(tǒng)籌、 兩岸協(xié)同、 分段特色彰顯等關(guān)系。 關(guān)于錢塘江流域相關(guān)控制性詳規(guī)、 專項(xiàng)規(guī)劃、 導(dǎo)則等是錢塘江流域發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、 區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手， 是“擁江發(fā)展” 行動實(shí)施的基本保障。 但目前錢塘江流域概念性規(guī)劃、 總體性規(guī)劃以及控制性規(guī)劃尚不明確， 在規(guī)劃體系中的地位尚不明確。

（三） 各區(qū)、 縣（市） 對“擁江發(fā)展” 訴求存在差異

“擁江發(fā)展” 行動涉及六區(qū)兩市一縣， 以錢塘江流域而言則覆蓋到杭州市所有區(qū)、 縣（市）。 從課題組對各區(qū)、 縣（市） 相關(guān)部門的調(diào)研來看， 雖然各區(qū)、 縣（市） 對擁江發(fā)展行動都非常支持， 但對“擁江發(fā)展” 的訴求仍不一致， 甚至存在矛盾， 主要包括以下方面。 第一， 對于沿江產(chǎn)業(yè)的布局， 包括對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的態(tài)度，各區(qū)、 縣（市） 以及不同區(qū)塊、 不同部門之間存在較大不一致。 第二， 對于重要公共性基礎(chǔ)設(shè)施的布局， 包括污水處理廠位置、 自來水取水口位置的選取， 上下游區(qū)、縣（市） 之間也存在嚴(yán)重分歧。 第三， 對于錢塘江的品牌資源， 各區(qū)、 縣（市） 之間也存在競爭關(guān)系， 比如對于千島湖的品牌， 淳安和建德之間仍存在競爭， 而對于錢塘江流域的“代表性文化”， 各區(qū)、 縣（市） 都希望本行政轄區(qū)內(nèi)的文化能夠納入。第四， 在涉水執(zhí)法等領(lǐng)域， 各區(qū)、 縣（市） 在職能履行中仍存在邊界不清、 劃定不明等問題。

（四） 錢塘江流域均衡發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全

“擁江發(fā)展” 行動要求促進(jìn)上中下游協(xié)同發(fā)展， 統(tǒng)籌推進(jìn)市域一體發(fā)展。 但在具體推進(jìn)過程中， 仍然存在多方面矛盾： 第一， 市、 區(qū)兩級在沿江產(chǎn)業(yè)布局、 城市發(fā)展、 風(fēng)貌保護(hù)中的統(tǒng)籌機(jī)制尚不清晰， 部分區(qū)、 縣（市） 對于“擁江發(fā)展” 中區(qū)縣一級政府職能職權(quán)調(diào)整存在疑慮； 第二， 目前對于錢塘江流域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 協(xié)同平臺作用有限， 各區(qū)、 縣（市） 之間在企業(yè)引入、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域不能很好地配合， 完整的上下游產(chǎn)業(yè)鏈條尚未成型； 第三， 流域產(chǎn)業(yè)政策不統(tǒng)一， 錢塘江兩岸區(qū)域范圍內(nèi)集中了高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、 經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、 大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、 科創(chuàng)大走廊、 風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)等重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)， 但各區(qū)塊之間的政策區(qū)分度不明顯， 區(qū)域范圍存在交疊， 亟須理清、 理順； 第四， 對重點(diǎn)項(xiàng)目、 重點(diǎn)工程的推進(jìn)仍面臨阻礙，尤其在省、 市安排的重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過程中各主體如何協(xié)調(diào)配合缺少制度性保障； 第五， 對杭州市轄區(qū)外區(qū)域的輻射力不足， 尤其沿錢塘江上下游， 杭州市都市圈范圍內(nèi)各主要城市的協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚不健全。

（五） 錢塘江流域環(huán)境和生態(tài)家底保障有待精確

錢塘江流域要實(shí)現(xiàn)生態(tài)基礎(chǔ)上的持續(xù)發(fā)展， 需要正確處理好保護(hù)與利用之間的關(guān)系， 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、 生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展， 在保護(hù)中合理利用、 科學(xué)利用， 在利用中提升錢塘江生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。 保護(hù)的前提是對錢塘江生態(tài)家底有準(zhǔn)確的摸查并擬訂有針對性的保護(hù)方案。 但杭州市錢塘江流域山體破壞和恢復(fù)的具體情況、 水質(zhì)和污染物排放及監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)、 彩色森林等資源的具體種類和分布， 乃至錢塘江流域濕地、 灘涂、 島嶼與沙洲等分布形態(tài)等數(shù)據(jù)很多仍沒有足夠精確的信息。 這其中有兩方面的原因： 一是目前我國相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一、 不明確的情況， 給具體的認(rèn)定工作造成困難， 例如對于“沿江濕地” 的定義， 不同主管部門在工作中存在不同定義標(biāo)準(zhǔn)； 二是其中有些資源屬于杭州市錢塘江流域特有或具有特別重要性的資源， 如彩色森林資源、 沙洲資源等。

三 對“擁江發(fā)展” 法律保障體系的借鑒

“擁江發(fā)展” 行動立法保障應(yīng)當(dāng)充分將錢塘江兩岸濱水區(qū)域既有的優(yōu)勢資源容納進(jìn)去， 使立法真正成為促進(jìn)和提升兩岸區(qū)域資源保護(hù)、 文化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)提升的抓手。 應(yīng)當(dāng)從加快“擁江發(fā)展” 專項(xiàng)立法進(jìn)度、 立法明確“擁江發(fā)展” 管理體制機(jī)制、 立法明確“擁江發(fā)展” 規(guī)劃體系法律地位等方面， 盡快推動“擁江發(fā)展” 法律保障體系建設(shè)。

（一） 加快“擁江發(fā)展” 專項(xiàng)立法進(jìn)度

涉及流域范圍內(nèi)的保護(hù)與發(fā)展有分散立法和專項(xiàng)立法兩種模式。 結(jié)合相關(guān)法律完備條件， 以及杭州市已有工作開展情況， 采用專項(xiàng)立法的方式更能夠促進(jìn)錢塘江流域的整體保護(hù)與發(fā)展。 2018 年7 月28 日， 中共杭州市委《關(guān)于打造展示新時(shí)代中國特色社會主義的重要窗口 當(dāng)好“八八戰(zhàn)略” 再深化改革開放再出發(fā)排頭兵的決定》 中明確提出要“出臺錢塘江流域保護(hù)與發(fā)展條例”。 “擁江發(fā)展” 專項(xiàng)立法，將成為深入推進(jìn)“擁江發(fā)展” 行動部署的關(guān)鍵抓手， 也是對“擁江發(fā)展” 建設(shè)成果的鞏固以及促進(jìn)錢塘江流域協(xié)調(diào)、 持續(xù)、 高水平發(fā)展的重要保障。

（二） 立法應(yīng)推動“擁江發(fā)展” 跨部門、 跨區(qū)域整合

“擁江發(fā)展” 行動是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)， 完善工作機(jī)制， 強(qiáng)化政策支持。 “擁江發(fā)展” 行動涉及市級相關(guān)部門， 錢塘江沿線各區(qū)、 縣（市） 政府和相關(guān)管委會等， 職責(zé)涉及規(guī)劃、 建設(shè)和管理等各方面， 迫切需要通過法治手段進(jìn)一步理順和明確相關(guān)主體管理職責(zé)。 首先， 應(yīng)當(dāng)明確“擁江發(fā)展” 主管部門及其職責(zé)， 同時(shí)注意協(xié)調(diào)與省錢塘江管理局在名稱、 職能上的區(qū)分問題。 其次， 需要明確各相關(guān)職能部門在“擁江發(fā)展” 中的職能分工， 尤其要明確“擁江發(fā)展” 主管部門與相關(guān)職能部門在涉及“擁江發(fā)展” 重大事項(xiàng)時(shí)的責(zé)任分工與協(xié)調(diào)問題， 明確責(zé)任主體， 防止相互推諉。 再次， 要協(xié)調(diào)好市與區(qū)（縣、 市） 兩級政府相關(guān)部門職能分工的問題。 錢塘江流域下轄區(qū)縣有很多仍屬于省管， 如何平衡市級統(tǒng)籌與發(fā)揮區(qū)縣積極性、 主動性， 需要充分考慮。 最后， 要充分考慮到“擁江發(fā)展” 中相關(guān)社會部門、 企事業(yè)單位力量的有效整合、 參與。

（三） 明確《 “擁江發(fā)展” 行動規(guī)劃》 的法律地位和法律效力

“擁江發(fā)展” 所涉及的概念性規(guī)劃及相關(guān)控制性詳規(guī)、 專項(xiàng)規(guī)劃、 導(dǎo)則等是錢塘江流域發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、 區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手， 是“擁江發(fā)展” 行動實(shí)施的基本保障。 圍繞規(guī)劃建設(shè)， 應(yīng)同步開展相應(yīng)立法工作， 為規(guī)劃體系提供合法性依據(jù)， 并為概念性規(guī)劃、 戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、 實(shí)施、 修改以及與相關(guān)規(guī)劃銜接提供法定程序， 同時(shí)盡快出臺專門的《規(guī)劃管理實(shí)施辦法》。 具體包括明確《“擁江發(fā)展” 行動規(guī)劃》 的法律地位、 落實(shí)錢塘江流域重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃的編制與實(shí)施實(shí)行市級統(tǒng)籌管理、 健全錢塘江流域規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督和考核機(jī)制等。

（四） 立法應(yīng)構(gòu)建特色及優(yōu)勢資源保護(hù)體系

市委、 市政府“擁江發(fā)展” 實(shí)施意見中多次提到“保護(hù)優(yōu)先” 的概念， 并將“保護(hù)優(yōu)先” 確定為首要原則。 “擁江發(fā)展” 要正確處理好保護(hù)與利用之間的關(guān)系，首先要明確杭州市錢塘江流域特色與優(yōu)勢資源的分布與保護(hù)情況， 并擬訂有針對性的保護(hù)措施， 構(gòu)建整體性保護(hù)體系。 在這個(gè)過程中， 需要進(jìn)一步明確相應(yīng)保護(hù)原則、界定相應(yīng)名稱和定義、 制定檢測機(jī)制與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)， 同時(shí)還需要相關(guān)部門排查已有規(guī)定， 對重要資源開展專項(xiàng)保護(hù)。

（五） 立法應(yīng)平衡各類地區(qū)發(fā)展與保護(hù)的訴求

錢塘江流域上下游、 左右岸在資源條件、 發(fā)展階段、 產(chǎn)業(yè)布局、 經(jīng)濟(jì)規(guī)模方面具有很大的差異， 在發(fā)展和保護(hù)方面的訴求也不一致。 在“擁江發(fā)展” 過程中要充分尊重和考慮不同地區(qū)的訴求， 并通過法治方式平衡各方利益、 回應(yīng)各自訴求。 具體包括盡快落實(shí)上下游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議、 出臺不同區(qū)、 縣（市） 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移和稅收分享政策、 探索政府與公眾之間的“景觀協(xié)議” 模式等。

（六） 立法應(yīng)分層分級設(shè)定協(xié)同發(fā)展職責(zé)

實(shí)現(xiàn)持續(xù)、 綠色發(fā)展應(yīng)當(dāng)是“擁江發(fā)展” 法律體系的核心功能， 是對“擁江發(fā)展” 行動目標(biāo)最集中的落實(shí)。 各級政府在發(fā)展中的職責(zé)需要通過構(gòu)建法律體系予以明確。 一方面， 立足于錢塘江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則， 保障生態(tài)、 文化、 景觀、交通、 產(chǎn)業(yè)以及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)由市政府統(tǒng)一規(guī)劃、 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、 統(tǒng)一建設(shè)、 統(tǒng)一管理。 另一方面， 在具體發(fā)展職責(zé)設(shè)定上應(yīng)綜合考慮市、 區(qū)（縣、 市） 兩級政府職能， 市一級主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 區(qū)、 縣（市） 政府主要負(fù)責(zé)屬地建設(shè)與管理， 兩級政府之間要做到職責(zé)清晰、 分工明確。

（七） 出臺“擁江發(fā)展” 行動保障與考核的配套實(shí)施辦法

在“擁江發(fā)展” 專項(xiàng)立法及配套政策制度設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮“擁江發(fā)展” 行動實(shí)施中的保障與考核機(jī)制。 一是要對土地和資金保障政策進(jìn)行具體的規(guī)定和設(shè)計(jì)。二是要加強(qiáng)“擁江發(fā)展” 綜合監(jiān)督考核， 對市、 區(qū)（縣、 市） 兩級政府錢塘江流域保護(hù)與發(fā)展工作的考核機(jī)制、 規(guī)劃實(shí)施的考核機(jī)制以及自然資源的離任審計(jì)機(jī)制進(jìn)行明確。 三是要強(qiáng)化具體行政監(jiān)督制度規(guī)定， 對加強(qiáng)聯(lián)動執(zhí)法監(jiān)督以及建設(shè)項(xiàng)目中政府職能履行具體監(jiān)管事項(xiàng)予以明確。

（八） 推動與周邊城市的法治協(xié)同工作

錢塘江流域不僅僅涉及杭州市區(qū)域， 其范圍還包括衢州、 金華、 紹興、 黃山等省內(nèi)外城市。 錢塘江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、 產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等主要工作也不是杭州市能夠獨(dú)立完成的， 仍需要與相關(guān)城市開展協(xié)同配合。 從另一方面講， 杭州市“擁江發(fā)展” 同樣也為杭州市整合杭州都市圈中各城市資源、 實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展提供了契機(jī)。杭州市應(yīng)積極推動相關(guān)城市圍繞錢塘江流域保護(hù)與發(fā)展工作開展法律和政策協(xié)同，增強(qiáng)杭州市的輻射影響力， 推動杭州市都市圈各城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋

[1] 彭智敏： 《世界大河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法及啟示》， 《政策》 2016 年第5 期， 第61 ～62 頁。

[2] 黃嘉瑜： 《倫敦： 功能布局合理綜合交通便捷》， 《前線》 2017 年第1 期， 第84 ～88 頁。

[3] 丁凡、 伍江： 《全球化背景下后工業(yè)城市水岸復(fù)興機(jī)制研究——以上海黃浦江西岸為例》， 《現(xiàn)代城市研究》 2018 年第1 期， 第25 ～34 頁。

[4] 鄧艷： 《基于歷史文脈的濱水舊工業(yè)區(qū)改造和利用——新加坡河區(qū)域的更新策略研究》， 《現(xiàn)代城市研究》 2008 年第8 期， 第25 ～32 頁。

[5] 薛原、 陸巍、 陳圓圓： 《首爾城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的啟示與經(jīng)驗(yàn)借鑒》， 《城鄉(xiāng)規(guī)劃》 2017 年第2 期， 第6 ～14 頁。

[6] 劉傳、 肖琳： 《首爾城市群發(fā)展對京津冀的啟示》， 《中國集體經(jīng)濟(jì)》 2019 年第14 期， 第167 ～168 頁。