山區(qū)貧困縣創(chuàng)新發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的思考
——以湖北省竹山縣文峰鄉(xiāng)為例

●楊 華 陳芳芳

村級組織作為我國最基層的一級政權(quán)組織，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟事關(guān)基層政權(quán)穩(wěn)定，事關(guān)構(gòu)建脫貧長效機制，促進鄉(xiāng)村全面振興，事關(guān)全面建成小康社會的目標在廣大農(nóng)村的有效實施，對于加強基層組織政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)，實施現(xiàn)代治理等諸多方面具有十分重要的意義。

習(xí)近平總書記指出：“要堅持黨在農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度和基本政策，把發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟作為基層黨組織一項重大而緊迫的任務(wù)來抓，著力破解村級集體經(jīng)濟發(fā)展難題，增強基層黨組織的凝聚力，提高村級組織服務(wù)群眾的能力。”集體經(jīng)濟發(fā)展一事已上升到黨和國家層面，得到了高度重視，成為了“三農(nóng)”工作的焦點任務(wù)之一。

經(jīng)濟“空殼”村的問題不是某一個地方的特有現(xiàn)象，在山區(qū)縣特別是在貧困山區(qū)縣，貧困村脫貧問題亟需解決。集體經(jīng)濟“空殼”村問題到底出在什么地方？發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的出路在何方？對此，筆者對湖北省竹山縣文峰鄉(xiāng)10個村進行了認真走訪調(diào)研，綜合村干部意見建議，結(jié)合當前各級政府出臺的有關(guān)支持村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策和文峰鄉(xiāng)實情，提出創(chuàng)新發(fā)展方案，以期對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展難的問題起到參考作用。

一、山區(qū)貧困縣村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

湖北省竹山縣是國家級貧困縣，全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)244個村。選擇該縣的文峰鄉(xiāng)調(diào)研集體經(jīng)濟發(fā)展難的問題具有一定代表意義。

（一）集體經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢明顯

湖北省竹山縣文峰鄉(xiāng)地處縣城東邊，相距12公里，竹房路、十竹路兩條國道、省道經(jīng)此通過，區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢明顯，是全縣“竹房城鎮(zhèn)帶”“太河片區(qū)”“十竹路片區(qū)”開發(fā)重點鄉(xiāng)。全鄉(xiāng)1.52萬人，屬于典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)無一家應(yīng)稅企業(yè)，財政收入主要靠政府財政投資，2019年度收入目標任務(wù)只有262萬元，是全省深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。所轄共10個村，其中有三個村屬于省定貧困村。自2016年以來，在國家扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的實施中，全鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明等發(fā)展非常迅速，鄉(xiāng)域總體發(fā)展實力提升很快。顯著的區(qū)位、地理優(yōu)勢和不斷增強的鄉(xiāng)域經(jīng)濟整體發(fā)展實力，為集體經(jīng)濟發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢明顯，在山區(qū)貧困縣中，具有一定代表性。

（二）集體經(jīng)濟發(fā)展成效不明顯

竹山縣文峰鄉(xiāng)的鄉(xiāng)情，對于集體經(jīng)濟發(fā)展來說，先天優(yōu)勢良好，聯(lián)動效應(yīng)顯著，經(jīng)濟“空殼村”脫貧步伐理應(yīng)很快，全鄉(xiāng)集體經(jīng)濟發(fā)展理應(yīng)具備一定實力，但事實并非如此。截至2018年12月底，扣除村干部工資性收入 （按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理制度，村干部工資應(yīng)記入集體收入）后，全鄉(xiāng)10個村集體收入共計81.9萬元，村平8.19萬元。按資金來源分，財政轉(zhuǎn)移支付資金30萬元；駐村單位幫扶款，項目建設(shè)征占地補、賠償款，代管農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費，貧困村脫貧獎勵，村集體固定資產(chǎn)拍賣，全縣光伏產(chǎn)業(yè)用于困難村發(fā)展獎勵等資金高達51.9萬元，占比63.36%，其中僅征占地補、賠償款收入41.8萬元，且基本上都要賠償?shù)睫r(nóng)戶，村集體實際上是無此項收入。按精準扶貧“有穩(wěn)定收入方可算作村集體收入”的政策口徑，只有30萬元財政轉(zhuǎn)移支付資金才能算作集體收入，村平3萬元，實際上占集體收入的比重達100%，全鄉(xiāng)10個村屬于典型的“空殼子”村，村級組織“無錢辦事”的實際問題沒有得到解決。

（三）支持措施沒有撬動集體經(jīng)濟發(fā)展

筆者在調(diào)研中了解到，自2016年以來，文峰鄉(xiāng)黨委政府就把支持集體經(jīng)濟發(fā)展作為了重要工作，采取了過硬措施，多方式支持各村發(fā)展集體經(jīng)濟，著力解決“空殼子”村問題。

1、政策支持保障發(fā)展。先后出臺了《文峰鄉(xiāng)農(nóng)村集體“三資”管理辦法》《關(guān)于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的意見》，使各村在發(fā)展中有政策依據(jù)，有發(fā)展底氣，明文要求各村把集體經(jīng)濟發(fā)展作為一項重要任務(wù)，解放思想，轉(zhuǎn)變思路，通過盤活集體資產(chǎn)資源、興辦農(nóng)業(yè)項目、依法經(jīng)營村級集體土地資產(chǎn)、發(fā)展村級合作經(jīng)濟等方式，因地制宜，多舉措努力增加村級集體經(jīng)濟收入，使集體經(jīng)濟年收入達到5萬元以上目標。今年又在全鄉(xiāng)實施了村集體經(jīng)濟發(fā)展項目清單審核制、公開公示制度，鄉(xiāng)黨委政府直接參與各村集體經(jīng)濟項目發(fā)展審核，確保項目發(fā)展可操作、能增收，并接受村民監(jiān)督，促進項目落地生根，增收見效。

2、制度激勵支持發(fā)展。一是獎勵支持發(fā)展。對項目建設(shè)重點村、招商引資成績突出村按20%比例進行獎勵。對經(jīng)營年收入在10萬元以上（含）的按20%、5萬元以上（含）10萬元以內(nèi)的按15%、5萬元以下的按5%比例獎勵到村，激勵各村增加經(jīng)營收入；二是不與村爭利，堅決不統(tǒng)籌，做到五個不少。即：嚴格落實財政轉(zhuǎn)移支付政策，將每年全縣安排用于村級組織保運轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付資金，一分不少地撥付到村；各村申報納入全縣統(tǒng)籌資金安排的項目建設(shè)，按竣工決算一分不少撥付到各村建設(shè)項目，不占用集體一分錢；非村集體項目建設(shè)征占土地補償收入，一分不少地交給村；各村爭取到的幫扶資金、招商引資收入、項目建設(shè)資金，一分不少地交給村；貧困村脫貧獎勵、光伏發(fā)電收益分紅等所有政策性獎勵資金，一分不少地交給村，用于村集體經(jīng)濟發(fā)展

3、解決焦點問題為村級減負增收。把為村級解決實際問題作為減負增收的重要抓手，一是從嚴控制招待費支出。充分賦予各村“三資”監(jiān)督委員會、鄉(xiāng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督委員會職能職權(quán)，從嚴審核把關(guān)各村支出的真實性、合規(guī)性，從嚴控制招待費支出；二是推行便民服務(wù)就餐卡制度。鄉(xiāng)政府克服經(jīng)費緊張的矛盾，通過節(jié)約“三公經(jīng)費”、項目工作經(jīng)費的方式，在全鄉(xiāng)連續(xù)三年推行便民服務(wù)就餐卡制度，鄉(xiāng)干部到村工作一律使用就餐卡?？h里到村工作都由政府安排解決。全鄉(xiāng)組織大數(shù)據(jù)核查、精準扶貧入戶信息核對等各項重點工作實行專班推進，由政府統(tǒng)一安排經(jīng)費保障就餐。對各級各單位在各村召開的各種現(xiàn)場會、推進會、觀摩會等會務(wù)費用一律由牽頭鄉(xiāng)直單位承擔或由鄉(xiāng)政府承擔，為各村減負發(fā)展。2017年以來僅鄉(xiāng)政府支付就餐一項就近30萬元，村平減負近3萬元；三是落實扶貧駐村管理制度。精準扶貧派駐到村工作隊由縣直單位統(tǒng)一安排，按駐村隊員實際在村工作天數(shù)，每天給予50元生活保障。并且辦公用電腦、打（復(fù)）印機、桌椅、床及床上用品等一律由駐村工作隊所在的單位購買；四是從嚴控制報紙雜志到村征訂，黨報黨刊到村征訂不超過村民1元/人的政策標準；五是所有涉及應(yīng)由村民繳納、認購的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，水稻、房屋、大型牲畜等商業(yè)性保險認購，嚴格按政策辦理，不準村集體支出；六是從嚴控制用人，嚴禁各村不公開選拔、不按程序報批違規(guī)使用小組長，對政府批準認可的，統(tǒng)一由政府統(tǒng)籌保障。

4、紀律保障嚴控支出增收。發(fā)展重要，但也要依能力辦事。為防止各村寅吃卯糧式發(fā)展、欠債發(fā)展，由鄉(xiāng)紀委牽頭治理，嚴格要求各村支出必須堅持“量力而行、量入為出、收支平衡、略有結(jié)余”的原則，統(tǒng)籌安排，把保運轉(zhuǎn)、?；咀鳛橹С鍪滓龅健拔鍌€嚴禁”。即嚴禁舉債興辦集體公益事業(yè)、嚴禁對外捐助贊助支出、嚴禁用集體資金交付墊付應(yīng)由村民繳納的費用、嚴禁擅自增加干部職數(shù)或發(fā)放村干部補貼津貼獎金、嚴禁虛列項目支出，對違反紀律頂風(fēng)上的堅決給予約談或問責(zé)。

5、加強考核促收。自2016年以來，鄉(xiāng)黨委政府綜合運用制度、經(jīng)濟、政治措施，每年將各村發(fā)展集體經(jīng)濟情況，按年度工作10%的比例納入年度工作考核，與村干部績效工資掛鉤，獎懲兌現(xiàn)到人，并作為各村年度工作考核表彰、優(yōu)秀村干部表彰及推薦參加公務(wù)員招考的重要參考依據(jù)。

綜上所述，影響集體經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)位條件、地理優(yōu)勢、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等外在因素不是決定因素，僅靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府單方面的支持、扶持，對于加快集體經(jīng)濟發(fā)展困難多多。到底是什么原因?qū)е麓寮w經(jīng)濟發(fā)展慢、無效果？發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的出路在何方？這一系列問題發(fā)人深省。

二、直面集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題，為謀劃發(fā)展服務(wù)

在山區(qū)貧困縣，區(qū)域經(jīng)濟地理板塊邊緣村發(fā)展集體經(jīng)濟與區(qū)域內(nèi)的城中村、城邊村、城郊村相比，客觀存在很多制約因素，如，集體經(jīng)濟項目發(fā)展無啟動資金，難起步；交通不便、信息共享不暢通，實現(xiàn)人才、資金、技術(shù)等發(fā)展要素的吸附引進，激活農(nóng)業(yè)資源、景觀資源、旅游資源、文化資源等本土內(nèi)部資源，實現(xiàn)資源有效進入市場、價值有效轉(zhuǎn)化難度較大；資源有限，能夠直接可支配的資源一般都是“四荒地”、閑置的集體建設(shè)用地和少量房屋、機械設(shè)備等固定資產(chǎn)，經(jīng)營性增收渠道狹窄，等等，但除受客觀存在的因素影響外，以下幾個方面的原因是直接導(dǎo)致集體經(jīng)濟難發(fā)展、發(fā)展難的根本原因。

（一）法治建設(shè)不健全，依法發(fā)展的基礎(chǔ)要夯實

“法治是治國理政的基本方式?！贝寮壗M織發(fā)展集體經(jīng)濟涉及項目立項、資金投入和管理、收益分配、監(jiān)督管理、風(fēng)險控制等諸多方面，應(yīng)有一部能夠指導(dǎo)全國或者指導(dǎo)全省的具備法律同等效應(yīng)的條例、辦法等，用法的剛性去激勵、約束村級組織依法發(fā)展、放手發(fā)展，發(fā)展不作為就會被問責(zé)。目前，對于村級組織的依法治理，依法治村主要側(cè)重于基層組織陣地建設(shè)和集體“三資”管理方面，如《村民委員會選舉法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《村集體經(jīng)濟組織會計制度》和湖北省先后出臺的 《農(nóng)村集體財務(wù)管理辦法》《湖北省農(nóng)村集體“三資”管理辦法》等，對集體經(jīng)濟發(fā)展沒有出臺專門的法律法規(guī)，地方政府出臺的指導(dǎo)性意見大多強調(diào)發(fā)展意義、發(fā)展途徑，且粗線條，不全面，不細化，難落實。

（二）村干部選配不優(yōu)，教育管理要加強

一是人才支撐基礎(chǔ)弱。村干部選配更多注重行政服務(wù)和行政管理類人才配置，受多種因素影響，那些懂經(jīng)濟、懂技術(shù)、善經(jīng)營的鄉(xiāng)賢能人、經(jīng)濟發(fā)展專業(yè)型人才爭當村干部的熱情并不高，公開選舉進入村干部序列的并不多，集體經(jīng)濟發(fā)展的人才支撐基礎(chǔ)弱。

二是抓發(fā)展的主體責(zé)任缺少。大部分村干部簡單而片面地認為只要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府安排的工作任務(wù)完成了，就是講政治、守紀律的體現(xiàn)，就是做到了“兩個維護”，忙于政務(wù)性工作，無心顧及集體經(jīng)濟發(fā)展事項；部分村干部認為集體經(jīng)濟發(fā)不發(fā)展不重要，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財政每年3萬元轉(zhuǎn)移支付資金，節(jié)約支出過緊日子可以保證村委會日常辦公需要，得過且過，思考、謀劃發(fā)展的能動性不高；有些村干部認為即使村集體有些收入，投資建設(shè)是杯水車薪，村民關(guān)心的水、電、路、就醫(yī)就學(xué)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等事項有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財政負責(zé)投資建設(shè)；還有的村干部不愿意多做事，怕問責(zé)追責(zé)；一些村在集體經(jīng)濟的發(fā)展中，受思想觀念和知識結(jié)構(gòu)影響，沒有建立行之有效的管理制度和激勵機制，導(dǎo)致任務(wù)不明，責(zé)任不嚴，收益不高。村干部抓發(fā)展的主體責(zé)任缺失、錯位，影響了正常發(fā)展，快速發(fā)展。

三是村干部的教育與管理需要強化。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府對村干部的教育管理負有直接組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但與之相關(guān)的培訓(xùn)教育體系尚未建立，對村干部的后繼教育一般都“以會代訓(xùn)”、參觀學(xué)習(xí)、短期集訓(xùn)等方式進行，其中“以會代訓(xùn)”的方式比較多，直接導(dǎo)致村干部獲得知識碎片化，更談不上系統(tǒng)、專業(yè)；村干部自學(xué)能力不足，甚至于認為“一部手機學(xué)掌全面”。對黨和國家召開的重大會議，發(fā)布的重要講話精神不讀原著，更多只是從電視上、上級講話中一知半解。有些村干部甚至對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺的集體經(jīng)濟發(fā)展政策文件也不學(xué)習(xí)，直接導(dǎo)致對抓集體經(jīng)濟發(fā)展一事能力不足，思路閉塞，思想教條，難以起步開局；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有把抓好村集體經(jīng)濟發(fā)展作為一項剛性任務(wù)，建立健全管理、考核、獎勵制度機制，集體經(jīng)濟發(fā)展的倒逼機制沒有形成。

（三）干部待遇要提升，干事創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力要激活

干部隊伍穩(wěn)定是推動事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。精準扶貧、鄉(xiāng)村振興已經(jīng)提升到了國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度，更加需要有一批能干事、干成事的干部沖鋒陷陣，攻堅拔寨，村干部隊伍建設(shè)早已引起了各級政府的高度重視。但是，目前我國對村干部的經(jīng)濟待遇、福利待遇、養(yǎng)老待遇未向行政事業(yè)單位看齊，去建立形成一整套制度體系和激勵機制，在“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”財政體制下的困難縣，無財力保障村干部整體待遇的提高，待遇低的問題使村干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力不足，激情不高，當務(wù)之急是要解決和提高村干部經(jīng)濟、養(yǎng)老和福利待遇。

一是經(jīng)濟待遇不高。該省從2015年開始對村干部待遇“比照全縣副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長平均工資水平，確定村黨組織書記工作報酬”（副職也有對應(yīng)的工資標準），目前該省村書記主任“一肩挑”的年工資3.5萬元、村文書工資2.5萬元、其他副職2.1萬元。全縣副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長享受的是副科級待遇，一年基本上要領(lǐng)取16.5個月工資（12個月工資，第13個月基本工資，4個月獎勵性工資），年工資收入平均也在8-10萬元，只按12個月工資計算，全縣副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長年工資收入平均也在5-6萬元，與之相比，差距非常明顯。村干部早已成為了全職脫產(chǎn)干部，工資水平又不高，直接影響了工作積極性。

二是福利待遇低。該省多年來對村干部工資實行了財政保障，按季度考核兌現(xiàn)到人，村干部實際與行政事業(yè)單位人員一樣，是財政供養(yǎng)對象。但在各項待遇落實上，他們又是體制外的人，沒有享受到行政事業(yè)單位一樣的住房公積金、交通費、電話費、工會等各項福利政策，實際待遇相差很大。

三是養(yǎng)老待遇政策不到位。竹山縣自2011年開始對村書記、主任按照2000元/人標準、村文書按照1000元/人標準納入全縣財政預(yù)算代為繳納養(yǎng)老保險，其中村文書另外由村集體再補繳1000元，養(yǎng)老保險額度與村書記、主任一樣。其他村干部養(yǎng)老待遇沒有納入，只能由個人繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，同工不同酬，這部分村干部情緒較大。另外，村干部正?！巴诵萁稹笔且噪x任村干部生活補助方式落實，并且標準很低，竹山縣逐年增長離任村干部生活補助，但到2018年離任村主職干部一年只有1500元，副職1200元，一些離任村干部老年生活困難問題應(yīng)當引起重視。

（四）政策和機制要改革，集體經(jīng)濟發(fā)展合力要形成

一是政策培訓(xùn)與宣傳不深入，發(fā)展氛圍不濃。主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)兩級政府部門組織鄉(xiāng)村兩級干部（駐村政府干部、駐村工作隊和村干部）對集體經(jīng)濟發(fā)展政策的系統(tǒng)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)不到位，有關(guān)集體經(jīng)濟發(fā)展政策沒有在鄉(xiāng)村兩級干部中入腦入心，形成強大的發(fā)展愿望和自覺，變成抓落實的具體方案、具體行動，比如對湖北省委組織部和省經(jīng)管局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于管好盤活農(nóng)村集體“三資”促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展的通知》，省財政廳、農(nóng)業(yè)廳、民政廳聯(lián)合印發(fā)的《湖北省農(nóng)村集體“三資”管理辦法》，竹山縣制定下發(fā)的《抓黨建促脫貧攻堅工作實施意見》《竹山縣實施集體經(jīng)濟空殼村 “脫殼計劃”的通知》，文峰鄉(xiāng)2106年印發(fā)的《文峰鄉(xiāng)農(nóng)村集體“三資”管理辦法》、2108年印發(fā)的《關(guān)于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的意見》等文件組織進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。各村對有關(guān)集體經(jīng)濟發(fā)展政策的組織再學(xué)習(xí)、再宣傳更不夠，村民對集體經(jīng)濟發(fā)展與自身利益的關(guān)聯(lián)度不清楚，參與、支持發(fā)展的內(nèi)生動能不足。

二是政策支持不足，發(fā)展效率不高。當前，針對集體經(jīng)濟發(fā)展的資金支持、稅收支持、土地資源盤活、人才資源調(diào)配等專項政策缺失；投向貧困地區(qū)的財政扶貧、革命老區(qū)建設(shè)、民族地區(qū)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村試點村建設(shè)、生態(tài)補償、片區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)帶建設(shè)等多項政策資源大多有特定的目標指向，沒有與發(fā)展集體經(jīng)濟相互關(guān)聯(lián)和緊密結(jié)合。集體經(jīng)濟發(fā)展雖然納入了國家精準扶貧脫貧指標考核，但整個扶貧政策支持對象和資金安排投向了水、電、路公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，住房、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域項目和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。這些政策的實施，極大改變了鄉(xiāng)村面貌，鄉(xiāng)域、村域發(fā)展大環(huán)境的競爭力得到了提升，但村級組織并不能直接依靠或通過這些政策發(fā)展增加收入，政策在支持集體經(jīng)濟發(fā)展中的效應(yīng)不明顯，效率不高。

三是考核獎懲機制不優(yōu)，沒有形成支持發(fā)展的合力。例如，各級組織對精準扶貧、精準脫貧工作進行考核時，把村集體年收入達到5萬元作為一項脫貧指標進行考核；對扶貧領(lǐng)域的巡察、巡視把集體收入納入了重點范圍；在貧困村實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推行美麗鄉(xiāng)村試點建設(shè)中，也把集體收入納入硬性指標進行考核，一年投入到村的扶持資金規(guī)模一般在100-300萬元，并且實施的項目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治和村民產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，但要求試點村集體收入要達到5萬元，甚至10萬元以上，這些投向到底能為集體經(jīng)濟帶來多少增收難以衡量。把集體經(jīng)濟發(fā)展納入考核無可厚非，但搞捆綁式、教條式、“只問結(jié)果，不講過程”式考核，脫離發(fā)展實情，達不到考核效果，無法形成共謀劃發(fā)展的合力。

三、改革創(chuàng)新，聚力提升集體經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和水平

“迎接挑戰(zhàn)，最根本的是改革創(chuàng)新?！鄙絽^(qū)貧困縣發(fā)展集體經(jīng)濟面臨的制約多，難度大，亟需下大工夫進行改革創(chuàng)新，精準施策，著力構(gòu)建支持集體經(jīng)濟發(fā)展的制度體系、人才保障、工作機制，加大政策投入和資金扶貧力度，推動精準發(fā)展，突破性發(fā)展。

（一）堅持以人為本，創(chuàng)新提升干事創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力

“發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源?！卑l(fā)展集體經(jīng)濟關(guān)鍵在人，核心在人才，村干部的發(fā)展思路、能力擔當直接決定了集體經(jīng)濟發(fā)展的開篇布局和發(fā)展成效，必須著力提升村干部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的能力，充分發(fā)揮村級組織在發(fā)展集體經(jīng)濟中的組織統(tǒng)籌、駕馭謀劃中的關(guān)鍵作用，培養(yǎng)經(jīng)濟型人才在集體經(jīng)濟發(fā)展中的能力支撐作用，解決經(jīng)濟發(fā)展無人抓或者無措施、收益低的問題，不斷夯實集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。

一是大力實施人才興村。“為政之要，莫先乎人；成事之要，關(guān)鍵在人”，發(fā)展集體經(jīng)濟必須重視集聚創(chuàng)新人才，解決發(fā)展無才可用的現(xiàn)實問題。大力實施人才興村戰(zhàn)略是解決無人才支持的抓手和突破口，例如，通過全鄉(xiāng)公開招考、易村選拔交流、加大大學(xué)生村官選派力度，在農(nóng)民專業(yè)合作社、縣鄉(xiāng)黨政機關(guān)、復(fù)員軍人中選派村干部等方法，引進專業(yè)型、復(fù)合型人才，把有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的優(yōu)秀人才選拔進入村支兩委班子或集體經(jīng)濟組織管理層，增強村級組織發(fā)展的能力和水平。

二是扎實推進依法興村。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府對村干部的教育管理要長抓不懈。干部重在教育管理，要圍繞“以法執(zhí)政、依法發(fā)展、依法治村、和諧文明”重點，著力加強政治教育和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，豐富知識儲備，樹牢發(fā)展信心和發(fā)展理念。首先，在政治教育上，特別要注重對黨的新知識、新理論、新法規(guī)和系列黨規(guī)、黨紀的學(xué)習(xí)，加強對習(xí)近平總書記系列講話精神的學(xué)習(xí)，讓“四個自信”“四個意識”“兩個維護”入心入腦，落實在工作和行動中。其次，在普法教育上，要結(jié)合村級組織工作實際，通過專業(yè)培訓(xùn)、專家授課、鄉(xiāng)單位講課等多種方式對經(jīng)濟類、環(huán)保類、強農(nóng)惠民政策類等法律法規(guī)進行普法教育，培養(yǎng)其“法無授權(quán)不可為”的法治精神，堅決做到依法治村，依法發(fā)展，確保發(fā)展集體經(jīng)濟不踩國家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保政策“紅線”。盤活、整合集體資源依法經(jīng)營，公開透明。簽訂合同及履約合法合規(guī)，講誠信，講效率等等。最后，在業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)上，堅持專業(yè)培訓(xùn)與外出學(xué)習(xí)相結(jié)合，解決政策不熟、思路閉塞、放不開手腳的現(xiàn)實問題。在集中培訓(xùn)上，縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理部門、司法部門，要聯(lián)合組織開展對各級政府出臺的有關(guān)集體經(jīng)濟發(fā)展文件精神、農(nóng)村集體“三資”管理政策、縣域經(jīng)濟發(fā)展政策、農(nóng)村新型市場主體培育政策業(yè)務(wù)的教育培訓(xùn)，讓廣大村干部明白，集體經(jīng)濟發(fā)展是政策有據(jù)，要目標明確，要求統(tǒng)一，消除思想顧慮，堅定發(fā)展信心?？h鄉(xiāng)兩級政府要創(chuàng)造機會，組織村干部外出觀摩學(xué)習(xí)，增長見識，活躍發(fā)展思路，明白發(fā)展集體經(jīng)濟大有可為。

三是多舉措激發(fā)活力興村。多措施創(chuàng)新落實村干部待遇是激活干部隊伍，讓村干部能夠放心工作，安心干事的重要方面。村級支出涉及村干部工資、福利、養(yǎng)老、差旅、培訓(xùn)、通訊等方方面面，但如果所有非生產(chǎn)性支出等都由縣鄉(xiāng)政府財政負責(zé)，對于山區(qū)貧困縣來說困難重重。破解這個難題，要在頂層設(shè)計、制度建設(shè)、保障機制上創(chuàng)新，齊抓共管。首先，創(chuàng)新頂層制度設(shè)計。在省級層面，甚至在國家層面進行頂層制度設(shè)計創(chuàng)新，使所有副職村干部參照正主職干部享受到統(tǒng)一的現(xiàn)行養(yǎng)老保障政策，參照行政單位使其享受職工醫(yī)療保險政策和住房保障政策。其次，創(chuàng)新制度建設(shè)。按照《關(guān)于印發(fā)湖北省村級非生產(chǎn)性支出管理辦法（試行）的通知》文件精神，縣、鄉(xiāng)兩級政府要制定出臺適合縣情、鄉(xiāng)情的村級非生產(chǎn)性支出管理辦法，明確非生產(chǎn)性支出范圍、標準和支出保障責(zé)任主體；最后，創(chuàng)新財政保障機制。堅持“保工資、保穩(wěn)定”的原則，建立“縣鄉(xiāng)財政+集體收入”的保障機制，對于經(jīng)濟“空殼村”，工資、養(yǎng)老、離任村干部生活補助以縣鄉(xiāng)財政保障為主，對于經(jīng)濟較好村，按一定比例由縣鄉(xiāng)財政、村級組織實行分級負擔。其他非生產(chǎn)性支出由村級組織自行保障。

四是創(chuàng)新待遇落實機制。落實工資增長機制，根據(jù)村干部工齡、學(xué)歷、職級實行穩(wěn)定調(diào)資制度，保證工資穩(wěn)步增長，把該省“比照全縣副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長平均工資水平，確定村黨組織書記工作報酬 （副職也有對應(yīng)的工資標準）”的政策做實。

（二）堅持多措并舉，創(chuàng)新構(gòu)架支持發(fā)展體系

應(yīng)把集體經(jīng)濟發(fā)展納入縣域、鄉(xiāng)域經(jīng)濟發(fā)展體系，著力在支持方式、發(fā)展模式上打好“組合拳”，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，創(chuàng)新加快發(fā)展、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一是創(chuàng)新政策支持。要綜合運用財政獎補、稅收優(yōu)惠、財政貼息等財稅政策手段，整合支農(nóng)政策，全力支持集體經(jīng)濟發(fā)展。例如，要同支持全縣招商引資企業(yè)一樣，按照全縣貧困村比重，設(shè)立支持集體經(jīng)濟發(fā)展專項基金，同時，將村級組織發(fā)展集體經(jīng)濟納入全縣財政小額擔保貸款貼息范圍，鼓勵村級組織向金融企業(yè)貸款或者按照銀行利率向社會融資，解決集體經(jīng)濟發(fā)展資金短缺難題；對村外引資企業(yè)、本土能人大戶、新型市場主體參建集體經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)、個體經(jīng)營商給予全縣招商引資企業(yè)同等“國民待遇”，享受同等稅收、土地等優(yōu)惠政策支持和財政獎補政策支持，以最大力度引導(dǎo)社會資本進入，參建集體經(jīng)濟等；把涉及對農(nóng)民退耕還林、生態(tài)補償、林特產(chǎn)業(yè)、特色養(yǎng)殖等脫貧獎勵和惠農(nóng)補貼政策與村級組織發(fā)展集體經(jīng)濟的項目進行有機對接，給予同等獎勵、激勵，增加村集體政策性收入。

二是創(chuàng)新資金支持。首先，把精準扶貧、片區(qū)開發(fā)、革命老區(qū)、鄉(xiāng)村振興等專項資金投入建設(shè)與發(fā)展集體經(jīng)濟進行關(guān)聯(lián)結(jié)合，例如，將村級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)水電路納入專項資金項目建設(shè)內(nèi)容，夯實經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等，或者明確一定額度的資金專項用于集體經(jīng)濟項目發(fā)展，做到在完成專項建設(shè)的同時，促進集體經(jīng)濟一并發(fā)展；其次，要上下聯(lián)動，合力支持貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展。湖北省今年從省級財政和國企上繳黨費中安排專項資金，在省定貧困村中試點實施支持集體經(jīng)濟發(fā)展，市、縣、鄉(xiāng)三級政府也應(yīng)比照實施，在全縣貧困村中開展試點村發(fā)展，上下聯(lián)動，加快貧困村脫貧步伐。最后，出臺制度規(guī)定，將脫貧出列村獎勵資金、駐村幫扶單位幫扶資金、各村自行爭取的資金、集體土地征占補償資金等用于集體經(jīng)濟發(fā)展。

三是創(chuàng)新發(fā)展方式。集體經(jīng)濟發(fā)展要堅持立足村情、選準項目、量力而行，不能貪大放小，不搞統(tǒng)一模式，不搞大家齊上陣，遍地開花。發(fā)展應(yīng)兼顧長、短結(jié)合，多渠道增收，要符合國家支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保政策，要通過成立各種類型的村社一體化的新型市場經(jīng)營主體方式，實行專業(yè)團隊化運作、市場化經(jīng)營。比如，通過公開租賃、聯(lián)姻參營、投資入股、承包經(jīng)營等方式，引入市主體或者集體投入的方式，發(fā)展生態(tài)旅游、餐飲服務(wù)、觀光農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)農(nóng)業(yè)、光伏發(fā)電、文化創(chuàng)意、租賃服務(wù)、電商業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等多產(chǎn)業(yè)，形成多業(yè)態(tài)，增加集體經(jīng)營性收入；認真落實財政部今年出臺的《關(guān)于落實財政支持貧困村微小型項目由村級組織自建自營有關(guān)政策的通知》文件精神，把低于縣內(nèi)公開招標數(shù)額以下的山水林田路及小流域治理項目，交由各村通過組建專業(yè)工程隊、勞務(wù)隊或項目建設(shè)合作社承建，增加集體經(jīng)濟勞務(wù)性收入；鼓勵村級組織圍繞市場發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)與維修服務(wù)、加工倉儲、勞務(wù)用工、物業(yè)管理、營銷流通等服務(wù)業(yè)，增加集體服務(wù)性收入；對于資源匱乏，發(fā)展條件確實惡劣的貧困村，鼓勵易地發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。為了形成發(fā)展規(guī)模，鼓勵村村聯(lián)營，拓展發(fā)展空間，做大做強經(jīng)濟規(guī)模與實力?？傊?，發(fā)展是硬道理，只要符合實際，符合政策，能夠掙到錢就是好產(chǎn)業(yè)，好項目，好作法。

三、優(yōu)化激勵考評機制，保障集體經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長

（一）明確責(zé)任抓發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要教育引導(dǎo)村干部把發(fā)展集體經(jīng)濟作為一項政治任務(wù)，牢記主體責(zé)任，堅定發(fā)展信心，克服消極懈怠和畏難情緒，把集體經(jīng)濟發(fā)展作為強農(nóng)業(yè)、美鄉(xiāng)村、富鄉(xiāng)民的重要舉措和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要方面狠抓落實；應(yīng)參照考核落實精準扶貧工作，實行重分值考評，對經(jīng)濟“空殼子”村每年至少要拿出20%剛性指導(dǎo)考核到村，同時，每年由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記直接與各村書記簽訂年度經(jīng)濟發(fā)展目標責(zé)任書，全面形成一抓到底，堅決“脫殼”的高壓態(tài)勢。各村要建立抓集體經(jīng)濟由村書記負全面責(zé)任、村主任負直接責(zé)任，其他村干部或集體經(jīng)濟組織管理層成員具體抓落實的責(zé)任機制，把年度發(fā)展任務(wù)細化、量化到人到崗，由村書記直接與每個人簽訂目標責(zé)任書，并向全體村民公開，接受監(jiān)督，齊抓共管，真抓實抓。

（二）建立激勵機制促發(fā)展

創(chuàng)新獎勵激勵機制，要直接與村干部個人的工資性待遇、福利性待遇、政治待遇相掛鉤，形成抓集體經(jīng)濟發(fā)展與個人收益、榮譽密切相關(guān)聯(lián)的激勵機制。一是加大績效工資考評兌現(xiàn)，從平時沒有兌現(xiàn)的40%工資中，拿出20%用于考核兌現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展情況；二是細化非生產(chǎn)性支出政策口徑，根據(jù)各村當年實現(xiàn)的集體收入規(guī)模和與上年同比增長情況，按縣定標準明確用于村干部的養(yǎng)老保險個人繳納部分，用于保障公務(wù)交通費、電話費、差旅費、培訓(xùn)費等非生產(chǎn)性支出。對于集體收入達到5萬元脫貧標準的，準許按比例提成直接獎勵到參與經(jīng)營發(fā)展的村干部個人；三是組織他村參觀學(xué)習(xí)，大力宣傳表彰；四是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)設(shè)立年度集體經(jīng)濟發(fā)展單項考核獎，以精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵為輔，表彰先進，促推發(fā)展；五是獎勵兌現(xiàn)情況公開到村到村民小組，接受村民監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督對調(diào)動村干部發(fā)展集體經(jīng)濟的促進作用；六是作為 “兩代表一委員”推薦人選的重要參考。

（三）強化考核保發(fā)展

落實是考核的目的，但考核集體經(jīng)濟發(fā)展不能只對結(jié)果進行考核，必須改革創(chuàng)新方能達到效果。

一是要變結(jié)果式考核為日常督辦、過程管理和業(yè)務(wù)服務(wù)，形成共謀發(fā)展的合力，從源頭防止集體經(jīng)濟發(fā)展走過場，流于形式，無效果問題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要科學(xué)設(shè)定考核指標，將集體經(jīng)濟發(fā)展項目可行性、發(fā)展過程管理措施落實、主抓人責(zé)任制落實、市場運營管理、收入實現(xiàn)情況、資金使用績效等細化、量化，由駐村行政干部、扶貧工作隊做好對集體經(jīng)濟發(fā)展項目推進措施、完成情況、功能發(fā)揮進行全覆蓋、全過程的日常督辦和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，主動配合村級組織解決缺資金、缺技術(shù)、缺管理、商品銷售不暢等經(jīng)營中出現(xiàn)的各類問題，督辦村級組織壓實責(zé)任，把集體經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)責(zé)任到人，任務(wù)到人，制定細化、量化的考核管理指標，形成齊抓共管局面，督辦村級組織在利用省、市、縣安排的專項用于集體經(jīng)濟發(fā)展的資金入股企業(yè)，要經(jīng)常性參與企業(yè)經(jīng)營管理與服務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題及時采取得力措施，防止不能取得分紅收益或者股金損失風(fēng)險事件產(chǎn)生。

二是嚴格考核監(jiān)管。對鄉(xiāng)村兩級干部不全程參與、跟蹤指導(dǎo)、督促落實集體經(jīng)濟發(fā)展的，或者在集體經(jīng)濟發(fā)展中不按程序報批，不執(zhí)行“四議兩公開制度”，或者入股參與企業(yè)經(jīng)營不能按期取得分紅甚至導(dǎo)致入股資金虧空的，或者集體經(jīng)濟發(fā)展無行動的村，按程序約談提醒，責(zé)令限期整改或者給予從嚴問責(zé)。

三是改革貧困村脫貧出列考核制度。把村級組織利用現(xiàn)有資產(chǎn)、資源和產(chǎn)品市場、交通優(yōu)勢，開展集體經(jīng)濟發(fā)展實施情況納入考核，改革單純的村平5萬元結(jié)果考核為集體經(jīng)濟發(fā)展過程實施、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿荚u，比如根據(jù)各村實情，實地考評村級組織利用集體土地發(fā)展中小水果、藥材、特色花卉、特色養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、整活集體固定資產(chǎn)、盤活集體資源情況，科學(xué)測算發(fā)展項目到底是否有市場潛力，是否能夠穩(wěn)定增收，倒逼村級組織把發(fā)展集體經(jīng)濟當成要事、大事去抓。

四是改革試點村考核制度。各部門支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略試點村發(fā)展考核時，不能把明確用于村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、村民產(chǎn)業(yè)發(fā)展等公共建設(shè)項目與增加集體收入掛鉤，也不能硬性規(guī)定試點村能夠在一兩年內(nèi)收入必須達到多少萬元，關(guān)鍵要看資金使用是否規(guī)范，試點村是否有實實在在的集體產(chǎn)業(yè)、項目，是否能增收，是否有發(fā)展后勁。

五是要綜合運用考核結(jié)果，作為村干部評先表模、公開招考進入公務(wù)員隊伍的重要參考依據(jù)，作為追責(zé)、問責(zé)的重要內(nèi)容，解決給政策給資金不作為、不能為、不敢發(fā)展的問題?！?/p>