●王章莉
20世紀(jì)70年代末期到80年代,伴隨新公共管理理論在英美等國(guó)的出現(xiàn)并逐漸活躍,全球興起了旨在提高政府績(jī)效的績(jī)效預(yù)算改革浪潮。隨后政府績(jī)效管理的思想在我國(guó)生根發(fā)芽,國(guó)家展開(kāi)了一系列關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理、提高資源配置效益的探索,尤其是近幾年,預(yù)算績(jī)效管理多次在重要文件中被提及或強(qiáng)調(diào)。從2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》提出“講求績(jī)效”的原則,到黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”的重要論述,再到中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》,充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)推行績(jī)效預(yù)算改革的高度重視,以及全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的堅(jiān)定決心。
2019年1月1日起,政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度在全國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)單位全面實(shí)施,統(tǒng)一了各類行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算政策和標(biāo)準(zhǔn),滿足了以編制權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的新需求,能更加準(zhǔn)確地反映單位的資產(chǎn)、負(fù)債、運(yùn)行成本等各類財(cái)務(wù)相關(guān)信息,提高了各單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量和可比性,為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定了良好基礎(chǔ)。同時(shí),高等教育領(lǐng)域“放管服”改革與統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)穩(wěn)步進(jìn)行,對(duì)高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出了進(jìn)一步的要求和更明確的目標(biāo)。因此,探索高校推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的方案和對(duì)策,對(duì)實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要意義。
人文社科即人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的總稱。人文科學(xué)以人的精神、文化、價(jià)值、觀念等為研究對(duì)象,主要包括文學(xué)、歷史、哲學(xué)、藝術(shù)、倫理學(xué)等;社會(huì)科學(xué)以研究社會(huì)現(xiàn)象為主,主要包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、語(yǔ)言學(xué)、社會(huì)學(xué)等。人文社科類高校即以人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)為主要學(xué)科的高校。
關(guān)于“績(jī)效”的定義,有兩種代表性觀點(diǎn),即“績(jī)效行為論”和“績(jī)效結(jié)果論”。筆者更傾向于將兩者結(jié)合起來(lái)考慮,認(rèn)為績(jī)效是在限定的資源條件下,通過(guò)有效率的管理行為,實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)成果。因此,本文所指的預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)是預(yù)算管理與績(jī)效管理相結(jié)合的產(chǎn)物,包含目標(biāo)制定、預(yù)算編制、執(zhí)行管控、績(jī)效考核、結(jié)果反饋、成果改進(jìn)的全過(guò)程。即在學(xué)校整體戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)下,編制中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃,細(xì)化工作責(zé)任和績(jī)效目標(biāo),科學(xué)合理地配置有限資源;然后在特定的預(yù)算和績(jī)效管理流程下,通過(guò)預(yù)算的執(zhí)行促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);同時(shí)構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,通過(guò)有效的評(píng)價(jià)方法對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng),分析評(píng)價(jià)結(jié)果并將其充分運(yùn)用到以后年度預(yù)算編制和個(gè)人績(jī)效考評(píng)中,以此逐步提高預(yù)算編制質(zhì)量,提升資源配置效果,更好地促進(jìn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。
與其他類型高校相比,人文社科類高校預(yù)算和績(jī)效管理呈現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn):一是生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)普遍偏小,導(dǎo)致財(cái)政撥款基本支出額度偏少;二是某些類型專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和重大課題經(jīng)費(fèi)撥款額度偏小甚至沒(méi)有,如國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等;三是經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)效益很難體現(xiàn),重點(diǎn)體現(xiàn)在社會(huì)效益,而社會(huì)效益的衡量和評(píng)價(jià)相對(duì)難以操作;四是校院兩級(jí)管理體制改革大多不到位,培養(yǎng)成本核算、預(yù)算績(jī)效管理等相對(duì)不夠科學(xué)合理。因此,人文社科類高校面對(duì)的財(cái)政形勢(shì)更加嚴(yán)峻,全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理更加急迫。同時(shí),不同類型的高校,預(yù)算管理和績(jī)效管理的模式可能不一樣,在設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí),財(cái)政部績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架并不完全適用,需要在此基礎(chǔ)上根據(jù)人文社科類高校的特色設(shè)置個(gè)性化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
首先,績(jī)效管理組織體系有待完善。目前人文社科類高校鮮有建立專門的績(jī)效管理委員會(huì)或負(fù)責(zé)績(jī)效管理的二級(jí)單位,有些工作雖涉及績(jī)效考評(píng),如科研獎(jiǎng)勵(lì)、教學(xué)考核、就業(yè)評(píng)價(jià)等,但這些考評(píng)任務(wù)往往零星散落在各個(gè)職能部門,考核方式逐漸趨于形式化、表面化、單一化,且績(jī)效管理的內(nèi)容不完整,考核結(jié)果與預(yù)算安排脫節(jié),績(jī)效信息的運(yùn)用較差??傊狈︻I(lǐng)頭部門和組織體系對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行系統(tǒng)的安排和管控,績(jī)效管理效果不佳。
其次,績(jī)效管理實(shí)施流程有待優(yōu)化。目前大多數(shù)人文社科類高校距離“建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”的目標(biāo)要求較遠(yuǎn),尤其在缺乏有效的績(jī)效管理組織體系的情況下,績(jī)效管理流程相當(dāng)簡(jiǎn)單,很多重要環(huán)節(jié)缺失,如事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制不健全、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控不到位、績(jī)效評(píng)價(jià)方法不合理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)反饋等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮,導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理流于形式,既未能與預(yù)算管理的主要環(huán)節(jié)相銜接,也難以體現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展方向。
由于績(jī)效管理組織體系不健全、實(shí)施流程不完善等原因,除按上級(jí)要求編制部門預(yù)算三年支出規(guī)劃和進(jìn)行相關(guān)績(jī)效考評(píng)外,很多人文社科類高校的績(jī)效管理簡(jiǎn)化為年初簽訂目標(biāo)任務(wù)管理書(shū)、年終一次性考核,績(jī)效運(yùn)行過(guò)程管控相當(dāng)薄弱。
首先,部門“一上”預(yù)算申報(bào)的三年支出規(guī)劃常常淪為形式主義,本年項(xiàng)目執(zhí)行不到位、未來(lái)兩年項(xiàng)目在下年編制規(guī)劃時(shí)變動(dòng)極大的現(xiàn)象頻出,三年滾動(dòng)的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)往往沒(méi)有做到實(shí)處,缺少學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引導(dǎo),缺乏預(yù)算績(jī)效管理的約束,與規(guī)范意義上的中期發(fā)展規(guī)劃距離較遠(yuǎn)。
其次,缺乏有效的績(jī)效管理信息系統(tǒng)及時(shí)反饋準(zhǔn)確的績(jī)效信息。不同項(xiàng)目的實(shí)施周期、資金規(guī)模和重要性等各有差異,但管理上常常一視同仁,僅靠工作例會(huì)難以及時(shí)獲得有效信息從而進(jìn)行跟蹤問(wèn)責(zé),因此常出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行效率低下、項(xiàng)目質(zhì)量不高、重復(fù)建設(shè)概率大等現(xiàn)象。
再次,績(jī)效信息公開(kāi)程度不高,績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督效果不佳。績(jī)效信息獲取的方式不易、內(nèi)容較少,績(jī)效評(píng)價(jià)方式方法過(guò)于簡(jiǎn)單,師生參與度不高,績(jī)效監(jiān)督的力量和效果十分有限。
首先,績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏制度保障。目前大多數(shù)人文社科類高校尚未建立完善的預(yù)算績(jī)效管理制度體系,績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程和實(shí)施細(xì)則沒(méi)有明確的制度依據(jù),績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方法、結(jié)果應(yīng)用等缺乏規(guī)范性文件支撐,導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并未受到應(yīng)有的重視,評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果常常缺乏科學(xué)性和合理性,評(píng)價(jià)結(jié)果也難以得到實(shí)際應(yīng)用,績(jī)效評(píng)價(jià)的作用尚未有效發(fā)揮。
其次,績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)。財(cái)政部2013年印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》,對(duì)財(cái)政撥款項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展起到了很好的推動(dòng)作用,但在高校基本支出和整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的適用性不強(qiáng),尤其對(duì)于人文社科類高校,其特殊現(xiàn)狀決定了其更加需要一套通用與個(gè)性相結(jié)合的指標(biāo)體系。
再次,績(jī)效評(píng)價(jià)方法急需拓展,評(píng)價(jià)覆蓋面需要擴(kuò)大。很多人文社科類高???jī)效評(píng)價(jià)方法單一,重點(diǎn)考察資金執(zhí)行進(jìn)度,較少評(píng)價(jià)項(xiàng)目決策依據(jù)和績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的合理性,以及績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的能力和項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)際效果等方面。同時(shí),其偏向重點(diǎn)評(píng)價(jià)財(cái)政撥款項(xiàng)目支出績(jī)效,基本支出和整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)缺失。
首先,建立完善的績(jī)效管理組織體系。預(yù)算績(jī)效管理不單是學(xué)校財(cái)務(wù)部門的業(yè)務(wù),也不盡是人力資源管理部門的事情,需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織體系去保障績(jī)效管理的有效實(shí)施。第一,應(yīng)當(dāng)成立學(xué)校層面的績(jī)效管理委員會(huì),一般由黨委書(shū)記、校長(zhǎng)掛帥,與績(jī)效考核緊密相關(guān)的職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員,遴選相關(guān)教師代表作為專家成員。委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審議績(jī)效管理相關(guān)制度和業(yè)務(wù),下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)全???jī)效管理各項(xiàng)具體工作。第二,成立黨建工作、學(xué)科建設(shè)、本科教學(xué)、科學(xué)研究、行政管理等各方面績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組,在績(jī)效管理委員會(huì)的指導(dǎo)下工作,主要負(fù)責(zé)審核相關(guān)業(yè)務(wù)的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)情況,定期對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督和考核,及時(shí)向績(jī)效管理委員會(huì)辦公室匯報(bào)工作進(jìn)展和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題等。第三,學(xué)校各二級(jí)單位成立績(jī)效管理工作小組,在績(jī)效管理委員會(huì)和各領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下工作,負(fù)責(zé)本單位績(jī)效管理各項(xiàng)具體事宜。
其次,建立規(guī)范的績(jī)效管理實(shí)施流程。要做好績(jī)效管理工作,必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化,將績(jī)效管理的內(nèi)容與預(yù)算管理的環(huán)節(jié)深度融合,形成事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果反饋的績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)。第一,在學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)下,全面設(shè)置基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出績(jī)效目標(biāo),統(tǒng)籌考慮年度績(jī)效目標(biāo)和中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo),在績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上編制學(xué)校年度預(yù)算和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。第二,預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中做好績(jī)效監(jiān)控工作,對(duì)績(jī)效管理全過(guò)程進(jìn)行跟蹤管理,根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效執(zhí)行的好壞分類處理,及時(shí)調(diào)整預(yù)算安排。第三,預(yù)算執(zhí)行結(jié)束及時(shí)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)并形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告,分層級(jí)、分部門、分項(xiàng)目明確預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體,根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出獎(jiǎng)勵(lì)約束措施,報(bào)績(jī)效管理委員會(huì)審議,形成良好的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制。
績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控能及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效管理過(guò)程中存在的問(wèn)題,便于及時(shí)調(diào)整預(yù)算方案,提高資源配置的合理性、有效性。應(yīng)當(dāng)將績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控落實(shí)到績(jī)效管理的每個(gè)環(huán)節(jié),確保所有環(huán)節(jié)的順利銜接和執(zhí)行。
首先,逐步完善中期發(fā)展規(guī)劃的編制。應(yīng)當(dāng)在學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的引領(lǐng)下,結(jié)合學(xué)校五年發(fā)展規(guī)劃,編制學(xué)校三年滾動(dòng)項(xiàng)目支出計(jì)劃。認(rèn)真做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè),所有入庫(kù)項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)充分論證,保證項(xiàng)目文本編制的完整性、科學(xué)性、合理性,且績(jī)效目標(biāo)經(jīng)過(guò)專家審核評(píng)估,項(xiàng)目支出順序經(jīng)過(guò)規(guī)定程序?qū)彾ǎ瑥亩岣哔Y金的配置效率。
其次,應(yīng)當(dāng)在分部門管理的基礎(chǔ)上加強(qiáng)分類管理,對(duì)建設(shè)周期長(zhǎng)、資金規(guī)模大、重要性強(qiáng)的項(xiàng)目,進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤管理,建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制,根據(jù)績(jī)效完成情況及時(shí)調(diào)整預(yù)算安排,逐步提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。
再次,推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi),加強(qiáng)績(jī)效審計(jì),建立績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制。建立有效的績(jī)效管理信息系統(tǒng),及時(shí)、準(zhǔn)確反饋各類績(jī)效信息,搭建全校師生參與績(jī)效監(jiān)督的平臺(tái),強(qiáng)化績(jī)效管理監(jiān)督的力量和效果。必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效管理實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)和輔導(dǎo),確保預(yù)算績(jī)效管理的全面實(shí)施。
首先,健全績(jī)效管理制度體系,為績(jī)效評(píng)價(jià)提供制度保障。將績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方法、工作流程、結(jié)果應(yīng)用等整合形成規(guī)范性文件,制定詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則,提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、合理性和可操作性,并強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束機(jī)制,使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作常態(tài)化、規(guī)范化,充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)提高資源配置科學(xué)性和合理性的作用。
其次,重構(gòu)人文社科類高???jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,提升績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。在財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》基礎(chǔ)上,結(jié)合人文社科類高???jī)效評(píng)價(jià)特點(diǎn),制定一套基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出績(jī)效綜合管理,年度績(jī)效和中長(zhǎng)期績(jī)效統(tǒng)籌兼顧,財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)均衡考慮,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)權(quán)重設(shè)定規(guī)則科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
再次,拓展績(jī)效評(píng)價(jià)方法,擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面。一方面,在平衡記分卡、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)分析法等常用方法的基礎(chǔ)上,綜合考慮德?tīng)柗品?、?shù)據(jù)包絡(luò)分析法、功效系數(shù)法等定性與定量相結(jié)合的方法,對(duì)不同類型項(xiàng)目采用適宜的方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。另一方面,績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅針對(duì)執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),還應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效率和效果等進(jìn)行一系列綜合性評(píng)價(jià)。同時(shí),基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)均要考慮,且對(duì)重大項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià),考慮在內(nèi)部評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效審計(jì),提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和專業(yè)性?!?/p>