論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)節(jié)立法

肖衛(wèi)兵

內(nèi)容提要:關(guān)于數(shù)據(jù)開(kāi)放立法重要性和意義的探討已經(jīng)很多，現(xiàn)在應(yīng)該進(jìn)入具體立法內(nèi)容探討階段?？v觀國(guó)內(nèi)外立法例，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法內(nèi)容主要涉及開(kāi)放、保護(hù)和再利用三環(huán)節(jié)。開(kāi)放環(huán)節(jié)是其中最先需要探討的立法內(nèi)容。受信息流通理論所提及的宏觀、動(dòng)態(tài)和服務(wù)視角啟發(fā)，開(kāi)放應(yīng)限定為一種便于利用的特殊的主動(dòng)公開(kāi)方式。我國(guó)開(kāi)放環(huán)節(jié)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法應(yīng)從促進(jìn)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)的高度，對(duì)開(kāi)放環(huán)節(jié)中的開(kāi)放原則、開(kāi)放客體、開(kāi)放方式和數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行具體立法。其中需要特別指出的是，開(kāi)放原則應(yīng)規(guī)定默認(rèn)開(kāi)放和便利使用原則；開(kāi)放客體應(yīng)指向公共部門(mén)的數(shù)據(jù)集；開(kāi)放方式以普通開(kāi)放為主，兼顧定向開(kāi)放和預(yù)開(kāi)放。

2017年12月8日，中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開(kāi)放、流通、交易相關(guān)制度。這意味著我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法已經(jīng)提上議事日程。在這之前，2015年發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出修訂《政府信息公開(kāi)條例》，積極研究數(shù)據(jù)開(kāi)放、保護(hù)等方面制度。條例修訂工作最終于2019年4月完成。近年來(lái)，每年都有人大代表提出關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面的立法建議。不過(guò)，對(duì)于全新的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法，自上而下一步到位的頂層立法難度頗高，相對(duì)而言，地方先行先試的自下而上立法更符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際?！洞髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》就明確提出推動(dòng)大數(shù)據(jù)相關(guān)立法進(jìn)程，支持地方先行先試，研究制定地方性大數(shù)據(jù)相關(guān)法規(guī)。2018年，中央網(wǎng)信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開(kāi)展公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)，要求試點(diǎn)地區(qū)制定公共信息資源開(kāi)放管理辦法。貴州、福建、浙江、北京等地已經(jīng)開(kāi)始了地方立法的嘗試。上海在《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》中對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行了初步立法嘗試。從國(guó)際上來(lái)看，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家和地區(qū)也開(kāi)始了數(shù)據(jù)開(kāi)放立法。這些都為未來(lái)我國(guó)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒。

隨著國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐的展開(kāi)和深入，我們有必要開(kāi)展我國(guó)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法具體內(nèi)容方面的研究。縱觀國(guó)內(nèi)外立法例，我們認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法離不開(kāi)從信息流角度針對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放、保護(hù)、利用三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)關(guān)鍵立法內(nèi)容。(1)參見(jiàn)肖衛(wèi)兵：《論我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法模式》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期。開(kāi)放環(huán)節(jié)是其中最先需要探討的立法內(nèi)容。本文基于信息流通理論，通過(guò)現(xiàn)有立法問(wèn)題梳理，在借鑒域外現(xiàn)有立法例后，對(duì)我國(guó)未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)節(jié)的立法內(nèi)容提出一些初步的對(duì)策建議。

一、信息流維度下的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法審視

(一)信息流通理論的提出背景

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法潮流的到來(lái)是有跡可循的，其中最為重要的一點(diǎn)就是和政府信息公開(kāi)立法動(dòng)向密不可分。政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放兩者間是銜接與遞進(jìn)的關(guān)系，前者是后者的前提和基礎(chǔ)，后者是前者的發(fā)展和躍進(jìn)。(2)參見(jiàn)張毅菁：《從信息公開(kāi)到數(shù)據(jù)開(kāi)放的全球?qū)嵺`》，載《情報(bào)雜志》2014年第10期。不過(guò)，在和域外信息公開(kāi)專(zhuān)業(yè)人士交流時(shí)，筆者感受到的另一觀點(diǎn)是，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在一定程度上會(huì)削弱政府信息公開(kāi)，這種觀點(diǎn)尤其擔(dān)心政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)政府信息公開(kāi)中的依申請(qǐng)公開(kāi)起到反作用。兩種截然不同的觀點(diǎn)意味著要充分理解政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，應(yīng)當(dāng)將其同政府信息公開(kāi)聯(lián)系在一起，從信息流相互關(guān)系角度，在信息流通理論框架下進(jìn)行全新審視。

信息流通理論的提出離不開(kāi)信息社會(huì)的深入發(fā)展?！昂蠊I(yè)社會(huì)”作為“信息社會(huì)”的前身，在1959年就被提出。(3)參見(jiàn)張文娟：《信息社會(huì)概念溯源》，載《情報(bào)科學(xué)》2007年第7期。20世紀(jì)80年代，“信息社會(huì)”被正式提出。(4)See John Naisbitt,Megatrends: Ten New Directions Transforming Our Lives,Grand Central Publishing, 1988,p.13.隨著《第三次浪潮》提出人類(lèi)社會(huì)歷史的發(fā)展可劃分為農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命和信息革命三個(gè)浪潮之后，(5)參見(jiàn)〔美〕阿爾文·托夫勒：《第三次浪潮》，黃明堅(jiān)譯，中信出版社2006年版，第4頁(yè)。全世界對(duì)信息社會(huì)的關(guān)注熱度與日俱增。從20世紀(jì)80年代的計(jì)算機(jī)時(shí)代到后來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，再到前兩年的大數(shù)據(jù)時(shí)代和現(xiàn)在的人工智能時(shí)代，短短幾十年時(shí)間，信息和數(shù)據(jù)的價(jià)值日益凸顯，信息和數(shù)據(jù)成為人類(lèi)賴(lài)以生存發(fā)展的基石。

因此，在信息社會(huì)里，信息理應(yīng)成為我們看待各種事物的新視角。(6)參見(jiàn)前引〔1〕，肖衛(wèi)兵文。從農(nóng)業(yè)社會(huì)的不動(dòng)產(chǎn)視角到工業(yè)社會(huì)的動(dòng)產(chǎn)視角，再到信息社會(huì)的信息視角，預(yù)示著信息社會(huì)下，我們看待萬(wàn)事萬(wàn)物離不開(kāi)信息這一視角。隨著信息社會(huì)打破了農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的時(shí)空限制，信息成為影響甚至定義我們每一個(gè)個(gè)體生產(chǎn)生活的主要維度。信息繭房、算法歧視、數(shù)據(jù)投毒都是這種狀況的反映。因此，不同主體間的信息流動(dòng)水平和通暢程度應(yīng)該成為我們關(guān)注的核心。凱文·凱利在其《必然》一書(shū)中告訴我們，未來(lái)有一個(gè)必然的趨勢(shì)就是數(shù)據(jù)流動(dòng)，其不會(huì)保持靜止，萬(wàn)物均需流動(dòng)成為信息流。(7)參見(jiàn)〔美〕凱文·凱利：《必然》，周峰等譯，電子工業(yè)出版社2016年版，第68頁(yè)。正是在這樣的背景下，信息流通理論應(yīng)運(yùn)而生。

(二)信息流通理論的內(nèi)涵

信息流通理論可界定為一種從宏觀、動(dòng)態(tài)和服務(wù)的角度，關(guān)注一國(guó)信息環(huán)境內(nèi)各支信息流間相互作用，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度并提升其實(shí)施成效的理論。該理論最初用來(lái)解釋政府信息公開(kāi)制度建立背后的原因及建立后的實(shí)施成效。(8)See Weibing Xiao,Freedom of Information Reform in China:Information Flow Analysis,Routledge, 2012,pp.21-22.信息流通理論認(rèn)為，首先，一國(guó)信息環(huán)境可簡(jiǎn)單分為在政府和公眾間發(fā)生的主動(dòng)公開(kāi)(分為一般意義上的主動(dòng)公開(kāi)和開(kāi)放)、被動(dòng)公開(kāi)(依申請(qǐng)公開(kāi))、內(nèi)部公開(kāi)或共享和外部公開(kāi)四支信息流。任何一支均不可或缺。其次，在信息社會(huì)里，這四支信息流相互作用和影響。一支信息流的通暢或不通暢對(duì)其他信息流具有潛在的積極或消極影響。從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放來(lái)說(shuō)，信息流通理論允許我們擴(kuò)大視野，將開(kāi)放視為一種主動(dòng)公開(kāi)信息流，放在信息環(huán)境當(dāng)中進(jìn)行審視，并從一般意義上的主動(dòng)公開(kāi)、被動(dòng)公開(kāi)、內(nèi)部公開(kāi)和外部公開(kāi)對(duì)開(kāi)放的影響，以及從開(kāi)放本身角度設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度并提升其實(shí)施成效。

鑒于政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的緊密關(guān)系，筆者認(rèn)為，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中適用的信息流通理論，尤其需要注意從宏觀、動(dòng)態(tài)和服務(wù)三個(gè)角度進(jìn)行系統(tǒng)闡釋。

一是從宏觀角度優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度設(shè)計(jì)。其要求注意到從政府信息公開(kāi)深化到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的歷史進(jìn)程，在厘清兩者關(guān)系前提下，科學(xué)設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度。在開(kāi)放政府(Open Government)理念主導(dǎo)下，政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放同屬其組成部分。(9)參見(jiàn)王本剛、馬海群：《開(kāi)放政府理論分析框架: 概念、政策與治理》，載《情報(bào)資料工作》2015年第6期。從政府信息公開(kāi)過(guò)渡到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，公開(kāi)對(duì)象經(jīng)歷了從文件到信息再到注重第一手原始記錄的數(shù)據(jù)的演變。公開(kāi)方式經(jīng)歷了從依申請(qǐng)公開(kāi)到主動(dòng)公開(kāi)再到開(kāi)放的遞進(jìn)。政府信息公開(kāi)倚重被動(dòng)式的依申請(qǐng)公開(kāi)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則側(cè)重開(kāi)放。(10)參見(jiàn)宋華琳：《中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制的發(fā)展與建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。開(kāi)放應(yīng)理解成主動(dòng)公開(kāi)方式的一種特殊表現(xiàn)形式，而不是獨(dú)立于主動(dòng)公開(kāi)之外的新方式。具體來(lái)說(shuō)，開(kāi)放是一種以機(jī)器可讀、電子形式、免費(fèi)和無(wú)需授權(quán)許可等為特征的符合便于利用要求的主動(dòng)公開(kāi)方式。(11)參見(jiàn)鄭磊：《開(kāi)放不等于公開(kāi)、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。開(kāi)放注重主動(dòng)公開(kāi)基礎(chǔ)上的便于利用，這是我們理解開(kāi)放最需注意的。從被動(dòng)公開(kāi)到主動(dòng)公開(kāi)再到便于利用的開(kāi)放，無(wú)不體現(xiàn)了促進(jìn)不同主體間更大程度信息流通方面的考慮。

二是從動(dòng)態(tài)角度優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度設(shè)計(jì)。其要求樹(shù)立“能向一個(gè)人公開(kāi)的就可以向所有人公開(kāi)”的轉(zhuǎn)換思維，強(qiáng)化依申請(qǐng)公開(kāi)和主動(dòng)公開(kāi)以及開(kāi)放間的互動(dòng)關(guān)系。僅孤立看待各支信息流關(guān)系或忽視信息流間相關(guān)關(guān)系的話，更大程度的信息流通就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這是從動(dòng)態(tài)角度理解依申請(qǐng)公開(kāi)、主動(dòng)公開(kāi)和開(kāi)放的要義所在。信息社會(huì)呼喚主動(dòng)公開(kāi)型的信息公開(kāi)法以適應(yīng)變化了的信息流通環(huán)境，信息公開(kāi)法經(jīng)歷了從被動(dòng)公開(kāi)型向主動(dòng)公開(kāi)型的轉(zhuǎn)變，(12)See Herbert Kubicek,Third-Generation Freedom of Information in the Context of E-Government: The Case of Bremen, Germany,in Georg Aichholzer, Herbert Burket ed.,Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens’ Rights,Edward Elgar Publishing, 2004,p.280.再到現(xiàn)在的向數(shù)據(jù)開(kāi)放型的轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)開(kāi)放立法模式則經(jīng)歷了從修改信息公開(kāi)法立法模式，到修改信息公開(kāi)法與制定專(zhuān)門(mén)法兼具模式，再到制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放專(zhuān)門(mén)法立法模式的發(fā)展轉(zhuǎn)變。(13)參見(jiàn)前引〔1〕，肖衛(wèi)兵文。這種轉(zhuǎn)型背后的主線離不開(kāi)降低依申請(qǐng)公開(kāi)量方面的考慮。大家普遍意識(shí)到依申請(qǐng)公開(kāi)不可或缺，但無(wú)論是申請(qǐng)人還是答復(fù)機(jī)關(guān)都會(huì)為此付出一定的成本?；诖?，有必要加大主動(dòng)公開(kāi)力度，先將被頻繁申請(qǐng)信息轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)信息，之后將同意向申請(qǐng)人公開(kāi)的公共信息盡可能向所有人公開(kāi)，切實(shí)建立起依申請(qǐng)公開(kāi)信息向主動(dòng)公開(kāi)信息轉(zhuǎn)換的常態(tài)機(jī)制，讓一個(gè)人的信息需求轉(zhuǎn)換成所有人的信息需求。我國(guó)新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第44條正式規(guī)定了依申請(qǐng)轉(zhuǎn)主動(dòng)公開(kāi)機(jī)制。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則可將這種降低依申請(qǐng)公開(kāi)量的考慮進(jìn)一步落到實(shí)處。這是因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以進(jìn)一步提升主動(dòng)公開(kāi)質(zhì)量，以便于利用并易檢索的主動(dòng)公開(kāi)讓已有和潛在的信息需求者降低獲取門(mén)檻和縮短獲取時(shí)間。(14)See Alex Howard,Open government data complements FOI laws, but it cannot replace them,available at https://e-pluribusunum.org/2019/01/21/open-government-data-complements-foi-laws-but-it-cannot-replace-them/, last visited on Jan.20,2019.因此，只有照顧到降低依申請(qǐng)量的開(kāi)放，才能消除開(kāi)放會(huì)削弱依申請(qǐng)公開(kāi)方面的顧慮。

三是從服務(wù)角度優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度設(shè)計(jì)。其要求樹(shù)立“公開(kāi)的就是可再利用的”的開(kāi)放思維。這就需要提升公開(kāi)政府信息的再利用性，盡可能以機(jī)器可讀等多版本電子形式免費(fèi)提供所公開(kāi)的政府信息。20世紀(jì)后期啟動(dòng)的新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)信息公開(kāi)法轉(zhuǎn)型和之后的實(shí)施影響深遠(yuǎn)。因受到視社會(huì)公眾為政府“顧客”的新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，依申請(qǐng)公開(kāi)答復(fù)實(shí)現(xiàn)了從依法方式到依服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。不同于依法方式，依服務(wù)方式隱含著任何信息都可公開(kāi)的假定，也可通過(guò)匯總加工重新制作予以提供。(15)參見(jiàn)肖衛(wèi)兵：《從國(guó)際信息公開(kāi)領(lǐng)域新變化審視我國(guó)信息公開(kāi)制度》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2014年第1期。從這點(diǎn)來(lái)看，依服務(wù)方式更具靈活性和變通性。從一般意義上的便于獲取的主動(dòng)公開(kāi)到便于獲取和利用的開(kāi)放，也是服務(wù)視角下的公開(kāi)質(zhì)量提升舉措?？梢哉f(shuō)，注重依服務(wù)方式處理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)在開(kāi)放數(shù)據(jù)的表現(xiàn)上應(yīng)該也不會(huì)太差。另外，開(kāi)放這種方式本身也應(yīng)經(jīng)歷先從服務(wù)定位，再到義務(wù)定位的漸次轉(zhuǎn)變過(guò)程?，F(xiàn)階段不宜設(shè)置“依申請(qǐng)開(kāi)放”這種可訴的強(qiáng)義務(wù)方式，并且從我們對(duì)開(kāi)放屬于一種特殊的主動(dòng)公開(kāi)方式的理解，也不應(yīng)存在“依申請(qǐng)開(kāi)放”這種方式。我們更宜將數(shù)據(jù)開(kāi)放理解成一種主動(dòng)公開(kāi)式的服務(wù)提供，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)使用方協(xié)同探索數(shù)據(jù)的應(yīng)用方向，并提升數(shù)據(jù)供方推進(jìn)開(kāi)放的意愿。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)節(jié)現(xiàn)存立法問(wèn)題

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)節(jié)在開(kāi)放原則、適用范圍、開(kāi)放方式和數(shù)據(jù)質(zhì)量四大方面存在一些立法問(wèn)題。

(一)開(kāi)放原則不清

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法需要確立明確的開(kāi)放原則?！肮_(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”是政府信息公開(kāi)立法常提的一項(xiàng)原則。我國(guó)新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第5條明確規(guī)定了該原則，其是否適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法值得思考。這是因?yàn)樵撛瓌t只照顧到“公開(kāi)”這支信息流，并沒(méi)有照顧到“公開(kāi)”后的“再利用”信息流。這里的“公開(kāi)”，包括主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)方式，和“開(kāi)放”方式并不能等同。所以，對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放而言，我們需要結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)踐，提出更適應(yīng)數(shù)據(jù)開(kāi)放場(chǎng)景的法律原則，進(jìn)而更好指導(dǎo)數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐。

(二)適用范圍問(wèn)題

適用范圍包括開(kāi)放的義務(wù)主體和開(kāi)放客體兩個(gè)方面，這兩方面存在如下問(wèn)題。首先是義務(wù)主體受限。雖然目前80%的數(shù)據(jù)資源掌握在政府手中，但是并不能排除大量數(shù)據(jù)實(shí)際上掌握在使用了財(cái)政性資金的公共企事業(yè)單位手中。即使作為主管部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)有意愿開(kāi)放這些數(shù)據(jù)，也存在因政府?dāng)?shù)據(jù)掌握在下屬機(jī)構(gòu)，缺少數(shù)據(jù)歸屬方面的立法依據(jù)，而難以最終得到開(kāi)放的問(wèn)題。(16)參見(jiàn)劉平等：《公共數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)法律問(wèn)題研究》，載《政府法制研究》2018年第5期。這就意味著如果將數(shù)據(jù)開(kāi)放的義務(wù)主體局限于行政機(jī)關(guān)，數(shù)據(jù)開(kāi)放的廣度和深度將受限。其次是開(kāi)放客體缺乏界定。對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)這一開(kāi)放客體缺乏界定，信息和數(shù)據(jù)難以區(qū)分，(17)參見(jiàn)黃璜、趙倩、張銳昕：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi):對(duì)現(xiàn)有觀點(diǎn)的反思與重構(gòu)》，載《中國(guó)行政管理》2016年第11期。導(dǎo)致實(shí)踐過(guò)程中，開(kāi)放的大多是靜態(tài)數(shù)據(jù)，而非動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，這制約了后續(xù)的開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，政府部門(mén)如果對(duì)本部門(mén)到底掌握哪些數(shù)據(jù)、多少數(shù)據(jù)不清楚的話，開(kāi)放也無(wú)從談起。這就意味著對(duì)各部門(mén)的數(shù)據(jù)進(jìn)行編目和界定屬性必不可少。另外，開(kāi)放客體也不能僅僅局限在政府部門(mén)，如何通過(guò)建立有效機(jī)制提升私營(yíng)部門(mén)開(kāi)放其所掌握的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)多數(shù)源匯集效果，提升后續(xù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的質(zhì)量，也是需要考慮的問(wèn)題。

(三)開(kāi)放方式問(wèn)題

當(dāng)前對(duì)開(kāi)放方式的理解存在偏差。一方面，我們過(guò)于強(qiáng)調(diào)面向社會(huì)大眾的普遍開(kāi)放這種方式。實(shí)際情況是，社會(huì)上有開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)能力的企業(yè)和個(gè)人并不多，有興趣的也相對(duì)偏少。這就使得作為數(shù)據(jù)供方的政府部門(mén)認(rèn)為普遍開(kāi)放是一種浪費(fèi)。定向或按需開(kāi)放是否是一種開(kāi)放方式？若是的話，又該如何確保公平競(jìng)爭(zhēng)，避免數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題？這些問(wèn)題均值得探討。另外，對(duì)于開(kāi)放是一種法定義務(wù)還是一種服務(wù)也有待明確。如果將開(kāi)放定義成一種法定義務(wù)，由于技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)方面的原因，加上需求不清，數(shù)據(jù)供方難以有很強(qiáng)的意愿推進(jìn)開(kāi)放。

(四)數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題

數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，所遇到的一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是數(shù)據(jù)質(zhì)量無(wú)法保證。(18)See James Lowry,Opening Government: Open Data and Access to Information,in James Lowry,Justus Wamukoya ed.,Integrity in Government through Records Management: Essays in Honour of Anne Thurston,Ashgate,2014,pp.162-164.這直接影響到政府部門(mén)的開(kāi)放意愿。政府部門(mén)過(guò)往采集數(shù)據(jù)更多不是從促進(jìn)開(kāi)放利用角度考慮，加上采集需求單位多、地方人手不足以及采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題，致使數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，錯(cuò)漏在所難免，如此數(shù)據(jù)難以開(kāi)放。同時(shí)還存在數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、實(shí)時(shí)更新難、(19)參見(jiàn)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室：《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)報(bào)告(2017)》，2017年5月29日。缺乏完整性等數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題。這都會(huì)對(duì)后續(xù)的開(kāi)發(fā)利用造成不利影響，也會(huì)引發(fā)輿情及應(yīng)對(duì)方面的問(wèn)題。影響數(shù)據(jù)質(zhì)量的還有開(kāi)放格式問(wèn)題?，F(xiàn)如今開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)不明，沒(méi)有法律依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐過(guò)程中開(kāi)放的數(shù)據(jù)格式復(fù)雜多樣，存在PDF、電子表格、XML文件、應(yīng)用程序接口等多種格式。機(jī)器可讀和不可讀并存，對(duì)后續(xù)的開(kāi)發(fā)利用友好和不友好皆有。(20)參見(jiàn)前引〔19〕,復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室文。實(shí)踐中更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的提供和獲取，而不是為了滿足第三方加工利用需要。還有就是數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)。多平臺(tái)并存但更新不同步，同樣影響到數(shù)據(jù)開(kāi)放后的再利用，難以滿足我國(guó)當(dāng)前人工智能應(yīng)用的需求。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)節(jié)國(guó)內(nèi)外立法例分析

(一)開(kāi)放原則

對(duì)于開(kāi)放原則，國(guó)外可參考的是G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》。憲章當(dāng)中明確了五大原則，包括默認(rèn)發(fā)布開(kāi)放數(shù)據(jù)、注重?cái)?shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量、所有人可用、為改善治理發(fā)布數(shù)據(jù)、為激勵(lì)創(chuàng)新發(fā)布數(shù)據(jù)。前面三個(gè)原則應(yīng)是我們開(kāi)展數(shù)據(jù)開(kāi)放立法可資借鑒的法律原則。G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》的原則一和原則三在加拿大信息公開(kāi)法修改計(jì)劃當(dāng)中也被提到。作為我國(guó)最先為大數(shù)據(jù)立法的貴州省，2016年通過(guò)的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》當(dāng)中確立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放原則，包括依法管理、主動(dòng)提供、無(wú)償服務(wù)、便捷高效、安全可靠的原則。《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》還要求政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放,應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn),內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》從注重?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量角度確立了一些原則，這和G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》的原則二吻合。

(二)適用范圍

對(duì)于適用主體范圍，考慮到大量的數(shù)據(jù)也被公共機(jī)構(gòu)擁有，國(guó)內(nèi)外立法例都認(rèn)為開(kāi)放義務(wù)主體不應(yīng)僅限于狹義上的行政機(jī)關(guān)，也包括其他使用了財(cái)政性資金的公共機(jī)構(gòu)。G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》認(rèn)為，除了國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)，還要把一些國(guó)際組織甚至其他一些公共組織都賦以“政府”的含義，使之都承擔(dān)開(kāi)放數(shù)據(jù)的義務(wù)?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放義務(wù)主體是公共機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)企業(yè)。2016年通過(guò)的《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》也同樣如此，將開(kāi)放義務(wù)主體擴(kuò)展為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他依法經(jīng)授權(quán)、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)。2017年通過(guò)的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》也作出了類(lèi)似規(guī)定。不過(guò)，2017年通過(guò)的《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》則將開(kāi)放義務(wù)主體僅限定為行政機(jī)關(guān)。

適用對(duì)象也稱(chēng)開(kāi)放對(duì)象。適用對(duì)象包括政府?dāng)?shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集。國(guó)內(nèi)外立法例特別強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。第一是強(qiáng)調(diào)電子化形式。美國(guó)于1996年啟動(dòng)的《信息自由法》的第五次修改擴(kuò)大了對(duì)公開(kāi)客體的解釋?zhuān)瑢⒐_(kāi)客體擴(kuò)展到以電子化形式制作保存的信息。這一規(guī)定將原先局限在紙質(zhì)層面的信息公開(kāi)向前推進(jìn)了一步，為后續(xù)的數(shù)據(jù)開(kāi)放打下了基礎(chǔ)。英國(guó)在2012年通過(guò)的《保護(hù)自由法》(Protection of Freedoms Act)認(rèn)為數(shù)據(jù)集是指各部門(mén)履職過(guò)程中獲取的以電子形式保存的事實(shí)信息集合。美國(guó)2019年1月通過(guò)的《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》將數(shù)據(jù)定義為以任何形式被記錄的信息?！陡＝ㄊ≌?wù)數(shù)據(jù)管理辦法》認(rèn)為政務(wù)數(shù)據(jù)是為開(kāi)展信息化建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，這其中加了一個(gè)信息化建設(shè)和應(yīng)用過(guò)程的限定。當(dāng)然，也有例外，《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》將政府?dāng)?shù)據(jù)界定為以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源。第二是強(qiáng)調(diào)履職。英國(guó)《保護(hù)自由法》中認(rèn)為數(shù)據(jù)集中所有或大部分采集的信息是基于履職或提供公共服務(wù)時(shí)制作或獲取的。貴州和福建立法也同樣如此，強(qiáng)調(diào)履職這一限定。第三是強(qiáng)調(diào)事實(shí)信息。英國(guó)《保護(hù)自由法》認(rèn)為數(shù)據(jù)集當(dāng)中的信息應(yīng)該是事實(shí)信息。除為各部分匯總目的外，自獲取或制作以來(lái)，以一種未被組織、改編或其他重大改變的方式保存。2012年通過(guò)的紐約市數(shù)據(jù)開(kāi)放立法認(rèn)為數(shù)據(jù)指的是統(tǒng)計(jì)或事實(shí)類(lèi)信息的最終版本。

(三)開(kāi)放方式

雖然大家強(qiáng)調(diào)普遍開(kāi)放這種數(shù)據(jù)開(kāi)放方式，(21)參見(jiàn)高豐：《開(kāi)放數(shù)據(jù)：概念、現(xiàn)狀與機(jī)遇》，載《大數(shù)據(jù)》2015年第14期。但是各國(guó)立法例并不局限于此，我國(guó)地方立法更是如此。體現(xiàn)在：第一，創(chuàng)設(shè)了依申請(qǐng)公開(kāi)信息向主動(dòng)公開(kāi)信息轉(zhuǎn)換機(jī)制。美國(guó)1996年修改《信息自由法》時(shí)最先規(guī)定了這一機(jī)制。2016年修改時(shí)建立了更有效的轉(zhuǎn)換機(jī)制。不同于1996年修法，這次修法明確要求將申請(qǐng)人申請(qǐng)超過(guò)三次以上的頻繁申請(qǐng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)并以電子化形式對(duì)外公開(kāi)。(22)參見(jiàn)后向東：《美國(guó)2016年〈信息自由法〉改革法案述評(píng)》，載《電子政務(wù)》2016年第10期。該規(guī)定方便了實(shí)踐操作。英國(guó)立法對(duì)于有人申請(qǐng)過(guò)的數(shù)據(jù)集，公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)出版計(jì)劃以可供再利用的電子形式公布該數(shù)據(jù)集的更新版。第二，確立了強(qiáng)制性的依申請(qǐng)公開(kāi)方式。英國(guó)通過(guò)修改信息公開(kāi)法，從保障申請(qǐng)人的信息提供形式選擇權(quán)這一依申請(qǐng)角度展開(kāi)，要求對(duì)于特定數(shù)據(jù)集的開(kāi)放，當(dāng)申請(qǐng)人向公共部門(mén)申請(qǐng)數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)集當(dāng)中的部分信息時(shí)，并表示傾向于選擇以電子形式提供所同意公開(kāi)的信息的，公共部門(mén)應(yīng)當(dāng)在可行情況下以電子形式向申請(qǐng)人提供可供再利用的信息?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》規(guī)定依法不能向社會(huì)開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù),涉及特定公民、法人和其他組織重大利益關(guān)系的,經(jīng)申請(qǐng)可以向該特定對(duì)象開(kāi)放。《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定了授權(quán)開(kāi)放方式。規(guī)定屬于授權(quán)開(kāi)放類(lèi)的數(shù)據(jù)，內(nèi)資控股法人企業(yè)、高校或者科研院所可以向省或者設(shè)區(qū)市數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)開(kāi)放，這對(duì)申請(qǐng)開(kāi)放的主體進(jìn)行了限縮?！顿F陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》規(guī)定公民、法人和其他組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開(kāi)放未開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)，可以通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)提出開(kāi)放需求申請(qǐng)。政府?dāng)?shù)據(jù)提供機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自申請(qǐng)之日起10日內(nèi)答復(fù)，同意的及時(shí)列入目錄或者開(kāi)放，不同意的說(shuō)明理由，并設(shè)置了異議復(fù)核程序。第三，確立了非強(qiáng)制性的按需開(kāi)放方式。英國(guó)立法要求政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶上搭建在線論壇，收集公眾提出的政府?dāng)?shù)據(jù)集需求，由相應(yīng)機(jī)構(gòu)按照要求考慮是否在數(shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶上優(yōu)先發(fā)布。《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》要求建立政府與社會(huì)公眾互動(dòng)工作機(jī)制，通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)、政府網(wǎng)站、移動(dòng)數(shù)據(jù)服務(wù)門(mén)戶等渠道，收集社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的意見(jiàn)，定期進(jìn)行分析，改進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作，提高政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)能力。

(四)數(shù)據(jù)質(zhì)量

數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題涉及平臺(tái)、目錄、更新、格式等方面。國(guó)內(nèi)外立法對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)進(jìn)行了規(guī)定。紐約市立法要求政府部門(mén)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通過(guò)單一數(shù)據(jù)開(kāi)放在線門(mén)戶發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)集，并和nyc.gov或其他任何由紐約市政府自身或其授權(quán)第三方維護(hù)的網(wǎng)站建立鏈接?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》規(guī)定全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，即云上貴州，匯集、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放全省政府?dāng)?shù)據(jù)及其他數(shù)據(jù)。《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定省政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是全省政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的統(tǒng)一平臺(tái)。經(jīng)省數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，有條件的設(shè)區(qū)市可以建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放子平臺(tái)?？h(市、區(qū))、數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位或者其他組織、個(gè)人不得建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。上海在《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》中要求市大數(shù)據(jù)中心應(yīng)當(dāng)依托市大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，建設(shè)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放子平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)向社會(huì)統(tǒng)一開(kāi)放。

對(duì)于數(shù)據(jù)目錄，國(guó)內(nèi)外立法也有規(guī)定。美國(guó)《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》要求政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建包括數(shù)據(jù)集元數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)目錄。數(shù)據(jù)目錄分公開(kāi)和非公開(kāi)兩種。《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》要求數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位編制、公布政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，并及時(shí)更新?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》規(guī)定實(shí)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)面清單制度。除法律法規(guī)另有規(guī)定外,政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放；依法不能向社會(huì)開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù),目錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。對(duì)于元數(shù)據(jù)，一些立法也有了規(guī)定。紐約市立法要求開(kāi)放平臺(tái)上每個(gè)現(xiàn)有數(shù)據(jù)集必須編制數(shù)據(jù)字典。英國(guó)立法要求公共部門(mén)按照《政府?dāng)?shù)據(jù)準(zhǔn)則》要求發(fā)布數(shù)據(jù)集。最好的實(shí)踐是，只要沒(méi)有更好的不予提供的理由，數(shù)據(jù)集公開(kāi)時(shí)需要附帶足夠的元數(shù)據(jù)和內(nèi)容信息，用以解釋數(shù)據(jù)集如何匯編或創(chuàng)建及其原因，便于使用者處理時(shí)可以充分理解數(shù)據(jù)集。對(duì)于更新，國(guó)內(nèi)外立法都有要求。紐約市立法要求歷史數(shù)據(jù)不得刪除，并要求各部門(mén)對(duì)部門(mén)網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)進(jìn)行更新后的10日內(nèi)更新開(kāi)放平臺(tái)上數(shù)據(jù)，以此解決多平臺(tái)更新不同步的問(wèn)題。

對(duì)于開(kāi)放格式，各國(guó)立法都強(qiáng)調(diào)可使用的電子形式，即機(jī)器可讀的開(kāi)放格式要求。美國(guó)《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》要求數(shù)據(jù)開(kāi)放需滿足機(jī)器可讀性，即數(shù)據(jù)要以一種機(jī)器可讀的方式保存而不需要人工介入，同時(shí)確保數(shù)據(jù)中沒(méi)有語(yǔ)義的丟失。英國(guó)2013年通過(guò)的《數(shù)據(jù)開(kāi)放行為守則》，認(rèn)為可利用格式是指如機(jī)器可讀的CSV格式。紐約市立法強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)的可獲得性，要求政府?dāng)?shù)據(jù)集應(yīng)當(dāng)依照一定標(biāo)準(zhǔn)以機(jī)器可自動(dòng)處理格式提供給公眾?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以可機(jī)讀標(biāo)準(zhǔn)格式開(kāi)放，公民、法人和其他組織可以在線訪問(wèn)、獲取和利用。《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》要求政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以公民、法人和其他組織易于獲取和加工的方式開(kāi)放。

四、我國(guó)未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)節(jié)立法建議

基于前面所述開(kāi)放環(huán)節(jié)的立法問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有立法例分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法在開(kāi)放環(huán)節(jié)應(yīng)從促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)有序流動(dòng)高度，考慮如下幾個(gè)方面。

第一，建立默認(rèn)開(kāi)放和便利使用原則。默認(rèn)開(kāi)放提倡的是最大程度的開(kāi)放，和我們經(jīng)常提到的“開(kāi)放是常態(tài)，不開(kāi)放是例外”同義。只有建立起這一原則，才有利于鼓勵(lì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，發(fā)揮其最大價(jià)值。便利使用原則要求編制發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目錄，編制發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)元數(shù)據(jù)，提供最小化注冊(cè)、機(jī)器可讀格式等使用方面便利，滿足市場(chǎng)主體實(shí)際需要，提升使用主體獲得感。該原則有助于政府部門(mén)樹(shù)立“開(kāi)放的就是可利用的”的開(kāi)放思維。

第二，明確適用范圍。立法的適用范圍包括兩個(gè)層面。一是義務(wù)主體。立法應(yīng)當(dāng)明確義務(wù)主體。明確的標(biāo)準(zhǔn)包括公共性和公共資金使用性?xún)煞矫?。從公共性?lái)看，開(kāi)放的義務(wù)主體包括行政機(jī)關(guān)和公共企事業(yè)單位；從使用了公共財(cái)政資金這個(gè)角度來(lái)看，只要有機(jī)構(gòu)使用了公共財(cái)政資金，無(wú)論其是否具有公共性，也應(yīng)納入義務(wù)主體。二是開(kāi)放客體。開(kāi)放客體應(yīng)限定為政府?dāng)?shù)據(jù)集，不是單條性質(zhì)的數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)集強(qiáng)制開(kāi)放，非政府?dāng)?shù)據(jù)集鼓勵(lì)自愿開(kāi)放。這是動(dòng)態(tài)維度的信息流通理論的具體適用。強(qiáng)制和自愿相結(jié)合，不同主體的不同種類(lèi)數(shù)據(jù)均有機(jī)會(huì)開(kāi)放，盡可能打通信息流障礙。同時(shí)考慮到單條性質(zhì)的數(shù)據(jù)公開(kāi)并不會(huì)占用政府部門(mén)太多工作量，這種單條性質(zhì)的政府?dāng)?shù)據(jù)依照《政府信息公開(kāi)條例》通過(guò)依申請(qǐng)進(jìn)行強(qiáng)制性公開(kāi)也應(yīng)允許，實(shí)踐中也有成功例子。

第三，建議采取多種方式開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，以普遍開(kāi)放為主，兼顧定向開(kāi)放和預(yù)開(kāi)放。

首先是普遍開(kāi)放。普遍開(kāi)放是常態(tài)。政府?dāng)?shù)據(jù)目錄采取普遍開(kāi)放方式。對(duì)于涉及醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、食品安全、環(huán)境保護(hù)等民生服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源應(yīng)樹(shù)立普遍開(kāi)放原則。普遍開(kāi)放采取開(kāi)放許可模式，無(wú)需授權(quán)，允許再利用。開(kāi)放格式強(qiáng)調(diào)電子形式，以文件下載、應(yīng)用接口等機(jī)器可讀方式進(jìn)行開(kāi)放。對(duì)于采用應(yīng)用接口方式開(kāi)放的，還需提供一個(gè)可直接下載并定期更新的普遍開(kāi)放樣本，確保不同的需求者的需求得到保障。

其次是定向開(kāi)放，也稱(chēng)按需開(kāi)放或協(xié)議開(kāi)放。定向開(kāi)放嚴(yán)格意義上不符合作為主動(dòng)公開(kāi)的一種開(kāi)放的原初定義，但考慮到政府?dāng)?shù)據(jù)集難以通過(guò)我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》得以公開(kāi)的情況下，定向開(kāi)放作為一種階段性產(chǎn)物，通過(guò)附加一些限制條件，也可作為一種開(kāi)放方式規(guī)定在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法當(dāng)中。該種開(kāi)放適用于安全性、穩(wěn)定性、業(yè)務(wù)處理能力要求較高的數(shù)據(jù)資源。在數(shù)據(jù)使用方提出需求后，數(shù)據(jù)提供部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)申請(qǐng)主體資質(zhì)、數(shù)據(jù)資源使用范圍等審核通過(guò)后，通過(guò)簽訂協(xié)議，在明確雙方權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)上，根據(jù)需求定向開(kāi)放。數(shù)據(jù)提供部門(mén)有權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)資源使用情況進(jìn)行跟蹤和追溯。對(duì)違反協(xié)議的行為要依法追究法律責(zé)任。當(dāng)然，應(yīng)該意識(shí)到，定向開(kāi)放是普遍開(kāi)放的一種“異化”形式，具有階段性、過(guò)渡性特征。因此，對(duì)之需要設(shè)定一定限制條件：一是出于公平競(jìng)爭(zhēng)的考慮，定向開(kāi)放協(xié)議不應(yīng)是排他的；二是需要提供一個(gè)可直接下載的普遍開(kāi)放樣本，讓其他需求者知曉；三是定向開(kāi)放所涉及的數(shù)據(jù)名稱(chēng)、管理部門(mén)、開(kāi)放對(duì)象名稱(chēng)及開(kāi)放協(xié)議要素，都應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)以清單或名錄形式對(duì)外披露，為潛在的同等資質(zhì)的數(shù)據(jù)需求者提供平等獲取機(jī)會(huì)。

再次是預(yù)開(kāi)放。預(yù)開(kāi)放特指數(shù)據(jù)開(kāi)放大賽這種激發(fā)需求和控制風(fēng)險(xiǎn)舉措，這也可作為一種開(kāi)放方式。對(duì)預(yù)開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)集最終可視情況轉(zhuǎn)為普遍開(kāi)放。預(yù)開(kāi)放有助于讓政府部門(mén)意識(shí)到數(shù)據(jù)開(kāi)放利于提升本部門(mén)服務(wù)和解決所遇問(wèn)題，同時(shí)也有助于政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)更具資格的數(shù)據(jù)使用方，并適時(shí)將預(yù)開(kāi)放的數(shù)據(jù)集轉(zhuǎn)為普遍開(kāi)放方式，進(jìn)一步發(fā)揮其價(jià)值。

最后是需要考慮建立其他方式向普遍開(kāi)放的轉(zhuǎn)換機(jī)制。立法可以考慮建立社會(huì)參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的互動(dòng)機(jī)制。對(duì)于社會(huì)公眾通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)提出的數(shù)據(jù)開(kāi)放需求，以及不同的數(shù)據(jù)使用方通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)或其他形式多次提出的針對(duì)特定數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)需求，政府部門(mén)有義務(wù)答復(fù)是否開(kāi)放，經(jīng)商定可以開(kāi)放的，政府部門(mén)應(yīng)優(yōu)先考慮普遍開(kāi)放的可能。需要指出的是，這種互動(dòng)需要反饋答復(fù)?；?dòng)機(jī)制有一定的強(qiáng)制性，可投訴但不可訴，和“依申請(qǐng)開(kāi)放”不能等同。現(xiàn)階段的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法不適宜規(guī)定這種具有可訴性的依申請(qǐng)開(kāi)放方式。依申請(qǐng)開(kāi)放特指依照《政府信息公開(kāi)條例》針對(duì)一條或幾條政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，實(shí)際上還是傳統(tǒng)意義上的依申請(qǐng)公開(kāi)。這應(yīng)是數(shù)據(jù)開(kāi)放和信息公開(kāi)“一脈相承”(23)中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放頂層設(shè)計(jì)研究》，載《中國(guó)行政管理》2016年第11期，第7頁(yè)。關(guān)系的具體體現(xiàn)。

第四，建議對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量提出要求。具體可從數(shù)據(jù)內(nèi)容完整、更新及時(shí)，滿足不同用戶主體的需求方面予以規(guī)定。一是建立異議解決機(jī)制，便于數(shù)據(jù)糾錯(cuò)和修復(fù)。二是對(duì)于以文件形式開(kāi)放的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，按照既定的數(shù)據(jù)更新頻率做好數(shù)據(jù)更新。三是研究制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)規(guī)范，明確開(kāi)放數(shù)據(jù)的完整性、機(jī)器可讀性、格式通用性等要求。四是研究質(zhì)量管理體系，明確各單位數(shù)據(jù)采集、發(fā)布、維護(hù)的質(zhì)量規(guī)范和責(zé)任。五是對(duì)開(kāi)放平臺(tái)予以規(guī)定。這里的平臺(tái)涵蓋政府網(wǎng)站和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)兩類(lèi)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)應(yīng)該是第一平臺(tái)。開(kāi)放平臺(tái)應(yīng)具有目錄發(fā)布、數(shù)據(jù)匯集、安全存儲(chǔ)、元數(shù)據(jù)發(fā)布、便捷檢索、數(shù)據(jù)獲取、統(tǒng)計(jì)分析、互動(dòng)參與、應(yīng)用展示等功能。開(kāi)放平臺(tái)還可探索提供數(shù)據(jù)預(yù)覽、可視化展現(xiàn)、分析組件等服務(wù)。六是要求規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)目錄編制發(fā)布。政府?dāng)?shù)據(jù)目錄應(yīng)該是全目錄，涵蓋開(kāi)放、定向開(kāi)放和不開(kāi)放屬性的三種目錄。開(kāi)放目錄需要編制元數(shù)據(jù)，以機(jī)器可讀等多版本主動(dòng)公開(kāi)并定期更新。