政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念及其范圍界定

薛智勝 艾 意

內(nèi)容提要:目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)涵不清晰和范圍不明確，在理論上易與相關(guān)概念混淆，在實踐上影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的開展，需要在比較中把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念，并從應(yīng)予開放、不予開放兩個方面全面界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。明確以開放為原則、以不開放為例外，以開放優(yōu)先為原則、以保密前置為例外，以惠民便民為最高標(biāo)準(zhǔn)、以法益保障為最低紅線等原則，充分考慮我國的國情，合理確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實現(xiàn)路徑和具體范圍，分層界定政府?dāng)?shù)據(jù)不予開放的范圍，厘清二者的界限，以推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治化步伐，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放質(zhì)量，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放效能的最大化。

一、問題之緣起

人類社會步入大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)資源的重要性逐漸凸顯，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工程逐漸遍及全球。我國數(shù)據(jù)資源基數(shù)大、類型多，未來有望成為世界第一數(shù)據(jù)資源大國。巨大的數(shù)據(jù)總量為發(fā)掘和釋放數(shù)據(jù)資源的潛在價值，推動經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展奠定了雄厚基礎(chǔ)。而目前，我國大量數(shù)據(jù)掌握在政府手中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)字經(jīng)濟時代釋放數(shù)據(jù)活力、實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的必經(jīng)之路，也是新時代中國特色社會主義推動國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。合理配置數(shù)據(jù)資源，深化數(shù)據(jù)開放，顯得十分迫切。

近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門先后頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(以下簡稱《行動綱要》)、《公共信息資源開放試點工作方案》(以下簡稱《工作方案》)、《政府信息公開條例》(2019年修訂)等多部規(guī)范性文件，全面推進我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放和應(yīng)用。在率先展開試點工作的上海、北京、貴州等地，也出臺《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法(草案)》《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法(征求意見稿)》等積極響應(yīng)。但整體來看，當(dāng)前我政府?dāng)?shù)據(jù)開放之狀況并不容樂觀，可謂是政策文件推動治理，地方實踐先行，中央立法滯后。法律上的缺位導(dǎo)致多方面的問題。作為實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念并不明晰，開放范圍模糊。

(一)概念內(nèi)涵不明晰

國內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的界定，多是在政策文件中零零散散地對其部分特性進行羅列和說明，但對何謂“政府?dāng)?shù)據(jù)”、何謂“開放”等概念鮮有提及。政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念缺乏統(tǒng)一明確的定義，將嚴(yán)重影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量。從政府工作的角度來看，政府工作長期禁錮于固有工作模式，但數(shù)據(jù)開放是一項新興制度，一些政府部門對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的工作內(nèi)容和目的一知半解，會給數(shù)據(jù)開放工作造成不必要的麻煩。而且，概念的混亂易導(dǎo)致不同地方政府理解政府?dāng)?shù)據(jù)開放的含義及標(biāo)準(zhǔn)存在差別，在履行數(shù)據(jù)開放職責(zé)時難免出現(xiàn)問題，比如目前某些地方推出的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺實際上還是政府信息公開網(wǎng)站。從公眾角度來看，概念不明晰更易影響公眾準(zhǔn)確把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的，認(rèn)知上的偏差會導(dǎo)致其“躺在權(quán)利上睡覺”。因此，對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念應(yīng)在立法中加以規(guī)定，通過法律條文對政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的實質(zhì)內(nèi)涵作出合理解釋，這對明確政府在數(shù)據(jù)開放過程中應(yīng)履行的義務(wù)及公眾負(fù)有的責(zé)任，極具必要性。

(二)開放范圍模糊

現(xiàn)階段我國對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的相關(guān)規(guī)定較為模糊，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中面臨的重大難題。一方面，出于權(quán)力本位和各自利益考量，政府部門并不希望其他社會主體“搭便車”。與同級其他部門共享尚且不情愿，向公眾做到充分開放更是難上加難。另一方面，基于“誰開放，誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任原則，各地政府往往既擔(dān)心開放會暴露出管理中的現(xiàn)實問題，帶來負(fù)面影響和不利后果而引發(fā)問責(zé)，又害怕數(shù)據(jù)開放招致安全隱患，泄露秘密而引發(fā)問責(zé)。模糊的開放范圍正是在給某些機構(gòu)提供可乘之機，例如某部門就曾將“三公費用”列為國家秘密不予公開，29歲縣長的個人簡歷同樣以“國家秘密”為由而不向外界公布等，(1)參見侯曉麗、彭靜、趙需要：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放中國家秘密的泄露風(fēng)險與保護策略》，載《情報理論與實踐》2018年第7期。這將極大地限縮開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容，降低政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量。因此，有必要從法律層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍進行清楚的界定，以防個別機構(gòu)怠政懶政或濫用職權(quán)，阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的進展，努力實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的應(yīng)有價值。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其相關(guān)概念辨析

明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念可通過關(guān)鍵詞法，對其所涉及的“數(shù)據(jù)”與“信息”、“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“公共數(shù)據(jù)”、“開放”與“公開”三對概念進行辨析。

(一)“數(shù)據(jù)”與“信息”的概念辨析

“數(shù)據(jù)”與“信息”的關(guān)系一直是研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開的熱點話題。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心，國內(nèi)沒有法律法規(guī)對“數(shù)據(jù)”進行完整闡述，在實踐中常與“信息”混同使用。目前學(xué)界眾說紛紜，并形成三種主流觀點：一是認(rèn)為信息是解讀和加工后的數(shù)據(jù)，即信息屬于數(shù)據(jù)，以鄭磊為代表；(2)參見鄭磊：《開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動分析》，載《中國行政管理》2015年第11期。二是認(rèn)為數(shù)據(jù)是廣義的信息，即數(shù)據(jù)屬于信息，以肖衛(wèi)兵為代表；(3)參見肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放機制的建立和完善：結(jié)合〈政府信息公開條例〉談起》，載《理論探討》2015年第4期。三是認(rèn)為數(shù)據(jù)是信息的載體，信息是數(shù)據(jù)所承載的內(nèi)容，二者位于不同的層面，以黃璜、趙倩、張銳昕為代表。(4)參見黃璜、趙倩、張銳昕：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開——對現(xiàn)有觀點的反思與重構(gòu)》，載《中國行政管理》2016第11期。前兩種觀點是在內(nèi)容層面上研究數(shù)據(jù)與信息的關(guān)系。第三種觀點則是從形式與內(nèi)容兩個層面界定二者關(guān)系，認(rèn)為數(shù)據(jù)與信息處于不同的維度，互不交叉，對此筆者不敢茍同。持此觀點的學(xué)者提出數(shù)據(jù)是“按照一定的形式規(guī)則和意義規(guī)則對若干符號進行排列組合并且反映另一事物屬性的產(chǎn)物或呈現(xiàn)物”，或者是“載荷或記錄信息的按照一定規(guī)則排列組合的物理符號”，(5)馬費成：《信息管理學(xué)基礎(chǔ)》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第1頁。并據(jù)此認(rèn)為數(shù)據(jù)是信息的載體，這在邏輯上并不嚴(yán)謹(jǐn)。載體具有物質(zhì)性，而數(shù)據(jù)作為非物質(zhì)資源并不可能成為物理科學(xué)定義上的載體，且根據(jù)其表述，真正的載體也并非是數(shù)據(jù)，而是“符號”，因此在開放過程中，無論數(shù)據(jù)還是信息都應(yīng)是作為內(nèi)容存在并去理解，但在內(nèi)容的層次上，二者亦存在明顯差異，可主要從資源利用角度出發(fā)加以明晰區(qū)分。

“數(shù)據(jù)”作為被大腦感知的第一印象，未經(jīng)加工或解讀，本身沒有任何意義，應(yīng)當(dāng)是最具原始性、客觀性的內(nèi)容。璞玉在未被打磨雕琢前，人們永遠(yuǎn)會對它的價值充滿想象。因此“數(shù)據(jù)”所蘊含的潛力和現(xiàn)實意義不亞于任何一種自然資源，可作為統(tǒng)計、研究的最初依據(jù)，公眾能對其進行重復(fù)多次的開發(fā)利用，并創(chuàng)造價值；而“信息”是人為地在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上通過解讀、聯(lián)系、合成后得來的具有指向性的單一內(nèi)容，蒙上了主觀的色彩，其再開發(fā)利用性大打折扣。二者關(guān)系可以表述為：信息=數(shù)據(jù)+人類的主觀意識或人類社會發(fā)展背景。針對同一種信息，基于主觀意識或社會背景差異，可能存在多種多樣的數(shù)據(jù)資源；同樣，針對同一個數(shù)據(jù)也可能得出不同種類的信息。二者間最本質(zhì)的區(qū)別在于是否摻雜其他不確定性因素。從“信息”到“數(shù)據(jù)”是對開放層次的深化，是對開放價值的挖掘。

由上分析可知，信息源于數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是信息形成的基礎(chǔ)。從范疇上來說，數(shù)據(jù)所涵蓋的內(nèi)容又遠(yuǎn)大于信息。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中把握“數(shù)據(jù)”概念，除了要強調(diào)原始性、客觀性以及重復(fù)利用性等特征外，還要關(guān)注數(shù)據(jù)與信息之間的共性，即同樣要關(guān)注數(shù)據(jù)內(nèi)容的真實性、完整性、時效性、準(zhǔn)確性、有效性等。

(二)“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“公共數(shù)據(jù)”的概念辨析

作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容，目前同樣缺乏統(tǒng)一立法對“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念加以界定，正式文件中僅在《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》有過規(guī)定，(6)《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第2條第2款規(guī)定：“本條例所稱政府?dāng)?shù)據(jù)，是指市、區(qū)(市、縣)人民政府及其工作部門和派出機構(gòu)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(以下簡稱行政機關(guān))在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源?！钡珜ζ渚唧w應(yīng)作何解釋、什么樣的數(shù)據(jù)才是真正意義上的“政府?dāng)?shù)據(jù)”缺乏詳細(xì)的描述。無論在實踐中還是在學(xué)術(shù)界，對于“政府?dāng)?shù)據(jù)”的理解往往會與“公共數(shù)據(jù)”一詞混淆，或?qū)烧咦鳛橄嗨聘拍钸M行討論。有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的來源主體是各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織，而公共數(shù)據(jù)的來源主體包括但不限于政府部門，因此政府?dāng)?shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)的一部分，并提出將電力、地鐵公司等公共機構(gòu)數(shù)據(jù)納入政府?dāng)?shù)據(jù)范圍是政府部門或者公眾的誤解。(7)參見季統(tǒng)凱、劉甜甜、伍小強：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放:概念辨析、價值與現(xiàn)狀分析》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2017年第3期。也有學(xué)者提出不同觀點，即政府?dāng)?shù)據(jù)有狹義和廣義之分，廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)也可稱為“公共數(shù)據(jù)”，其不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù)以及政府部門以外的公共事業(yè)部門的信息數(shù)據(jù)，而且掌握在企業(yè)手中但與政府相關(guān)、具有重大公共利益的數(shù)據(jù)也應(yīng)在其范圍之內(nèi)。(8)參見鄭磊：《開放不等于公開、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會科學(xué)》2018年第9期。

上述兩種觀點，前者對政府?dāng)?shù)據(jù)所作解釋有些狹隘，未考慮到二者會有所交集，僅僅通過文義解釋的方式對政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)進行機械地劃分難免會畫地為牢，可能會使政府?dāng)?shù)據(jù)開放失去其活力，面臨后繼乏力的困境?！侗本┦姓?wù)信息資源管理辦法(試行)》已將學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電和交通等企事業(yè)單位的信息資源納入政務(wù)信息資源內(nèi)。(9)《北京市政務(wù)信息資源管理辦法(試行)》第35條規(guī)定：“承擔(dān)公共服務(wù)職能，與人民群眾利益密切相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電、供氣、供熱和交通等公共企事業(yè)單位的政務(wù)信息資源管理工作，由其行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，參照本辦法執(zhí)行?！睂φ?dāng)?shù)據(jù)采取廣義解讀更為妥當(dāng)。對概念進行分析和解釋時不僅要注重把握其本質(zhì)內(nèi)涵，同時還要考慮在特定環(huán)境下應(yīng)有的外延?！罢?dāng)?shù)據(jù)”概念形成的大背景是大數(shù)據(jù)時代對公共數(shù)據(jù)資源的強烈需求，其目標(biāo)是最大限度開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源、激發(fā)經(jīng)濟社會潛力。目前我國發(fā)布的政府?dāng)?shù)據(jù)開放文件中所用的表述多為“公共數(shù)據(jù)”或“公共信息資源”。因此，與行政管理職能有關(guān)或具有重大公共價值的公共數(shù)據(jù)，均應(yīng)納入政府?dāng)?shù)據(jù)的概念之中，以豐富政府?dāng)?shù)據(jù)的實質(zhì)內(nèi)涵。當(dāng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)的外延不能被無限擴大，在開放過程中需要恰當(dāng)把握其外延范圍，可具體劃分為三類：

一是政府部門以及其他法律法規(guī)賦予行政職能的機構(gòu)組織在履行職責(zé)義務(wù)時產(chǎn)生、收集和使用的數(shù)據(jù)。比如財政局提供的包括發(fā)布時間、項目名稱、項目聯(lián)系人、聯(lián)系方式等屬性字段在內(nèi)的政府和社會資本合作示范項目名單；人民法院發(fā)布的刑事、民事案件判決書、裁定書或執(zhí)行信息等相關(guān)數(shù)據(jù)；貴州省農(nóng)業(yè)科學(xué)院發(fā)布的貴州省蠶業(yè)(辣椒)研究所獲授權(quán)專利匯總表等。

二是其他具有公共服務(wù)管理職能的社會組織在日常工作過程中產(chǎn)生、收集和使用的具有重大公共價值效益的數(shù)據(jù)。比如北京醫(yī)療保險協(xié)會提供的藥物臨床數(shù)據(jù)、藥劑處方數(shù)據(jù)等醫(yī)療數(shù)據(jù)。

三是本身不具有行政職能或公共服務(wù)職能的私企等主體，出于與上述兩種社會主體合作或受其委托、資助等原因，從事與政府項目和服務(wù)相關(guān)任務(wù)時形成的數(shù)據(jù)。比如重慶市政府與萬科集團簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議、宿遷市政府與京東數(shù)科簽署的聯(lián)合打造智能新城的協(xié)議。在上述合作中，萬科以及京東數(shù)科基于與政府部門合作產(chǎn)生的和搜集到的具有重大公共利益的數(shù)據(jù)同樣應(yīng)屬于政府?dāng)?shù)據(jù)的一部分。

(三)“開放”與“公開”的概念辨析

“開放”是連接政府部門與廣大公眾之間的重要橋梁，是建設(shè)數(shù)據(jù)中國的重要途徑，其概念的明確于整個數(shù)據(jù)開放工作而言尤為重要?；凇伴_放”與“公開”在對象及內(nèi)容上存在著密切聯(lián)系，且在主動性、無償性、全面性等方面具有共性，現(xiàn)階段政府部門仍主要以更早施行的信息公開為參照，去執(zhí)行和規(guī)范開放工作。但二者在概念上的側(cè)重點各有不同，需要對“開放”和“公開”提出不同的具體工作要求，有必要盡快制定并完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，對二者差異予以辨明：

第一，“開放”與“公開”在價值取向上存在差異。“公開”的價值在于對公眾知情權(quán)的保護以及政府信息透明度的保障，通過滿足公眾的信息需求，實現(xiàn)監(jiān)督政府工作、預(yù)防腐敗滋生和建設(shè)法治政府等目的，進而提升政府的公信力。因此，“公開”強調(diào)其所具備的政治價值和行政效能，通過政府信息公開以達到政治追求。而“開放”這一概念在2009 年美國時任總統(tǒng)奧巴馬簽署《透明和開放政府備忘錄》時就曾確定“透明”“參與”和“協(xié)作”三大原則，(10)參見王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開》，載《中國行政管理》2018年第5期。其內(nèi)涵和追求已經(jīng)超越了對公眾知情權(quán)的滿足而上升至強調(diào)數(shù)據(jù)的利用與再利用，工作重心在于推動政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放和開發(fā)應(yīng)用，提高政府治理能力和服務(wù)水平，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源所帶來的社會經(jīng)濟效益。

第二，“開放”與“公開”在開展方式上存在差異?！肮_”是指由政府主動將信息公開，政府機關(guān)單方履行義務(wù)，單方承擔(dān)責(zé)任，具有明顯的單向性。“公開”注重的是信息的發(fā)布方，對于信息的接收方是否愿意接受或是否能夠接受等問題關(guān)注度不夠，公開即完成任務(wù)。而“開放”工作的著力點則要放在政府與公眾的互動上，《上海市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法(草案)》就創(chuàng)新性地提出了“數(shù)據(jù)利用義務(wù)”這一新名詞?！伴_放”的重點在于政府與公眾之間形成良性有效的溝通交流機制，并注重在開放與利用之間建立穩(wěn)定持續(xù)的平衡。政府有義務(wù)作為先行者，引導(dǎo)公眾合理獲取和使用數(shù)據(jù)資源，充分調(diào)動公眾開發(fā)利用數(shù)據(jù)的積極性。比如通過設(shè)立政府?dāng)?shù)據(jù)開放獎勵基金、專項資金扶持、數(shù)據(jù)應(yīng)用競賽和數(shù)據(jù)應(yīng)用示范等方式，促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用。

第三，“開放”與“公開”在技術(shù)層面上存在差異。“公開”本義是指公之于眾，自身側(cè)重于質(zhì)量和數(shù)量等內(nèi)容層面，又因其所針對的是經(jīng)過加工處理后所得的信息，如易于獲取且便于理解的圖片、聲音、視頻等，對技術(shù)性要求并不高。而“開放”的基本文義為解除限制，核心在于降低數(shù)據(jù)獲取的難度，保證數(shù)據(jù)價值得以實現(xiàn)。數(shù)據(jù)并非天然可機讀，其格式本身復(fù)雜且具有很強的專業(yè)性，這極易導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為僅向擁有數(shù)據(jù)處理技術(shù)和能力的少數(shù)群體的開放。因此，相比于信息公開，數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于技術(shù)層面的探究。保證數(shù)據(jù)的價值得以實現(xiàn)需要政府在開放過程中對數(shù)據(jù)進行處理，比如將多種格式的數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為如DOC、PDF、XSL、CSV等標(biāo)準(zhǔn)化的電子格式，并引入API(應(yīng)用編程接口)方式構(gòu)建實時更新與原始數(shù)據(jù)并存的數(shù)據(jù)網(wǎng)或者提供下載服務(wù)和數(shù)據(jù)文件的說明文檔，以提升開放數(shù)據(jù)獲取的便捷性和可應(yīng)用性，并可主動將數(shù)據(jù)置于集中統(tǒng)一的可自由訪問的公共服務(wù)平臺上，如美國的Data.gov、英國的Data.gov.uk以及澳大利亞的Data.gov.au等，(11)參見陳朝兵：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究：進展與評析》，載《情報理論與實踐》2018年第10期。從而建立起各年齡階段、各知識水平的人都可以平等獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)的開放平臺。

因此，“開放”的概念是對“公開”的深化和創(chuàng)新，相比于后者，前者被提出更高的要求，被賦予更深層次的含義，政府信息公開可歸屬于數(shù)據(jù)開放的重要組成部分。

綜上，可將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實質(zhì)內(nèi)涵界定為：由政府部門統(tǒng)籌整合和分配，就政府自身所掌握的或與政府有關(guān)的數(shù)據(jù)以及其他與公共管理職能有關(guān)的社會組織所搜集的數(shù)據(jù)資源面向不特定公眾，主動地、平等地履行開放義務(wù)。公眾有權(quán)在合法情況下自由地、積極地對數(shù)據(jù)進行開發(fā)、利用和分享。從數(shù)據(jù)內(nèi)容層面來講，開放數(shù)據(jù)本身具備原始客觀性、利用性與再利用性、公共價值性的特征。從開放方式層面來講，開放數(shù)據(jù)應(yīng)由政府部門對其進行技術(shù)化處理，保證數(shù)據(jù)的易獲取性和可應(yīng)用性，同時要注重調(diào)動公眾獲取數(shù)據(jù)的主觀能動性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放效果。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最終目的在于充分釋放數(shù)據(jù)紅利、實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍界定

現(xiàn)階段對于哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)面向公眾，哪些數(shù)據(jù)應(yīng)“藏于閨中”，我國立法仍缺乏詳細(xì)規(guī)定和具體界定。界定明確的政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍為政府履行數(shù)據(jù)開放職責(zé)提供基本界限，是打破政府?dāng)?shù)據(jù)開放“舒適圈”、釋放數(shù)據(jù)紅利以及實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放價值的重要途徑，也可以從根本上避免造成數(shù)據(jù)侵權(quán)等危害個人或社會利益的現(xiàn)象。因此，需從法律層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍進行清晰界定。

可從系統(tǒng)角度出發(fā)，運用宏觀把控與微觀調(diào)整相結(jié)合的邏輯思路探索該問題的解決之道。首先確立界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，從宏觀層面進行把控以權(quán)衡開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容；進而從應(yīng)予開放數(shù)據(jù)范圍和不予開放數(shù)據(jù)范圍兩個角度出發(fā)作分別闡述，從微觀層面具體地對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍進行界定。開放應(yīng)予開放的數(shù)據(jù)是政府義務(wù)，應(yīng)加強對政府的監(jiān)督，合理規(guī)定可開放數(shù)據(jù)的范圍；而不予開放數(shù)據(jù)的裁量權(quán)作為政府權(quán)力，應(yīng)以負(fù)面清單形式列出以便予以限制。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則

基于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵及我國發(fā)展的現(xiàn)狀，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍應(yīng)明確以下三個基本原則。

1.以開放為原則，以不開放為例外

“以開放為原則，以不開放為例外”也可稱為“全面開放原則”，是指在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中要保持開放范圍的全面性和廣泛性，最大限度、無條件地主動開放數(shù)據(jù)。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)是由政府部門管理的社會資源，產(chǎn)生于社會各類主體在各自領(lǐng)域從事的工作事務(wù)或日常經(jīng)營生活，本著“取之于社會，用之于社會”的原則，切實提升群眾滿足感，全面開放政府?dāng)?shù)據(jù)是保障政府?dāng)?shù)據(jù)公共價值實現(xiàn)的必然要求。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)是隨著信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于社會經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的新型要素資源，其價值體現(xiàn)在于“用”，有而不用是極大浪費。數(shù)據(jù)具有無限性和可循環(huán)性，強調(diào)利用及再利用率，能夠最大限度地被開發(fā)使用才是解鎖數(shù)據(jù)資源功能的正確方式，全面開放政府?dāng)?shù)據(jù)對提升數(shù)據(jù)資源利用效率，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值具有重要意義。

確立全面開放原則是實現(xiàn)數(shù)據(jù)盡可能開放的直接體現(xiàn)和途徑。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動開展的先驅(qū)，美國無論是聯(lián)邦政府還是各州政府均已明文確立該原則的基本性、重要性地位，(12)參見趙潤娣：《美國開放政府?dāng)?shù)據(jù)范圍研究》，載《中國行政管理》2018年第3期。這在世界范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)可和適用。國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)如《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》《政府信息公開條例》等，也規(guī)定了“以開放(公開)為常態(tài)、不開放(公開)為例外”條款作為數(shù)據(jù)開放所遵循的依據(jù)，目前需要完善相關(guān)配套制度，落實這一原則。

2.以開放優(yōu)先為原則，以保密前置為例外

“以開放優(yōu)先為原則，以保密前置為例外”是指除具有明顯不應(yīng)予以開放特征或存在例外情形外，均可將數(shù)據(jù)先行納入開放的范圍之內(nèi)，其后根據(jù)開放效果或影響對該數(shù)據(jù)是否需要保密進行分析。早在2009年，美國奧巴馬政府便提出“面對懷疑,公開優(yōu)先”原則，將數(shù)據(jù)開放運動推向了一個新的高潮，國內(nèi)數(shù)據(jù)開放工作起步較晚，但同樣應(yīng)強調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)的優(yōu)先開放性。

當(dāng)前在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍界定上面臨著“沒經(jīng)驗”和“有阻礙”兩大難題?！皼]經(jīng)驗”是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度在我國的發(fā)展時間較短，在開放范圍界定上正處于不斷嘗試和摸索的階段。新制度需要有新思想，既然是嘗試，謹(jǐn)慎前行同時可允許錯誤的存在。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一切價值源于數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)范圍控制在“安全區(qū)”可能造成低風(fēng)險下的低效能，有悖于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的本質(zhì)需求?！坝凶璧K”指作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體，部分政府部門尚未深刻意識到數(shù)據(jù)開放的意義，可能依然囿于傳統(tǒng)觀念被動、不情愿地應(yīng)對數(shù)據(jù)開放，并常會以涉密涉敏涉私等限制為由，或以不健全的政策文件及法律法規(guī)無規(guī)定為擋箭牌，出現(xiàn)“開放難”“數(shù)據(jù)壁壘”等問題。因此，在開放范圍的問題上大刀闊斧、先試先做是有必要的，樹立“先發(fā)展、后管理、在發(fā)展中逐步規(guī)范”的意識，(13)參見阿里巴巴集團：《大勢——中國信息經(jīng)濟發(fā)展趨勢與策略選擇》，中國計劃出版社2015年版，第12頁。即在確定開放范圍時先行默認(rèn)數(shù)據(jù)開放，其后進行數(shù)據(jù)篩除。

數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，開放優(yōu)先原則可普遍適用，但同樣存在例外情形，即對可能涉及國家安全、集體利益或個人隱私的數(shù)據(jù)，需將保密審查工作前置。面對此類數(shù)據(jù)資源，保密審查工作前置是開放過程中必不可少的步驟，也是數(shù)據(jù)開放質(zhì)量的重要保障。即使在早已確立“默認(rèn)公開推定”原則的美國，也是將“國家秘密和安全數(shù)據(jù)”作為例外處理。(14)參見蒲攀、馬海群：《大數(shù)據(jù)時代我國開放數(shù)據(jù)政策模型構(gòu)建》，載《情報科學(xué)》2017年第2期。

3.以惠民便民為最高標(biāo)準(zhǔn)，以法益保障為最低紅線

在數(shù)據(jù)開放范圍的界定上必須明確最高上線和最低下線，這是判斷數(shù)據(jù)應(yīng)否開放的重要標(biāo)準(zhǔn)。在社會主義法治國家，以民為本、惠民利民是各級政府工作的根本出發(fā)點，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的亦是通過對政府開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用釋放數(shù)據(jù)資源的活力，提高公眾生活質(zhì)量。在《工作方案》《行動綱要》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等規(guī)定中也明確了此方向，因此，在開放范圍的選擇上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放與民生保障、人民生活相關(guān)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性政府?dāng)?shù)據(jù)，以“惠民”作為界定數(shù)據(jù)開放范圍的最高要求，從而符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的基本出發(fā)點。當(dāng)然，沒有目的的開放將會導(dǎo)致資源浪費并增加公民獲取有用數(shù)據(jù)的難度，要在“利民”的基礎(chǔ)上同樣強調(diào)“便民”，提升開放質(zhì)量，開放公眾切實需要的數(shù)據(jù)，避免公眾面對數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)資源無從下手，使其更加快捷地尋找到符合自身要求的數(shù)據(jù)來創(chuàng)造更大的公共價值。

所謂“法益保護”，也可稱為“不侵犯原則”。政府?dāng)?shù)據(jù)開放致力于服務(wù)社會并創(chuàng)造社會價值，追求公共價值。存在危及國家安全、集體利益以及個人隱私等法益風(fēng)險的政府?dāng)?shù)據(jù)雖可能給少數(shù)人創(chuàng)造“價值”，但偏離了開放初衷，亦不符合政府?dāng)?shù)據(jù)的公共價值屬性，與數(shù)據(jù)開放意義相去甚遠(yuǎn)。因此，可能嚴(yán)重侵犯他人合法權(quán)益的行為應(yīng)當(dāng)被禁止，可能嚴(yán)重侵犯國家利益、公共利益、個人利益的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被封存。私益與公益之間有時會產(chǎn)生沖突和碰撞，以至于在某些情形下開放或者不開放可能都會造成對不同法益的侵犯，此時可引入利益衡量理論，以法的價值位階為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)應(yīng)予開放數(shù)據(jù)范圍的界定路徑

政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的整體基調(diào)是以開放為主，對于應(yīng)予開放數(shù)據(jù)的范圍，需遵循需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的方式，秉承惠及最廣大公眾的開放宗旨，數(shù)據(jù)盡可能多地向公眾開放，為公眾所利用，但在具體劃定開放范圍時要充分考慮可能影響開放效果的客觀因素，有重點、分地區(qū)、分階段地推進，不能簡單“一刀切”。綜合與開放相關(guān)的關(guān)鍵要素，需要充分考慮我國各地區(qū)社會發(fā)展的特性，為合理確定應(yīng)予開放數(shù)據(jù)的范圍提出可行路徑。

1.地區(qū)發(fā)展的差異性

我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域性不平衡的特點，這是客觀事實，而社會發(fā)展水平的高低決定了所屬地區(qū)的公眾在需求上會有所不同，對數(shù)據(jù)資源的要求在質(zhì)量和種類上亦有所差別。城市不僅是政府所在地，也是該區(qū)域經(jīng)濟文化的中心，應(yīng)將城市發(fā)展差異性作為界定應(yīng)予開放數(shù)據(jù)范圍的重要因素，不同地區(qū)數(shù)據(jù)開放的范圍應(yīng)有所差別。應(yīng)從我國各城市的實際發(fā)展情況出發(fā)，合理界定開放范圍，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的可操作性。

2.地區(qū)發(fā)展的階段性

數(shù)據(jù)開放的范圍并不是一成不變的，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作也并非一勞永逸，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，同一城市在不同歷史階段的經(jīng)濟發(fā)展水平會發(fā)生變化，面臨的社會情況會有所不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作需要與時俱進。因此，建議確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放分步實施的原則，建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放動態(tài)調(diào)整機制，分階段設(shè)定開放的范圍指標(biāo)，定期對開放范圍外的公共數(shù)據(jù)進行評估和審查。根據(jù)社會發(fā)展階段的變化適時進行調(diào)整，制定相應(yīng)的規(guī)劃，更新數(shù)據(jù)開放范圍，可分初期、中期、后期三個階段對政府?dāng)?shù)據(jù)實行開放范圍規(guī)劃。當(dāng)下需注重最廣大群眾的切身需求，可依《行動綱要》等文件，優(yōu)先開放信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等與民生息息相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)。

3.地區(qū)發(fā)展的特色性

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍不僅要考慮到各城市發(fā)展水平，同樣要考慮到各地區(qū)在特色風(fēng)俗、風(fēng)土人情、歷史文化等方面的現(xiàn)實情況，使各地政府開放數(shù)據(jù)呈現(xiàn)多樣性，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c合理確定開放范圍，以契合當(dāng)?shù)毓姷膶嶋H需求，從而滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展對政府?dāng)?shù)據(jù)的需求。

(三)不予開放數(shù)據(jù)范圍的界定路徑

據(jù)上述開放原則，不予開放數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)開放的“例外”。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，政府部門扮演著雙重角色，既是開放的主體，又是限制開放的主體，若不能妥善處理這二者關(guān)系將會給政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的實施增加難度，因此應(yīng)通過法律法規(guī)對不予開放范圍加以限制。可采取“負(fù)面清單”方式將不予公開數(shù)據(jù)范圍基本設(shè)定為國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和政府內(nèi)部數(shù)據(jù)四類。

根據(jù)上文所述，政府?dāng)?shù)據(jù)開放有別于信息公開，二者雖有重合，但各自功能價值和實施方式不同，對不予開放數(shù)據(jù)的類型和范圍不能完全簡單沿用政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，而要結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放自身的特點，對不予開放范圍的界定方式以及內(nèi)容作出更為明確詳盡的限定，以防止政府部門的過度干預(yù)，影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放進程?？筛鶕?jù)政府?dāng)?shù)據(jù)在不予開放程度上的差異，在范圍界定上作出區(qū)分，采取不同的方式和標(biāo)準(zhǔn)，實行類型化管理。具體可以分為三類：第一類是完全不予開放的數(shù)據(jù)，如涉及國家秘密和安全的政府?dāng)?shù)據(jù)；第二類是部分不予開放的數(shù)據(jù)，如涉及商業(yè)秘密或個人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)；第三類是可以不予開放的數(shù)據(jù)，如涉及行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)數(shù)據(jù)及過程性數(shù)據(jù)。

1.完全不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)

完全不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)是指一旦涉及便應(yīng)被排除在政府?dāng)?shù)據(jù)開放之外的數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)主要是指開放后極有可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等涉及國家利益、社會利益的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)是法定絕對不予開放的范疇。目前較為明確的就是“國家秘密”，考慮到其重要性及泄露后可能引發(fā)社會動蕩不安等嚴(yán)重后果，應(yīng)將其定性為“完全不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)”。

對于國家秘密的范圍界定，在方式上需要站在整個國家利益的角度去衡量，而不是由地方政府單方隨意決定。具體可采取肯定式列舉與否定式列舉相結(jié)合的模式，對屬于國家秘密的數(shù)據(jù)進行具體列舉，劃定范圍，對不屬于國家秘密的數(shù)據(jù)范圍作出規(guī)定。這種正反結(jié)合的界定方法更具科學(xué)性和合理性。同時，判定數(shù)據(jù)是否涉及國家秘密時還應(yīng)注重關(guān)聯(lián)性問題，即單個數(shù)據(jù)的開放可能不會涉及國家秘密的泄漏，但在其與其他單一數(shù)據(jù)結(jié)合后或置于特定情景下可能導(dǎo)致《保守國家秘密法實施辦法》第4條規(guī)定的八項結(jié)果之一，同樣會危及國家安全、社會穩(wěn)定。因此，對于國家秘密的認(rèn)定問題可引入“鑲嵌理論”進行具體判斷。在內(nèi)容上，目前國內(nèi)立法已對屬于國家秘密的范圍規(guī)定得較為全面，為防止國家秘密成為政府拒絕數(shù)據(jù)開放的擋箭牌，我國對國家秘密的否定式列舉亟待細(xì)化，參考各國立法，其中俄羅斯《國家保密法》對不應(yīng)納入國家秘密范圍的數(shù)據(jù)類型有詳細(xì)明確的規(guī)定，(15)俄羅斯《國家保密法》第7條規(guī)定，下列信息文件資料不應(yīng)當(dāng)劃定為國家秘密：危及公民安全和健康的非常事件、災(zāi)難及后果，以及自然災(zāi)害情況、自然災(zāi)害的官方預(yù)報和后果；生態(tài)、衛(wèi)生、保健、人口、教育、文化、農(nóng)業(yè)等以及犯罪狀況；國家提供的特別優(yōu)待、補償和社會保障情況；侵犯個人和公民權(quán)利與自由的事實；黃金儲備和國家外匯儲備額；高級官員的健康狀況；國家權(quán)力機關(guān)及公職人員的違法事件。且較為適合我國發(fā)展路線，可作為借鑒完善國內(nèi)數(shù)據(jù)開放立法。

2.部分不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)

此類數(shù)據(jù)是指政府?dāng)?shù)據(jù)包括個人或企業(yè)的信息，數(shù)據(jù)開放所帶來的后果往往會造成私益損害，在滿足某種條件的情況下部分相關(guān)數(shù)據(jù)絕對不予開放，否則應(yīng)當(dāng)予以開放，其開放條件應(yīng)予法定化。此類數(shù)據(jù)可遵循《民法總則》中所確定的當(dāng)事人“意思自治原則”，并參照新《政府信息公開條例》第15條(16)《政府信息公開條例》第15條規(guī)定：“涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。”采取有層次性、遞進式的范圍界定方式，明確涉及商業(yè)秘密及個人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)的判定標(biāo)準(zhǔn)，具體可采取如下界定方式：

第一步，以商業(yè)秘密或個人隱私的特性為標(biāo)準(zhǔn)，判斷該政府?dāng)?shù)據(jù)是否屬于其范圍。若不屬于且不在其他不予開放的范圍內(nèi)則應(yīng)當(dāng)予以開放；若屬于則進入第二步討論，其中關(guān)鍵在于對商業(yè)秘密或個人隱私的認(rèn)定。

對于商業(yè)秘密，以《反不正當(dāng)競爭法》第9條(17)《反不正當(dāng)競爭法》第9條規(guī)定：“……本法所稱的商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息、經(jīng)營信息等商業(yè)信息?！敝械亩x，可將其特征歸納為三點：一是秘密性；二是保管性；三是價值性。應(yīng)結(jié)合大數(shù)據(jù)環(huán)境以上述“三性”作為其認(rèn)定的依據(jù)?！懊孛苄浴奔磧H為特定人所知曉。但在互聯(lián)網(wǎng)時代，人們獲取數(shù)據(jù)的便捷性及方式的多樣性決定了秘密的范圍在不斷縮小。傳統(tǒng)認(rèn)知中的商業(yè)秘密放在當(dāng)下或許已經(jīng)不再具有秘密性，應(yīng)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放視角下重新審視秘密性的定義，以知悉主體是否能夠被限定在特定范圍內(nèi)為依據(jù)限定其范圍。“保管性”則是指數(shù)據(jù)所有人對該數(shù)據(jù)進行了保密管理。由于主觀性在判斷上的難度，應(yīng)主要以客觀保管為標(biāo)準(zhǔn)，即以數(shù)據(jù)的存儲位置為依據(jù)，所有人若將數(shù)據(jù)存放于服務(wù)商提供的私有儲存區(qū)可認(rèn)定為已經(jīng)在客觀上達到了“保管性”的標(biāo)準(zhǔn)?！皟r值性”是指該數(shù)據(jù)能夠為其擁有者帶來商業(yè)價值，產(chǎn)生直接或間接的經(jīng)濟效益，這一點在判斷上應(yīng)當(dāng)主客觀相結(jié)合?？陀^方面重點考慮該數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本的投入或研發(fā)過程的難易等，在主觀方面則以數(shù)據(jù)所有人對其經(jīng)濟效益的合理期待為主。

對于個人隱私，目前我國對于個人隱私概念的理解尚未立法予以明確，因此個人隱私與個人信息的關(guān)系仍處于爭議階段，有學(xué)者將其作廣義解釋認(rèn)為個人信息、個人生活以及個人私事都屬于個人隱私，也有學(xué)者將其狹義理解為可能對當(dāng)事人個人感情帶來傷害的有關(guān)當(dāng)事人個人生活的信息，(18)參見闞道祥：《陽光司法語境下的民事訴訟程序運行機制研析》，載《法律適用》2017年第7期。如婚姻破裂、生理疾病等。筆者認(rèn)為在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中過于強調(diào)二者區(qū)別意義并不大，因為無論是個人信息還是個人隱私其能夠帶來的公共價值是極為有限的，但其泄漏后所帶來的影響對個人來說卻不可估量，應(yīng)以更寬泛的理解將個人信息歸入個人隱私范圍內(nèi)，以嚴(yán)格防止有關(guān)個人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)外泄。

第二步，以開放是否會對第三方合法權(quán)益造成損害為標(biāo)準(zhǔn)。若開放不會導(dǎo)致第三方合法權(quán)益的損害則自然應(yīng)當(dāng)開放。但若開放可能或者必然會造成削弱第三方市場競爭優(yōu)勢地位、直接造成第三方利益受損、危及第三方人身或財產(chǎn)安全、影響第三方日常生活質(zhì)量保障等合法權(quán)益被侵犯的后果，則要進入最后一步考慮。

第三步，以第三方是否愿意開放為標(biāo)準(zhǔn)。如果第三方明知政府相關(guān)數(shù)據(jù)屬于涉及商業(yè)秘密或個人隱私范疇，但明示愿意承擔(dān)法益受到侵犯的風(fēng)險，則同樣應(yīng)當(dāng)開放，若默示或者明示不愿意則應(yīng)當(dāng)保密，劃入不予開放的范圍。而是否參考新《政府信息公開條例》以“行政機關(guān)認(rèn)為不開放會對公共利益造成重大影響”為下一步判斷標(biāo)準(zhǔn)，則需要更進一步的研究，要處理好公益與私益之間的沖突問題，要特別重視私益的保護。

3.可以不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)

可以不予開放的政府?dāng)?shù)據(jù)是指對于這類數(shù)據(jù)開放與否政府享有決定權(quán)，屬于開放范圍中的酌定事項，即政府部門可基于公共價值效果考慮因素選擇是否開放相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)最高人民法院在(2016)最高法行申2769號行政裁定書以及新《政府信息公開條例》中的表述，(19)《政府信息公開條例》第16條規(guī)定：“行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定?！笨梢圆挥栝_放的政府?dāng)?shù)據(jù)可以限定為涉及內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息的政府?dāng)?shù)據(jù)。對這類數(shù)據(jù)，在開放與不予開放的界定上應(yīng)當(dāng)賦予政府部門適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，具體可分兩步界定。第一步從公共利益價值角度，判斷開放是否會產(chǎn)生激發(fā)大眾利用創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的作用；并從行政管理職能角度出發(fā)，判斷是否會產(chǎn)生影響行政權(quán)行使效果、阻礙行政決定科學(xué)性與民主性的不利后果。第二步則對兩個角度得出的結(jié)論進行對比，并在二者沖突時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮該數(shù)據(jù)的公共價值功能，即使會影響行政管理職能，但卻具有明顯有益的公共價值，則同樣可予以開放，突出對社會公共價值的保護。

綜上，對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍界定，應(yīng)堅持“以開放為常態(tài)，不開放為例外”“以開放為優(yōu)先，保密為置后”和“以惠民便民為最高標(biāo)準(zhǔn)，以法益保障為最低紅線”的原則，綜合考量地區(qū)發(fā)展的橫向差異及縱向歷史變化兩個因素，從正面積極拓展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。運用負(fù)面清單方式，對不予開放的數(shù)據(jù)范圍進行合理的分層界定，特別需要從法律上對國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私等范圍作出清晰的認(rèn)定，使得公益發(fā)展與私益保護能夠相得益彰。