法國事后憲法審查機(jī)制的十年：總結(jié)與啟示

王建學(xué)

內(nèi)容提要:合憲性審查工作的有效推進(jìn)必須借助適當(dāng)機(jī)制，也應(yīng)參考和借鑒各種域外制度資源。法國2008年修憲通過新設(shè)事后審查機(jī)制來彌補(bǔ)原事前審查機(jī)制的不足。在近10年的實(shí)踐中，憲法委員會通過事后審查機(jī)制受理了大量由最高行政法院和最高司法法院移送的當(dāng)事人違憲抗辯，其總量超過事前審查機(jī)制在60年中的案件總和。事后審查機(jī)制的實(shí)踐在總體上相當(dāng)成功，使憲法委員會最終完成了由政治機(jī)構(gòu)到憲法法院的轉(zhuǎn)變，為憲法的教義性適用提供了基本框架，但憲法委員會的組成和程序設(shè)置仍然存在一系列問題，尚待未來繼續(xù)改革。借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，我國可以考慮完善人民法院系統(tǒng)與全國人大憲法和法律委員會的審查通道，但其具體程序設(shè)計(jì)需要考慮諸多現(xiàn)實(shí)因素。

一、問題意識

合憲性審查工作的有效推進(jìn)是晚近我國法治建設(shè)的熱點(diǎn)問題。黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！?1)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》(2017年10月18日)，載《人民日報(bào)》2017年10月28日，第1版。2018年3月11日第十三屆全國人大通過的《憲法修正案》第44條將全國人大法律委員會改為“憲法和法律委員會”，隨后全國人大常委會將“推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等”新增為憲法和法律委員會的工作職責(zé)。(2)參見《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》第2條，該決定于2018年6月22日經(jīng)全國人大常委會通過，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2018年第4期，第502頁。目前，如何以憲法和法律委員會為中心推進(jìn)合憲性審查工作成為極為緊迫的現(xiàn)實(shí)問題，需要在憲法政策上比較和借鑒不同審查模式中的具體審查機(jī)制，從而探索對于我國憲法和法律委員會可行且可能的各種具體方案。在此背景下，本文著重分析法國2008年修憲新增的事后憲法審查機(jī)制及其對我國合憲性審查機(jī)制建設(shè)的啟示意義。

法國事后憲法審查機(jī)制由2008年7月23日《關(guān)于第五共和國機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化的第2008-724號憲法性法律》新設(shè)，(3)該憲法性法律實(shí)為我國意義上的憲法修正案，其在《憲法》正文新增第61-1條來規(guī)定新設(shè)的事后審查機(jī)制，因此援引時(shí)以修正后的《憲法》正文為對象。其原始術(shù)語是“合憲性先決問題”(la question prioritaire de constitutionnalité)，可以簡稱為QPC機(jī)制。之所以稱為“合憲性先決機(jī)制”是因?yàn)槠湓O(shè)立的基本意旨，即法律在普通訴訟中能夠作為裁判依據(jù)予以適用的邏輯前提是它必須符合憲法，據(jù)此，合憲性構(gòu)成普通法律爭訴的先決問題。若在普通訴訟程序中發(fā)現(xiàn)法律之規(guī)定侵害憲法所保障的權(quán)利與自由，則可經(jīng)最高行政法院(Conseil d'état)或最高司法法院(Cour de Cassation)(以下將兩個(gè)最高級別法院統(tǒng)稱為“最高法院”)向憲法委員會移送憲法審查申請，由憲法委員會在確定期限內(nèi)裁決。普通訴訟在先決問題移送和處理期間暫時(shí)中止，待合憲性問題確定之后，再回到普通訴訟恢復(fù)普通法律問題的審理。

自2008年7月事后憲法審查機(jī)制正式寫入1958年《憲法》開始，這一機(jī)制已經(jīng)設(shè)立整整10年時(shí)間。2009年12月10日《關(guān)于實(shí)施憲法第61-1條的第2009-1523號組織法》(以下簡稱2009年《組織法》)正式頒布。據(jù)此，事后憲法審查機(jī)制于2010年3月1日開始實(shí)施，距今也有9年時(shí)間。對于法國憲法審查模式的這一新動(dòng)向，我國學(xué)術(shù)界給予了持續(xù)的關(guān)注，相關(guān)研究涉及改革背景、意圖、措施和意義等，(4)參見王建學(xué)：《從“憲法委員會”到“憲法法院”——法國合憲性先決程序改革述評》，載《浙江社會科學(xué)》2010年第8期；王建學(xué)：《在違憲抗辯權(quán)與良好的司法秩序之間——法國〈第2009-1523號組織法〉及其合憲性審查述評》，載李琦主編：《廈門大學(xué)法律評論》第18輯，廈門大學(xué)出版社2010年版；〔法〕安德烈·魯：《新憲法委員會：法蘭西例外之終結(jié)？》，王蔚譯，載胡建淼主編：《公法研究》第8輯，浙江大學(xué)出版社2010年版；吳天昊：《從事先審查到事后審查：法國違憲審查的改革與實(shí)踐》，載《比較法研究》2013年第2期；林淡秋：《守護(hù)憲法的新模式：法國的合憲性先決機(jī)制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。也不乏在法國憲法審查模式的整體發(fā)展脈絡(luò)中對這一改革的整體性闡釋，(5)參見楊帆：《違憲審查的法國道路——一個(gè)政治憲法學(xué)的考察》，載《交大法學(xué)》2017年第1期；王芳蕾：《論法國的違憲審查程序》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2017年第4期；王建學(xué)：《法國式合憲性審查的歷史變遷》，法律出版社2018年版。但從未有學(xué)者對這一機(jī)制實(shí)施的效果進(jìn)行總體評價(jià)。目前，這一機(jī)制的設(shè)立正好滿十年，其實(shí)施也正處于“滿九進(jìn)十”之際，有必要對這一機(jī)制的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和反思，尤其是這一機(jī)制的設(shè)立目的在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上分析該機(jī)制對我國的啟示意義。

二、機(jī)制設(shè)置

(一)事后審查機(jī)制的設(shè)立背景

事后審查機(jī)制是法國式憲法審查制度的組成部分，也是法國式憲法審查制度發(fā)展到一定階段的成果，因此必須在法國憲法及憲法審查制度的總體背景下予以認(rèn)識。另外，考慮到我國學(xué)界對法國事后審查機(jī)制的研究仍存在誤區(qū)和盲點(diǎn)，也有必要在評估其實(shí)施情況前對機(jī)制設(shè)置本身作提綱挈領(lǐng)的介紹。

法國現(xiàn)行憲法審查制度設(shè)立于1958年《憲法》之中，經(jīng)過多次修改至2008年增設(shè)事后審查機(jī)制，目前主要包括以下五種具體機(jī)制，參見表1。

表1 法國憲法審查的具體機(jī)制構(gòu)成

資料來源：筆者自制。

第一，對組織法和議會兩院內(nèi)部規(guī)程的強(qiáng)制性審查，即議會通過的組織法在公布以前和議會兩院的內(nèi)部規(guī)程在實(shí)施以前，均必須提交憲法委員會以宣告其是否符合憲法，這一機(jī)制最初設(shè)立于1958年《憲法》，規(guī)定于第61條第1款，但2008年修憲將提交全民公決的法律提案亦納入此種審查的對象范圍。

第二，對普通法律的依提請審查，即議會制定的普通法律在其公布以前，可以由總統(tǒng)、總理、國民議會議長和參議院議長提請憲法委員會審查其是否符合憲法，這一機(jī)制最初亦設(shè)立于1958年《憲法》，規(guī)定于第61條第2款，但1974年修憲為增強(qiáng)其動(dòng)力機(jī)制，將60名國民議員或60名參議員擴(kuò)大為提請主體。

第三，對國際條約和協(xié)定的依提請審查，即國際條約和協(xié)定在批準(zhǔn)或認(rèn)可以前，可以由總統(tǒng)、總理、議會任何一院議長提請憲法委員會審查其是否符合憲法，若認(rèn)定其含有與憲法沖突的條款，則非經(jīng)修改憲法不得加以批準(zhǔn)或認(rèn)可，這一機(jī)制最初亦設(shè)立于1958年《憲法》，規(guī)定于第54條，但1992年修憲為增加其動(dòng)力機(jī)制，仿照1974年的做法將60名國民議員或60名參議員擴(kuò)大為提請主體。

第四，對新喀里多尼亞地方性法規(guī)的強(qiáng)制性審查，即新喀里多尼亞審議會議通過的地方性法規(guī)必須在頒布前提交憲法委員會審查，這一機(jī)制為1998修憲時(shí)所增加，規(guī)定于《憲法》第77條。

第五，基于合憲性先決機(jī)制對已生效法律進(jìn)行的事后具體審查。這是本文著重分析的問題。

通過以上列舉可以看出，在新設(shè)事后審查機(jī)制以前，法國的憲法審查制度在總體形式上較為單一。盡管審查對象涵蓋了議會制定的所有法律規(guī)范(包括組織法、內(nèi)部規(guī)程、提交全民公決的法律提案、普通法律、國際條約與協(xié)定等)，還例外涵蓋了特殊的地方性法規(guī)，盡管啟動(dòng)機(jī)制既有強(qiáng)制審查也有提請審查，但審查形式卻只有事前且抽象審查。尤其是，作為審查對象中最主要且數(shù)量最龐大的部分，普通法律僅能基于特定國家機(jī)關(guān)的提請而受到審查，無法滿足個(gè)人的審查期待，這與各國憲法審查的通常實(shí)踐頗不一致，由此導(dǎo)致沒有受到提請的法律可能逃逸于審查過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至合憲性先決機(jī)制付諸實(shí)施的2010年，普通法律只有約7%曾經(jīng)受到審查提請。由于新設(shè)的事后審查機(jī)制，原有審查制度的空白得到填補(bǔ)，新出現(xiàn)了基于當(dāng)事人違憲抗辯而進(jìn)行的移送審查，而且不同于原來的事前審查和抽象審查，新的移送審查屬于事后審查和具體審查，這將使法律合憲性得到更好保障，由此，法國的憲法審查制度成為世界上最為多元的審查制度之一。

(二)事后審查機(jī)制的基本設(shè)置

根據(jù)《憲法》第61-1條的基本規(guī)定以及2009年《組織法》的補(bǔ)充細(xì)化，新的事后審查機(jī)制主要包括以下五個(gè)環(huán)節(jié)的基本設(shè)置。

第一，整個(gè)事后審查機(jī)制啟動(dòng)與否完全取決于普通訴訟當(dāng)事人是否在訴訟程序中提出違憲抗辯(exception d’ inconstitutionnalité)。普通民事、刑事或行政訴訟的當(dāng)事人若認(rèn)為本訴適用的普通法律侵害其受憲法保障的基本權(quán)利，則可以在初審或上訴審等特定審級和特定審理程序中向主審法院提出違憲抗辯。該抗辯必須以書面形式提出并且附有明確且清晰的法律理由。

第二，當(dāng)事人提出的違憲抗辯必須首先獲得主審法院的認(rèn)可，之后由主審法院呈交所在法院系統(tǒng)的最高法院核準(zhǔn)，若為行政案件則為最高行政法院核準(zhǔn)，若為民事和刑事案件則為最高司法法院核準(zhǔn)，如果違憲抗辯本身是在最高法院的審理程序中提出的，則由最高法院直接決定是否認(rèn)可，不需要轉(zhuǎn)呈。

第三，主審法院必須基于特定的憲法程序性標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)可或否決當(dāng)事人的違憲抗辯，這些標(biāo)準(zhǔn)主要包括案件相關(guān)性、新穎性和嚴(yán)重性三個(gè)法律要素，即違憲抗辯只能針對適用于本訴的法律提出，受到指摘的法律規(guī)定未曾被裁決為合憲(但情勢變更的除外)，因此相關(guān)憲法問題是一個(gè)新問題，并且這個(gè)新問題內(nèi)含的法律考量必須具有足夠的嚴(yán)重性，值得移送憲法委員會進(jìn)行審查和裁決。

第四，最高法院最終復(fù)核或決定違憲抗辯是否滿足前述三個(gè)要求，從而決定是否向憲法委員會移送。最高法院作出的關(guān)于是否移送的決定不可上訴，若其決定移送，則由憲法委員會進(jìn)行審查并作出相關(guān)裁決。(6)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至2012年1月底，在將近兩年的時(shí)間里，憲法委員會共收到1022個(gè)由最高行政法院和最高司法法院提交的案件，其中798個(gè)未被憲法委員會受理，占78%，受理224件，占22%。參見前引〔4〕，吳天昊文。這種統(tǒng)計(jì)本身是不妥的，因?yàn)樵谝扑蛯彶槌绦蛑?，憲法委員會的地位是完全被動(dòng)的，它既不能拒絕受理最高法院移送的案件，也不能在沒有移送時(shí)主動(dòng)進(jìn)行審查。在最高法院決定不移送案件的情況下，憲法委員會不能主動(dòng)受理抗辯并啟動(dòng)審查程序。

第五，憲法委員會基于最高法院的移送進(jìn)行審查，在作出憲法裁決后應(yīng)通知原普通訴訟的主審法院及其最高法院，原主審法院恢復(fù)原案審理，并且基于憲法委員會關(guān)于該法律的合憲性與效力狀態(tài)的裁決，作出普通司法判決。

(三)事后審查機(jī)制的基本特點(diǎn)

從前述基本設(shè)置來看，事后審查機(jī)制具有不同于原事前和抽象審查的三方面特點(diǎn)。

第一，事后審查的動(dòng)力在于個(gè)人，而原事前和抽象審查的動(dòng)力在于國家機(jī)關(guān)。新的事后審查基于普通訴訟當(dāng)事人的違憲抗辯，因此將其動(dòng)力機(jī)制建基于每一個(gè)個(gè)人(包括法國公民和外國人在內(nèi)的自然人、法人和其他組織，即任何基本權(quán)利主體)。凡是基本權(quán)利主體都具有訴的資格，只要具有訴的資格就可以通過司法法院或行政法院尋求司法救濟(jì)，而在普通司法救濟(jì)的過程中原則上都可以提出違憲抗辯。由于法律合憲與否直接關(guān)系到普通訴訟的勝負(fù)，因此，當(dāng)事人尤其是刑事訴訟被告和行政訴訟原告提出違憲抗辯的動(dòng)力極為充沛。但與此不同，原事前和抽象審查除強(qiáng)制審查無所謂動(dòng)力以外，均依賴于特定國家機(jī)關(guān)的提請，而國家機(jī)關(guān)提請的動(dòng)力主要在于權(quán)力沖突或政治斗爭(盡管有時(shí)打著保障基本權(quán)利的旗號)。

第二，從違憲抗辯的提出到審查程序的真正啟動(dòng)是一個(gè)過程，最主要的攔路虎是普通法院系統(tǒng)的過濾機(jī)制，而原事前和抽象審查的提請只是一個(gè)事件而非過程，只要提請就啟動(dòng)審查。前者類似我國《立法法》第99條審查建議的加強(qiáng)版，后者則與我國的審查要求相同。但違憲抗辯異于審查建議之處在于，它是訴訟法上具有法律效果的行為，而且必須在過濾后才能到達(dá)審查機(jī)關(guān)。違憲抗辯程序連接著每一個(gè)普通訴訟的當(dāng)事人，既包括原被告，也包括利益相關(guān)的第三人，由此，違憲抗辯程序最終面向每一個(gè)基本權(quán)利主體。以自然人來計(jì)算，法國總?cè)丝谟屑s6700萬，再加上不計(jì)其數(shù)的法人和組織，違憲抗辯程序具有無窮的動(dòng)力，因此，為防止憲法委員會和整個(gè)審查機(jī)制不堪重負(fù)，必須在普通訴訟中建立適當(dāng)?shù)倪^濾機(jī)制，將數(shù)量上有限、質(zhì)量上最優(yōu)的審查案件篩選進(jìn)正式審查程序。

第三，事后審查機(jī)制是一個(gè)純粹的法律過程，原事前和抽象審查機(jī)制則具有濃厚的政治性。違憲抗辯由普通訴訟的當(dāng)事人提出，是純粹法律意義上的訴訟行為，不具有任何政治背景或色彩，它與當(dāng)事人的權(quán)利訴求直接相關(guān)，也因此，前述過濾機(jī)制包含著非常技術(shù)化的訴訟體制安排，防止當(dāng)事人借違憲抗辯之名不當(dāng)拖延訴訟過程。不同的是，原事前和抽象審查源于政治過程，特別是提請數(shù)量最多的少數(shù)派議員的審查提請，基本上是反對黨與多數(shù)派抗衡的手段，其制度功能主要在于“防止議會多數(shù)派濫用政治權(quán)力，同時(shí)也賦予少數(shù)的反對派申辯的機(jī)會”。(7)李曉兵：《法國第五共和憲法與憲法委員會》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第55頁。

綜合以上特點(diǎn)可以看出，事后審查機(jī)制的設(shè)立目的就是加強(qiáng)基本權(quán)利的保障，使任何人都能以普通訴訟當(dāng)事人的身份獲得提請憲法審查的資格，通過憲法審查機(jī)制與普通司法程序的有效銜接，使憲法適用與普通法律適用成為一個(gè)連貫過程，并通過連貫的程序設(shè)置實(shí)現(xiàn)對普通法律的全覆蓋審查。為了更好理解該預(yù)設(shè)目的及其優(yōu)點(diǎn)，必須比照原事前和抽象審查機(jī)制及其弊端。純粹的事前和抽象審查只能由特定的國家機(jī)關(guān)提請，這一獨(dú)特的做法所面臨的最大問題是政治性強(qiáng)，其親近政治過程遠(yuǎn)甚于司法過程，對基本權(quán)利的保障作用有限，尤其是廣大的基本權(quán)利主體被排除在審查程序之外。那么，事后審查機(jī)制的預(yù)設(shè)目的在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)？這就需要對其實(shí)施效果進(jìn)行客觀全面的考察。

三、實(shí)施效果

(一)總體受案情況：充沛的動(dòng)力

分析和評價(jià)事后憲法審查機(jī)制實(shí)際發(fā)揮的作用，首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注該機(jī)制所審查的案件數(shù)量，并將該數(shù)量與原事前審查機(jī)制的受案數(shù)量進(jìn)行對比。由于事后憲法審查機(jī)制自2010年以來才開始實(shí)施，而原事前和抽象審查自1958年就已經(jīng)設(shè)立，因此，出于可對比性的考慮，筆者統(tǒng)計(jì)了自2010年至2018年兩種審查機(jī)制的受案數(shù)量。具體而言，自2010年1月1日至2018年12月31日，憲法委員會共作出868項(xiàng)裁決，其中適用事前審查機(jī)制裁判案件175件(編號為DC)，而適用事后審查機(jī)制裁判案件693件(編號為QPC)，這些案件的年度分布情況如圖1所示。

圖1 案件類型的年度分布(2010年至2018年)

資料來源：整理自憲法委員會官網(wǎng)公布的2010年至2018年的年度數(shù)據(jù)。

從圖1明顯可以看出，事后審查機(jī)制的受案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事前審查機(jī)制，平均到每個(gè)年度，前者大約是后者的4倍。因此可以說，新的事后審查機(jī)制所發(fā)揮的作用明顯強(qiáng)于原事前審查機(jī)制，至少可以說其動(dòng)力遠(yuǎn)比原事前審查機(jī)制充沛，這與建立事后審查機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)是完全吻合的。值得補(bǔ)充的是，無論事前還是事后機(jī)制，憲法委員會均只能被動(dòng)接受提請或移送，因此圖中所示情況代表著整個(gè)機(jī)制的承載量，并無憲法委員會發(fā)揮主觀能動(dòng)性的空間。

(二)案件來源：活躍的普通法院

具體理解事后審查機(jī)制的動(dòng)力來源尚需進(jìn)一步分析和對比兩類審查機(jī)制的具體案件類型?？紤]到案件類型問題更適宜作整體性考察，因此，筆者將統(tǒng)計(jì)起點(diǎn)回溯至1959年。(8)憲法委員會由1958年10月4日《憲法》所創(chuàng)設(shè)，但真正運(yùn)作始于1959年3月5日。另外，由于組織法是強(qiáng)制審查，不以提請為前提，因此不列入統(tǒng)計(jì)范圍。據(jù)此可以看到，自1959年至2018年底，在新的事后審查機(jī)制中，356個(gè)案件來自最高行政法院移送，419個(gè)案件來自于最高司法法院移送，而在原事前審查程序中，11個(gè)案件來自總統(tǒng)提請，180個(gè)案件來自總理提請，46個(gè)案件來自國民議會議長提請，48個(gè)案件來自參議院議長提請，416個(gè)案件來自60名國民議員提請，291個(gè)案件來自60名參議員提請，具體如圖2所示。

從總體上看，作為最重要的案件來源類型，最高法院移送的違憲抗辯在所有案件類型中體量最大，且最高行政法院和最高司法法院的移送數(shù)量大體上相當(dāng)，其中最高司法法院略高的原因極易理解，因?yàn)樗敲袷?、刑事等傳統(tǒng)司法領(lǐng)域的最高法院，其審判體量總體上大于僅承擔(dān)行政審判職能的行政法院系統(tǒng)，因此其移送總量也略高。而在原事前審查機(jī)制中，最為可觀的只有少數(shù)派議員的提請，由此，傳統(tǒng)的事前審查在政治上發(fā)揮了并繼續(xù)發(fā)揮著在程序上保護(hù)政治少數(shù)派的功能。

圖2 各類主體提請或移送次數(shù)

資料來源：整理自憲法委員會官網(wǎng)公布的1959年至2018年的年度數(shù)據(jù)。

(三)審查結(jié)果：有效推進(jìn)合憲性審查

案件來源的后續(xù)問題是案件的實(shí)體審理。從時(shí)間上看，憲法委員會的審查效率較高。截至2018年底，憲法委員會通過事后審查機(jī)制作出一項(xiàng)裁決平均用時(shí)73天，通過事前審查機(jī)制作出一項(xiàng)裁決平均用時(shí)16天。而按照憲法和相關(guān)組織法的規(guī)定，兩類程序作出裁決的最長時(shí)限分別是3個(gè)月和1個(gè)月。從內(nèi)容上看，事后審查機(jī)制確實(shí)實(shí)現(xiàn)了對普通法律的全覆蓋，比事前審查更密集地涉及現(xiàn)行60余部各類法典，而且集中審查這些法典條款是否符合1789年《人權(quán)和公民權(quán)宣言》中的自由權(quán)和政治權(quán)規(guī)范、1946年《憲法》序言中的社會權(quán)規(guī)范以及2004年《環(huán)境憲章》中的環(huán)境權(quán)規(guī)范。從審查結(jié)果來看，憲法委員會在總共9年的時(shí)間里，通過新的事后審查機(jī)制共作出857項(xiàng)裁決，而在過去60年的原事前審查機(jī)制中，憲法委員會僅作出804項(xiàng)裁決。兩類機(jī)制所作出裁決的具體類型如圖3所示。

圖3 事前審查與事后審查的判斷結(jié)果類型

資料來源：整理自憲法委員會官網(wǎng)公布的1959年至2018年的年度數(shù)據(jù)。

不同的裁決類型代表著憲法委員會進(jìn)行實(shí)體性審查的不同結(jié)果。從圖3所示內(nèi)容來看，事后審查機(jī)制的設(shè)立有效推進(jìn)了法國的合憲性審查，特別是以下四種情況值得進(jìn)一步說明。

第一，合憲裁決意味著憲法委員會正面肯定受指摘法律的合憲性，保留解釋則是憲法委員會將受指摘法律的解釋方案限定在合憲的保留范圍內(nèi)(類似于德國的合憲性限定解釋)，這兩類裁決無論在事前還是事后審查中都占全部裁決的大多數(shù)，因此，不能認(rèn)為憲法審查的推進(jìn)會沖擊法律秩序的穩(wěn)定性。

第二，事后審查作出違憲認(rèn)定(含全部違憲和部分違憲)的比例為26.4%，而事前審查作出違憲認(rèn)定的比例則為44.9%，因此，事后審查機(jī)制在實(shí)現(xiàn)對普通法律的全覆蓋審查的同時(shí)，并沒有在數(shù)量上損害法律體系的安定性。

第三，兩種審查機(jī)制在部分違憲和全部違憲的對比上頗為有趣。事后審查中裁決部分違憲的數(shù)量明顯低于事前審查，而裁決全部違憲的數(shù)量明顯更高。其原因可能在于，在事后審查中，當(dāng)事人僅指摘案件所涉及的某個(gè)具體法律條文，而在原事前審查中則往往是整部法律被提請憲法委員會審查，自然有許多無辜的條款最終被憲法委員會證明“清白”。

第四，區(qū)別效力的裁決類型只在事后審查中才存在。之所以如此是因?yàn)?，受到事后審查的法律是生效中的法律，它必須源于司法個(gè)案并回歸司法個(gè)案，并酌情處理法律的個(gè)案效力與普通效力，由此，憲法委員會根據(jù)憲法授權(quán)可以判決受指摘法律廢止的未來日期，也可以規(guī)定其失效的條件。(9)《憲法》第62條第2款規(guī)定：“基于第61-1條宣告為違憲之規(guī)定，自憲法委員會判決作出起廢止，或自該判決確定的未來日期起廢止。憲法委員會確定此類規(guī)定之效力可受挑戰(zhàn)的條件和范圍?！?/p>

四、未來改革

(一)憲法委員會的再定位

從受案總量、案件來源和審理結(jié)果來看，新的事后審查機(jī)制的實(shí)施情況總體上較為成功，其預(yù)期目標(biāo)基本上得到了實(shí)現(xiàn)，尤其是與原事前審查機(jī)制對比，其效果更為明顯。新的事后審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對普通法律合憲性審查的全覆蓋，對基本權(quán)利進(jìn)行著前所未有的保護(hù)，并且與普通司法程序緊密銜接，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的法律性特征。在2018年10月4日現(xiàn)行《憲法》頒布60周年之際，憲法委員會主席法比尤斯(Laurent Fabius)在紀(jì)念演講中也高度評價(jià)事后審查機(jī)制的有效運(yùn)用，認(rèn)為它“在非常大的范圍內(nèi)回應(yīng)公民問題”，“并且這一進(jìn)化未來會隨著憲法委員會的完全裁判機(jī)關(guān)化(pleine juridictionnalisation)得到更好實(shí)現(xiàn)”。(10)Laurent Fabius, Intervention de 60ème anniversaire de la Constitution, 載https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/2018-10/20181004_discours_president_fabius.pdf,最后訪問時(shí)間：2019年9月30日。

由于事后審查機(jī)制已經(jīng)成為憲法委員會的最主要工作機(jī)制，因此憲法委員會作為一個(gè)審查機(jī)構(gòu)本身也主要表現(xiàn)出“法院”的性質(zhì)。王芳蕾認(rèn)為：“事前審查與事后審查并存是法國違憲審查制度的一個(gè)新特色，體現(xiàn)了法國違憲審查制度的發(fā)展歷程。這種并存給立法者上了雙重枷鎖，前者主要是政治派別上的斗爭，后者則是通過司法體制的控制。”(11)前引〔5〕，王芳蕾文，第152頁。林淡秋也總結(jié)道：“法國的實(shí)踐印證了合憲性審查從政治性向司法化演變已是全球大勢所趨，因?yàn)閼椃ǖ纳谟趯?shí)施，實(shí)施的內(nèi)核是適用，司法化正是適用的經(jīng)典形態(tài)?！?12)前引〔4〕，林淡秋文，第163頁。筆者長期觀察憲法委員會的演變趨勢，也一直認(rèn)為憲法委員會已經(jīng)是一個(gè)法律上的“憲法法院”。即使忽略法律性極其明顯的事后審查機(jī)制，原事前審查機(jī)制也在各方面表現(xiàn)出法律性漸強(qiáng)而政治性漸弱的特點(diǎn)。即使在缺少事后移送的原事前審查機(jī)制中，憲法委員會也已經(jīng)融入整個(gè)司法過程，如憲法委員會前成員若克斯在憲法委員會成立50周年之際所說：“憲法委員會的判例事實(shí)上受到了另外兩個(gè)法院的啟發(fā)，同時(shí)也對普通法的司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生深刻的影響。自從1970年以來，很少領(lǐng)域沒有受到該審查的影響(刑法、勞動(dòng)法、通訊法、行政法等)。憲法向所有法律分支的滲透使得一部分學(xué)者提出了‘法國法的憲法化’現(xiàn)象。”(13)〔法〕皮埃爾·若克斯：《法國合憲性審查的五十年》，賴榮發(fā)譯，載李琦主編：《廈門大學(xué)法律評論》第18輯，廈門大學(xué)出版社2010年版，第182頁。更何況事后審查機(jī)制已經(jīng)成為憲法委員會的主導(dǎo)性機(jī)制，并且將其與整個(gè)司法過程連接在一起。

然而，評價(jià)新的事后審查機(jī)制，并將憲法委員會重新定位為實(shí)質(zhì)意義上的“憲法法院”，必須同時(shí)思考兩個(gè)問題。第一個(gè)問題是理論問題，即憲法委員會轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄔ骸钡脑驗(yàn)楹危瑸槭裁床焕^續(xù)維持政治性審查機(jī)構(gòu)的特征。筆者已經(jīng)嘗試從歷史和哲學(xué)的角度探尋這一問題的答案：“歷史經(jīng)驗(yàn)表明政治性機(jī)構(gòu)難以擔(dān)當(dāng)教義性解釋憲法的職能，由此，審查機(jī)關(guān)要么淪為純粹的政治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從而沒有審查，要么通過有效審查與主權(quán)形成政治競爭?！?14)王建學(xué)：《政治性憲法審查批判——以巴黎高等法院的注冊和諫諍為中心》，載《中外法學(xué)》2017年第2期，第374頁。因此，憲法審查機(jī)關(guān)必須采取類似于法院這種法律性的運(yùn)作方式，將實(shí)體審查問題作為規(guī)范技術(shù)問題而非政治、哲學(xué)或道德爭議，從而為憲法的教義性適用提供一種制度框架。審查機(jī)關(guān)只有采取法院這種法律性的運(yùn)作形式，才能保證將憲法作為規(guī)范加以適用的目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)問題是實(shí)踐問題，即為了使憲法委員會更好發(fā)揮作為規(guī)范審查者的法院功能，從而使憲法得到更好的教義性適用，憲法委員會還需要作何種改革。

(二)憲法委員會面臨的問題

回答第二個(gè)問題的前提是對憲法委員會所面臨的各種現(xiàn)實(shí)困難進(jìn)行準(zhǔn)確評估，必須進(jìn)一步追問還有哪些因素制約憲法委員會更好發(fā)揮憲法審查的職能。客觀而言，憲法委員會仍然面臨很多問題，大體上可以分為兩個(gè)方面。

一方面是憲法委員會構(gòu)成的問題，其中備受質(zhì)疑的是憲法委員會的當(dāng)然終身成員，即卸任的總統(tǒng)。1958年《憲法》賦予卸任總統(tǒng)一項(xiàng)禮遇，即可以成為憲法委員會的當(dāng)然終身成員。該設(shè)置最初顯然具有高度的政治考慮，但它會造成法律上的技術(shù)難題和隱患。比如，總統(tǒng)若因其任職期間的政治罪行或其他罪行而在卸任后受到司法追訴，則其憲法委員會成員資格是否因此具有瑕疵；再如，隨著2000年修憲將總統(tǒng)任期由7年改為5年，總統(tǒng)卸任時(shí)的年齡降低，這是否會使當(dāng)然終身成員在憲法委員會服務(wù)的年限過長，并且隨著當(dāng)然成員的數(shù)量不斷增加而嚴(yán)重降低經(jīng)任命的9名成員的比重，從而最終顛覆憲法委員會的裁判機(jī)關(guān)屬性。由于這些問題的存在，2008年修憲時(shí)曾有人主張取消憲法委員會中的當(dāng)然終身成員，但最終未能成功。(15)相關(guān)討論可參見前引〔4〕，安德烈·魯文，第464頁。由于受到批評極多，目前憲法委員會中的當(dāng)然終身成員只有德斯坦(Valéry Giscard d'Estaing)，另外兩位前總統(tǒng)希拉克(Jacques Chirac)和薩爾科奇(Nicolas Sarkozy)已經(jīng)分別自2011年和2013年不再參加庭審。奧朗德(Fran?ois Hollande)索性在卸任后放棄憲法委員會的職務(wù)，而且他在任總統(tǒng)期間就曾基于減少憲法委員會政治性的考慮提出“停止將卸任總統(tǒng)作為憲法委員會當(dāng)然成員”的改革政策，(16)Le Conseil constitutionnel, une institution très politique,載http://www.lemonde.fr/politique/article/2013/01/08/le-conseil-constitutionnel-une-institution-tres-politique_1813975_823448.html,最后訪問時(shí)間：2019年9月30日。只是這一改革政策因故未能實(shí)現(xiàn)。就憲法裁判機(jī)構(gòu)的屬性來講，當(dāng)然終身成員的制度設(shè)計(jì)被公認(rèn)為極其奇怪。

另一方面是憲法委員會的程序設(shè)置問題。憲法裁判機(jī)構(gòu)的程序在總體上應(yīng)當(dāng)具有公開、透明和辯論等多種性質(zhì)，就此而言，憲法委員會的現(xiàn)有程序仍然較為落后。從設(shè)立之初，憲法委員會的審議程序就一直受秘密原則主導(dǎo)，其主要考慮是減少外部的干擾和壓力，以保證成員履職的獨(dú)立性和裁判的權(quán)威性，(17)Pierre Avril,Jean Gicquel, Le Conseil constitutionnel, 5e édition, Paris: Montchrestien, 2005, p.96．由此，傳統(tǒng)的事前審查是封閉、秘密的書面審查，整個(gè)審查過程像是憲法委員會自編自導(dǎo)自演的獨(dú)角戲。相比之下，新設(shè)的事后審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)了一定的進(jìn)步。憲法委員會在受理移送案件后，應(yīng)當(dāng)通知訴訟當(dāng)事人及其代理律師，以及總統(tǒng)、總理、國民議會議長和參議院議長，后者均可向憲法委員會提交相關(guān)意見，供憲法委員會參考。并且與原事前審查機(jī)制不同，事后審查機(jī)制包含了一個(gè)公開的預(yù)審環(huán)節(jié)，違憲抗辯人或其代理律師，總統(tǒng)、總理、國民議會議長和參議院議長或其代表，均可當(dāng)庭口頭發(fā)表陳述意見。預(yù)審程序不僅對特定主體開放，還向社會公眾開放，并通過憲法委員會網(wǎng)站公開。只不過這樣的公開環(huán)節(jié)仍然非常有限，因?yàn)樗^預(yù)審并不是當(dāng)庭審理并判決，而只是憲法委員會聽取各方意見的環(huán)節(jié)。真正決定憲法裁判結(jié)果的實(shí)質(zhì)性審議環(huán)節(jié)仍然遵循著傳統(tǒng)的秘密原則，由憲法委員會主席指定一名成員擔(dān)任報(bào)告人(rapporteur)，草擬裁決草案，然后由全體成員基于該草案秘密審議并形成最終的憲法裁判結(jié)果及裁決書。審議的整個(gè)過程特別是反對意見并不隨著裁決而公開，與美國或德國模式相比，這種實(shí)踐顯然較為落后，尤其是無法為整個(gè)社會提供一個(gè)足夠有效的憲法對話平臺。

(三)憲法委員會的最新改革

由于前述問題的存在，憲法委員會的完全裁判機(jī)關(guān)化就會面臨諸如此類的現(xiàn)實(shí)障礙，因此，為使憲法委員會更好發(fā)揮審查功能，就有必要對其組織構(gòu)成和程序設(shè)置進(jìn)行改革優(yōu)化。相關(guān)的改革建議或方案在法國學(xué)界進(jìn)行了長期且豐富的討論，相關(guān)文獻(xiàn)可謂汗牛充棟，而且在基調(diào)上并無任何爭論，它只是如何以及何時(shí)實(shí)施的問題。歷任總統(tǒng)作為實(shí)權(quán)性國家元首和政治上的領(lǐng)導(dǎo)者，幾乎都有相關(guān)的改革計(jì)劃，只不過有的成功了，比如薩爾科奇；有的失敗了，比如奧朗德；也有的正在改革進(jìn)行中，比如現(xiàn)任總統(tǒng)馬克龍(Emmanuel Macron)。

筆者曾戲言，法國人慶祝自己憲法周年的方式就是對它進(jìn)行一次徹底的修改，比如2008年的憲法改革。在2018年現(xiàn)行《憲法》頒布60周年之際，馬克龍?jiān)浴按蛟煲粋€(gè)更有代表性、更負(fù)責(zé)任和更有效率的民主制”為主題提出一個(gè)整體性的憲法改革計(jì)劃，相關(guān)《修憲草案》在2018年5月9日正式提交國民議會并完成了一讀審議?？上в捎诟鞣N政治事件的不利影響，該憲法改革計(jì)劃直至今天仍然前途未卜。在這一最新改革計(jì)劃中，憲法委員會也成為改革對象。其中與憲法委員會相關(guān)的改革舉措有兩項(xiàng)。一是取消憲法委員會的當(dāng)然終身成員。該《修憲草案》第10條刪除了《憲法》第56條關(guān)于卸任總統(tǒng)成為憲法委員會當(dāng)然成員的規(guī)定，并在理由說明部分寫道：“該規(guī)定誕生于第五共和國早期的特定背景下，而在2008年引入合憲性先決機(jī)制后，憲法委員會作為司法裁判機(jī)關(guān)的任務(wù)得到強(qiáng)化，該規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜了?！?18)Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace,載http://www.assemblee-nationale.fr/15/projets/pl0911.asp,最后訪問時(shí)間：2019年9月30日。二是馬克龍計(jì)劃減少議會兩院的議員額數(shù)，從而提高議會的審議效率，由此，提請憲法委員會審查的少數(shù)派議員的最低額數(shù)擬由原60名相應(yīng)減少為40名。

盡管該憲法改革方案沒有涉及憲法委員會的具體程序設(shè)置，該改革方案的前景也不明朗，但不斷完善憲法委員會制度從而使之更好發(fā)揮憲法裁判職能從長遠(yuǎn)來看顯然是大勢所趨。

五、啟示意義

在我國，早有學(xué)者建議“疏通法院與全國人大常委會之間的制度通道，逐步形成一種可稱為‘合憲性審查優(yōu)先移送’的機(jī)制”。(19)林來梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實(shí)施形態(tài)》，載《比較法研究》2014年第4期，第38頁。這種思路在學(xué)術(shù)界得到反復(fù)提及和強(qiáng)調(diào)，(20)參見王蔚：《客觀法秩序與主觀利益之協(xié)調(diào)——我國合憲性審查機(jī)制之完善》，載《中國法律評論》2018年第1期；林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(xué)》2018年第2期；孫煜華、童之偉：《讓中國合憲性審查制形成特色并行之有效》，載《法律科學(xué)》2018年第2期；田偉：《憲法和法律委員會規(guī)范合憲性審查的程序類型》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。從總體上看與法國的合憲性先決機(jī)制具有高度相似性。不過從嚴(yán)格意義上來講，從地方各級法院的具體司法個(gè)案到最高人民法院再到全國人大常委會的溝通渠道一直存在并運(yùn)作，談不上需要“疏通”的問題?！霸S多來自司法審判中的解釋請求是根據(jù)司法實(shí)踐的需要應(yīng)運(yùn)而生的”，(21)馬嶺：《論我國憲法解釋的提起人》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第4期，第85頁。實(shí)踐中也出現(xiàn)過不少類似的溝通案例。比如，在引人矚目的2014年“北雁云依案”中，因?yàn)榈胤椒ㄔ喊l(fā)現(xiàn)法律在司法適用中含義不明，所以由最高人民法院基于主審法院請示而提請全國人大常委會解釋法律，最后由主審法院基于常委會解釋恢復(fù)原案審理并作出判決。這種實(shí)踐雖然并非合憲性審查而是法律解釋，但卻說明整個(gè)人民法院系統(tǒng)一直與全國人大常委會存在基于司法個(gè)案的法律連接。但從有效推進(jìn)合憲性審查工作的角度來講，人民法院系統(tǒng)與全國人大常委會的銜接機(jī)制確實(shí)存在完善的必要，而法國的事后審查機(jī)制改革及其實(shí)踐對我國有效推進(jìn)合憲性審查工作具有啟示意義。

從法國憲法審查制度的總體發(fā)展尤其是合憲性先決機(jī)制的設(shè)置來看，我國的相關(guān)機(jī)制建設(shè)需要注意以下三個(gè)層面的問題。

首先，全國人大憲法和法律委員會在推進(jìn)合憲性審查工作中應(yīng)當(dāng)妥當(dāng)處理政治性與法律性之間的關(guān)系。從性質(zhì)上講，憲法和法律委員會是全國人大的專門委員會，但就承擔(dān)合憲性審查工作職責(zé)而言，這一機(jī)構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)如何在政治性與法律性之間取舍則是一個(gè)根本問題，它涉及審查機(jī)制本身的取向。法國憲法委員會僅從名稱上就與我國的憲法和法律委員會具有高度相似性，也具有政治機(jī)構(gòu)的色彩，但憲法委員會已經(jīng)從政治機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為法律上的裁判機(jī)構(gòu)，尤其是事后審查機(jī)制設(shè)立后，其毋庸置疑的性質(zhì)轉(zhuǎn)變具有比較法上的普遍啟示意義。(22)值得補(bǔ)充的是，包括法國在內(nèi)的27個(gè)法語國家普遍采取憲法委員會模式，但在演變中均毫無例外地“使審查機(jī)構(gòu)成為一個(gè)關(guān)于憲法的裁判或司法機(jī)關(guān)”，參見王建學(xué)：《法語國家憲法審查制度設(shè)計(jì)比較研究——對“政治機(jī)構(gòu)審查模式”的批判》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2017年第1期。如果全國人大憲法和法律委員會偏政治性，則其審查工作必然具有政治色彩，與政治過程(包括立法過程)較為親近，但這注定意味著它可能無法與人民法院系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接，也會在專業(yè)性和技術(shù)性上存在欠缺。筆者認(rèn)為，憲法和法律委員會在長遠(yuǎn)意義上應(yīng)當(dāng)以成為憲法裁判機(jī)關(guān)為目標(biāo)，增強(qiáng)法律技術(shù)性，排除政治性尤其是肆意性，從而為憲法的教義性適用提供制度框架，并最終推進(jìn)憲法實(shí)施。

其次，全國人大憲法和法律委員會與人民法院系統(tǒng)的銜接機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有恰當(dāng)?shù)墓δ芏ㄎ?。從基本目?biāo)上講，審查機(jī)關(guān)與普通法院系統(tǒng)的銜接均以保障訴訟當(dāng)事人的基本權(quán)利為目的，其背后是所有基本權(quán)利主體獲得憲法救濟(jì)的權(quán)利，就此而言，法國事后審查機(jī)制的設(shè)立即是明證。在我國，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利一直是人民法院行使審判權(quán)的重要目標(biāo)，如果訴訟法意義上的當(dāng)事人權(quán)利進(jìn)一步與憲法意義上的獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利相貫通，則更有利于準(zhǔn)確定位司法移送審查機(jī)制的功能。訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)以恰當(dāng)方式就法律和法規(guī)的合憲性向主審法院提出某種形式的抗辯，從而使自身的法律權(quán)利不被違憲的法律法規(guī)所侵害。從理論上講，當(dāng)事人的主觀權(quán)利訴訟可以“與客觀法秩序相關(guān)聯(lián)形成合憲性問題，等待憲法審查結(jié)果公布后再對個(gè)案利益進(jìn)行衡量和裁決，則會充分吸納主客觀兩重保障的需要”。(23)前引〔20〕，王蔚文，第139頁。在我國社會主義法律體系中，憲法作為最高法優(yōu)于法律，法律作為國家立法權(quán)的行使結(jié)果優(yōu)于法規(guī)，因此，通過普通訴訟的抗辯渠道在事后審查的意義上建立對法律法規(guī)合憲性審查的全覆蓋機(jī)制，在理論上是不存在任何障礙的。

最后，人民法院向全國人大憲法和法律委員會移送審查案件的具體程序設(shè)計(jì)需要考慮諸多現(xiàn)實(shí)因素。在具體設(shè)計(jì)我國的移送審查機(jī)制時(shí)，一方面需要考慮并體現(xiàn)若干共通價(jià)值，比如盡可能實(shí)現(xiàn)審查程序的公開性、透明性和辯論性，從而以個(gè)案審查為基礎(chǔ)搭建有效的憲法對話平臺，促進(jìn)協(xié)商民主和政治融合，彰顯個(gè)案審查的普遍意義。另一方面，具體程序設(shè)計(jì)也必須考慮我國的諸多現(xiàn)實(shí)因素，不能照抄外國經(jīng)驗(yàn)。與法國的事后審查機(jī)制以法律為主要審查對象不同，我國目前的審查體制主要以法規(guī)為對象，在涉及法律合憲性時(shí)宜按照《立法法》的規(guī)定向全國人大常委會“提出法律解釋要求，而不能動(dòng)用第99條的審查要求”。(24)王建學(xué)：《省級人大常委會法規(guī)審查要求權(quán)的規(guī)范建構(gòu)》，載《法學(xué)評論》2017年第2期，第90頁。在以法規(guī)為主要審查對象的背景下，人民法院并不一定如法國的移送機(jī)制那樣中止案件的審理，但可以不適用違憲違法的法規(guī)，在這種背景下中止案件審理既不必要也不經(jīng)濟(jì)，既浪費(fèi)司法資源又拖延普通案件的審理。在這一問題的延長線上，需要慎重考慮事后審查機(jī)制中的過濾裝置。法國憲法委員會在事后審查機(jī)制中通過兩個(gè)法院系統(tǒng)的當(dāng)事人連接著以6700萬居民為主體的基本權(quán)利主體，由此在主審法院和兩個(gè)最高法院設(shè)置了兩層過濾機(jī)制以減輕審查機(jī)制的負(fù)荷。而在我國未來的司法移送機(jī)制中，全國人大憲法和法律委員會最終需要面對的是以近14億公民為主體的基本權(quán)利主體，如何設(shè)置過濾機(jī)制既充分實(shí)現(xiàn)公民的憲法救濟(jì)權(quán)，又能維持良好的憲法審查秩序，同時(shí)又不會造成普通訴訟程序的過度拖延，這需要非常慎重的制度設(shè)計(jì)。