財政農(nóng)業(yè)專項資金管理中績效審計路徑探索

●張 艷

一、引言

自2004年中央連續(xù)發(fā)布一系列支農(nóng)、惠農(nóng)的“三農(nóng)”政策以來，農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定等“三農(nóng)”問題越來越受到各級政府的高度重視。為了支持農(nóng)村社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，中央以“項目制”形式的農(nóng)村財政專項資金助推農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。應(yīng)該說，通過專項財政資金引領(lǐng)企業(yè)投資農(nóng)村、鼓勵農(nóng)業(yè)科研的開發(fā)，加快農(nóng)村領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動，在很大程度上對加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進程起到了積極作用。然而，中央每年投入了大量的財政專項資金，這些支農(nóng)、惠農(nóng)財政資金是否用到實處，使用效果如何，都需要通過績效審計手段進行綜合評估，充分發(fā)揮監(jiān)督管理功能，做好資金規(guī)范、高效使用，從而在更大程度上支持提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。

近幾年財政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)加強惠農(nóng)財政資金投入。比如在2018年湖南省有3個專項、44個子項目都是涉農(nóng)專項財政資金；陜西省擬在2019年投入千萬農(nóng)業(yè)專項項目資金支持各類涉農(nóng)專項財政資金；山東省在2019年也預(yù)計投入17.1億元用于農(nóng)村專項資金等等，應(yīng)該說全國各級政府部門持續(xù)不斷加大了對農(nóng)村專項經(jīng)費的投入，惠及面廣、領(lǐng)域多，這一系列惠農(nóng)方針政策都有助于提高農(nóng)民收入、提升農(nóng)村企業(yè)經(jīng)濟活力，但這些涉農(nóng)“項目制”形式的財政專項資金在使用中出現(xiàn)過各種問題，大量的專項財政資金在從申請、使用、管理到驗收等各個環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)規(guī)劃，專項財政資金使用低效或者被挪作他用甚至貪污等現(xiàn)象時有發(fā)生，缺乏對專項資金的監(jiān)督管理，資金的使用效率大打折扣，需要各級政府部門提高監(jiān)督管理意識，把涉農(nóng)專項財政資金用在刀口上，提高資金使用效率。而績效審計作為國家對受托管理責(zé)任、風(fēng)險管理和綜合治理進行評價的有效手段，能夠事前、事中和事后全過程監(jiān)督，對相應(yīng)項目財政資金使用的合理性和效率性進行綜合評價，為提升涉農(nóng)財政專項資金規(guī)范使用保駕護航。因此，本文以財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計為研究對象，挖掘績效審計在監(jiān)督運用中存在的問題，并提出針對性建議，從而能夠更好地提高農(nóng)村專項資金的效率和效益。

二、績效審計在農(nóng)業(yè)財政專項財政資金中運用的必要性

農(nóng)業(yè)財政專項資金是要求在既定使用范圍內(nèi)專門用于農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)建設(shè)方面的資金，為了減少農(nóng)村貧富差距，幫助農(nóng)民更好地增收，改善農(nóng)村居住環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟更快、更好地發(fā)展，需要在整個投入過程中對這些財政資金問責(zé)、問效，而績效審計作為最有力的監(jiān)督手段，能夠在資金投入的全過程中發(fā)揮監(jiān)督管理的效用，從而最大限度保障財政資金用到實處，助推農(nóng)業(yè)財政專項資金發(fā)揮最大效果。比如雷?。?013）強調(diào)農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計是落實“三農(nóng)”政策的保證。同時，董麗雙（2019）也指出在農(nóng)業(yè)財政專項資金中引入績效審計不僅是監(jiān)督財政資金使用的重要手段，也是樹立政府廉潔形象、提高政府公信力的有效方式。各地政府需要根據(jù)本地實際情況，以涉農(nóng)規(guī)劃為平臺，科學(xué)合理引入績效審計運行機制，整合統(tǒng)籌省以下及市縣相關(guān)財政專項資金，將各級財政資金進行有效銜接、融合，納入全過程的監(jiān)管機制內(nèi)，提高各省財政支農(nóng)資金的綜合效益。

另外，在引入績效審計監(jiān)督機制的過程中，必須了解整個農(nóng)業(yè)財政專項資金從中央下?lián)苓\用到農(nóng)村的各個環(huán)節(jié)特點：第一，專項財政資金管理鏈較長，涉及環(huán)節(jié)眾多，加大了績效審計介入難度。從專項資金的申請到整個項目完成需要涉及籌集、分配、管理、使用等眾多環(huán)節(jié)，如果是直接撥付到農(nóng)民賬戶中，還需要對農(nóng)戶進行調(diào)研、實地考察和核實，涉及周期較長，對于績效審計在哪個環(huán)節(jié)介入需要通盤考慮；第二，資金來源涉及范圍較廣，不利績效審計工作開展。目前農(nóng)業(yè)專項資金主要來源于各地政府財政資金，還有少部分來自于農(nóng)戶自身財產(chǎn)和企業(yè)公益或者投資，來源的多樣性特點不利于績效審計工作的開展；第三，因為農(nóng)村地區(qū)的地理環(huán)境、自然條件等問題在一定程度上限制了績效審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。農(nóng)業(yè)財政專項資源在使用過程中受到外觀條件因素影響使得整個項目周期長，加大了績效審計的難度，不利于對整個項目的綜合評估。

農(nóng)業(yè)財政專項資金的績效審計在農(nóng)業(yè)資金管理中發(fā)揮監(jiān)督管理作用，特別是隨著新農(nóng)村建設(shè)的開展，農(nóng)業(yè)財政專項資金預(yù)算壓力大，而績效審計不僅能審查農(nóng)業(yè)財政專項資金使用的效率性和經(jīng)濟性，更重要的是能夠維護農(nóng)民利益，為更好地建設(shè)新農(nóng)村服務(wù)。此外，積極有效加強對農(nóng)業(yè)財政專項資金的績效審計，能及時把握財政資金使用方向和趨勢，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，從而降低發(fā)生風(fēng)險的可能性，提高農(nóng)業(yè)財政專項資金的使用效益。

三、財政農(nóng)業(yè)專項資金績效審計的基本形式和內(nèi)容

（一）績效審計組織與準(zhǔn)備階段

績效審計前期主要包括審計前的準(zhǔn)備和方案制定兩階段。首先，在開展績效審計時需要進行全方位、多途徑的調(diào)查準(zhǔn)備，提前收集與項目建設(shè)與改造相關(guān)的基本信息，包括已有的相關(guān)政策規(guī)章制度，對農(nóng)業(yè)財政專項資金的管理辦法、申請條件和使用流程等基礎(chǔ)信息，才能夠為開展績效審計工作做好前期準(zhǔn)備。其次，要制定規(guī)范科學(xué)的績效審計方案。因為績效審計的技術(shù)性較強，在進行審計時需要事前制定好具可操作性的方案，比如評價標(biāo)準(zhǔn)是否與項目相匹配，績效審計的流程是否可行等等。再次，由于農(nóng)村環(huán)境比較復(fù)雜，不同地方的審計評價標(biāo)準(zhǔn)有差異，在方案制定時需要搜集不同地域的評價標(biāo)準(zhǔn)，按照《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》的精神，根據(jù)項目所在地的基本情況制定適合本地區(qū)的評價準(zhǔn)則，從而為開展績效審計做好前期準(zhǔn)備工作。

（二）績效審計的實施階段

績效審計的實施主要涉及對相關(guān)政策措施的貫徹落實情況、組織申報和評審情況、資金撥付和項目管理情況。政策落實主要是針對“三農(nóng)”相關(guān)項目是否依據(jù)相關(guān)政策設(shè)置農(nóng)業(yè)財政專項資金的安排，整個論證和審批環(huán)節(jié)是否有對應(yīng)政策支持，相關(guān)職能管理部門是否按照國家要求、法律法規(guī)落實涉農(nóng)專項資金安排，這些工作的內(nèi)容與績效審計工作的開展密不可分，也是監(jiān)管農(nóng)業(yè)財政專項資金合規(guī)性和真實性的重點內(nèi)容。對于績效審計來說，要全過程監(jiān)督項目，其中項目的實施階段是前期比較關(guān)鍵的階段，通過實地考察、收集基本信息，諸如數(shù)據(jù)指標(biāo)、報告、文件等資料，再形成相應(yīng)電子資料、視頻等信息，納入績效審計范疇進行審查。這一階段主要是對財政資金的使用過程是否規(guī)范、科學(xué)進行合規(guī)性審查，以及評價項目推進階段是否達到要求等。

（三）審計結(jié)果的報告階段

在績效審計實施階段結(jié)束后，進入綜合評價報告階段?？冃徲嫷木C合評價主要是對整個項目財政資金使用情況進行整理分析，綜合評價資金使用效益，總結(jié)財政資金的合理性和可行性，為后續(xù)項目評價標(biāo)準(zhǔn)提供參考依據(jù)。在整個績效審計的綜合評估報告階段，要針對項目中存在的問題、優(yōu)缺點進行分析總結(jié)，對于項目資金使用不合理與未符合要求的地方提供參考意見和建議，并形成審計報告。對項目中的嚴(yán)重違規(guī)現(xiàn)象需要嚴(yán)肅處理，報告有關(guān)部門處分或者懲罰，并移交專業(yè)部門處理，這些內(nèi)容需要在綜合評估報告中反映，并把審計結(jié)論作為后續(xù)獲得農(nóng)業(yè)財政專項資金的主要依據(jù)。

四、農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)項目類別多，缺乏統(tǒng)一的績效評價體系

目前來說無論是在理論上還是在實務(wù)中，我國尚未形成一套科學(xué)、全面的農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系。涉及“三農(nóng)”財政專項資金的項目多且類型復(fù)雜，不僅包括對涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和農(nóng)副產(chǎn)品初加工建設(shè)方面的項目，還有支持農(nóng)產(chǎn)品加工、推動建立一批集優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和加工于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)群體。農(nóng)業(yè)部每年都有大量惠農(nóng)支農(nóng)專項財政資金項目安排，比如：商品糧生產(chǎn)基地建設(shè)、畜牧業(yè)發(fā)展、特色種植業(yè)、種子繁育基地、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等各類項目。在對財政扶貧資金開展績效審計時比較注重資金的經(jīng)濟效益，審計人員在開展工作時只注重項目結(jié)果，而往往忽視事前和事中的監(jiān)督管理，甚至忽視對生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的內(nèi)容，缺乏對社會經(jīng)濟整體效應(yīng)的評估，不利于提升農(nóng)村地區(qū)整體治理水平。

（二）績效審計制度不健全

各級審計機關(guān)在開展農(nóng)村財政專項資金績效審計時，常常以地方政府績效評估指標(biāo)體系為參考標(biāo)準(zhǔn)，全國各地區(qū)之間的審計評價結(jié)果沒有可比性和可參考性，績效審計也難以持續(xù)深入開展。比如每年1月份為國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的申報時間，申報階段主要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和其他新型農(nóng)業(yè)主體。應(yīng)該說申報項目種類多、職能部門多、相關(guān)政策各不相同，使得申報階段信息不能及時共享更新，績效審計前后的公告也不能及時更新，透明度不夠，尤其是村級組織作為自治組織，基層信息更加不通暢，缺乏一套完善的績效審計制度，不利于保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使開展績效審計工作難度非常大。

（三）績效審計人員的綜合素質(zhì)有待提升

在當(dāng)前的績效審計環(huán)境中，特別是 “互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段的運用，使得審計越來越便捷，其中關(guān)鍵一環(huán)是需要專業(yè)的審計團隊，這將直接影響績效審計質(zhì)量。在信息技術(shù)日益發(fā)達的社會經(jīng)濟環(huán)境中，專業(yè)審計團隊需要及時更新相應(yīng)的專業(yè)知識和其他信息技術(shù)知識，提升基本業(yè)務(wù)技能專業(yè)知識。另一方面，農(nóng)業(yè)資金審計涉及的項目多在基層，情況復(fù)雜、難度大，需要同當(dāng)?shù)卣块T密切聯(lián)系，增強審計人員的積極性和專業(yè)性。同時，時間限制和工作壓力會減少知識共享的量。工作壓力可能會降低審核團隊成員之間知識共享的程度和質(zhì)量。由于工作環(huán)境壓力很大，人員流失是導(dǎo)致審計組織結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。這樣的問題大大降低了審計質(zhì)量。為了留住審核員，審核機構(gòu)必須制定誘人的未來展望，強調(diào)組織內(nèi)部的反饋和學(xué)習(xí)。尤其是對農(nóng)業(yè)方面的審計知識，不僅包括基本的財會知識，還有三農(nóng)知識、生態(tài)環(huán)境知識等，所需的范圍也更加廣泛。以農(nóng)業(yè)企業(yè)為例，很多工商企業(yè)稅審的檢查重點是期間費用和銷售成本，但農(nóng)業(yè)企業(yè)卻是反過來的，稅審的檢查重點是銷售收入和應(yīng)收賬款，不熟悉的人往往將重點搞錯，因為即使對成本和費用進行了較好的審查，但不用交所得稅和增值稅，就沒有補稅的風(fēng)險。

五、改進農(nóng)業(yè)專項資金審計的對策建議

（一）加強政府審計職能

審計機關(guān)監(jiān)督農(nóng)業(yè)資金預(yù)算的執(zhí)行情況，并評估對資金資源的合法使用，以確保合理、經(jīng)濟、有效地使用資金。實際上，除了檢查現(xiàn)有的財務(wù)記錄外，審計機關(guān)還應(yīng)通過確保行政部門在經(jīng)濟上有效地實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，最大限度地利用資源。由于政府審計服務(wù)的質(zhì)量不僅反映了政府職能，而且還影響著人們對政府及其行政部門的看法。因此，確保審計質(zhì)量成為增加資源價值和刺激經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。政府審計質(zhì)量對于行政管理的有效性起著至關(guān)重要的作用。質(zhì)量審核涉及以國際標(biāo)準(zhǔn)和觀點為依據(jù)的審查政策，并向相關(guān)組織提供見解、預(yù)測和警告。

（二）提升審計人員的綜合素質(zhì)水平

審計人員的工作水平需要根據(jù)審計團隊對所應(yīng)用的基本審計方法的結(jié)構(gòu)的最佳判斷，針對每個客戶量身定制。專業(yè)的懷疑態(tài)度以及審核員的專業(yè)知識提高了審核員判斷的質(zhì)量。因此，審核的質(zhì)量取決于審核員的專業(yè)判斷。審計師對審計目標(biāo)的認(rèn)識以及對審計機構(gòu)評價審計目標(biāo)的看法會影響審計師的判斷。審核所需的資源取決于可聘用的人員、審核團隊的能力和專業(yè)知識以及所使用的審核技術(shù)和方法。因此，需要分配具有適當(dāng)水平的技術(shù)培訓(xùn)和技能的人員來審計工作。審計師可以通過不斷學(xué)習(xí)來提高他們的個人發(fā)展能力，以增加他們的專業(yè)知識，通過設(shè)定職業(yè)目標(biāo)并促進同伴學(xué)習(xí)。如果將審計工作的任何部分外包給另一家審計公司，則指定的審計師應(yīng)擔(dān)任首席審計師，指導(dǎo)并鞏固審計工作和審計結(jié)果，并對所需的可交付成果負全部責(zé)任，總體實現(xiàn)審計目標(biāo)，以及合并的審計意見和調(diào)查結(jié)果。在審核開始之前，首席審核員應(yīng)向受讓人和聯(lián)合援助提供時間表，以記錄選定的審核分包商，并確保這些分包商符合審核職責(zé)范圍的要求。應(yīng)當(dāng)指出，任何分包審計事務(wù)所的任命應(yīng)與首席審計師的任命依據(jù)相同。

（三）完善績效審計評價體系

對于財務(wù)報表是否在所有重大方面均按照適用的財務(wù)報告框架公正地提出意見，審計師應(yīng)考慮所有相關(guān)的審計證據(jù)，無論該證據(jù)是否確鑿或自相矛盾。建立一套科學(xué)完善的績效評價體系對于加強審計效果有著十分重要的作用。首先，在政策評價標(biāo)準(zhǔn)方面，需要以國家法律法規(guī)為依托，將省級、市級要求作為績效審計的評價依據(jù)。其次，在經(jīng)濟效益評價方面，主要指標(biāo)包括經(jīng)濟性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和效果性指標(biāo)。經(jīng)濟性指標(biāo)主要有成本降低率和資金節(jié)約率，其次是農(nóng)業(yè)專項資金使用過程中的其他經(jīng)濟指標(biāo)。效率性指標(biāo)涉及較廣，有資金到位率、地方財政配套資金到位率、實際工期比率、勞動生產(chǎn)率等等。效果性指標(biāo)主要為資金利用率和資金有效率。最后，在社會效益和生態(tài)效益方面需要針對當(dāng)?shù)丨h(huán)境、人文習(xí)俗、項目的科學(xué)設(shè)置，保障評價結(jié)果準(zhǔn)確合理。

（四）重視全過程跟蹤審計

農(nóng)業(yè)專項資金績效審計目前仍以事后監(jiān)督為主，但是這樣不利于及時發(fā)現(xiàn)問題，不能降低造成的損失，只能盡力補救。因此需要增加全過程跟蹤審計，在農(nóng)業(yè)資金投入項目的計劃、設(shè)計、施工、驗收過程中，指派專業(yè)人員審查相關(guān)資料和文件，以及實地考察項目建設(shè)流程，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，降低風(fēng)險。此外，項目建成之后的后續(xù)跟蹤審計需要加強，很多項目的效益體現(xiàn)需要很長時間，如種子工程和優(yōu)畜改良工程，不能因為短期效益而造成資金使用不當(dāng)，需要從長遠角度出發(fā)，客觀分析資金潛在效益，進行趨勢分析，作出合理的審計評價結(jié)果?！?/p>