存量規(guī)劃發(fā)展背景下郊野公園多地類性質(zhì)與功能疊合研究
——以上海郊區(qū)控規(guī)單元為例

金云峰

梁 駿

王俊祺

宋美儀

沈 潔*

1 上海郊野公園規(guī)劃建設概況

1.1 規(guī)劃建設背景

郊野公園是位于城市郊區(qū)，具有一定用地規(guī)模、自然條件較好、公共交通便利的生態(tài)游憩空間[1]，多地類的用地性質(zhì)是郊野公園的一大特征[2]，處理好土地問題是開發(fā)和運營的先決條件。目前相關(guān)學者在郊野公園功能[3-4]、規(guī)劃設計與發(fā)展策略[4-8]、城市空間關(guān)系[9]，以及生態(tài)保護等方面有深入研究，但對其多地類性質(zhì)下的游憩功能實現(xiàn)關(guān)注較少。近年來上海提出建設用地“負增長”倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略部署，建設郊野公園是滿足市民游憩需求、提高農(nóng)村生活環(huán)境品質(zhì)、保障城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局和實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的綜合體現(xiàn)。本文通過分析7個郊野公園試點規(guī)劃，同時調(diào)研比對了廊下、青西和長興島3個已開園一期試點，根據(jù)多地類的不同用地性質(zhì)總結(jié)上海郊野公園的規(guī)劃基本思路和功能疊合策略。

1.2 國內(nèi)郊野公園建設策略比較分析

早期各城市采取了不同的郊野公園建設策略。2007年北京以第一道綠化隔離地區(qū)為載體建設郊野公園環(huán)，市政府“以租代征”給予集體組織和農(nóng)民個人占地補償費[10]，由于這種短期性質(zhì)的土地獲取方式不可持續(xù)，之后北京市“十三五”規(guī)劃指出應盡快將郊野公園環(huán)的用地性質(zhì)由集體用地轉(zhuǎn)為國有用地；深圳市內(nèi)土地為國有土地，郊野公園范圍土地物業(yè)權(quán)屬復雜，涉及多方利益體，市政府采取了“建一點、征一點”的策略，建設過程中常與相關(guān)利益團體產(chǎn)生糾紛和爭議，劃地難以界定，致使建設進程緩慢，如今12個森林郊野公園無一完全建成[11]；香港郊野公園用地和規(guī)模與城市整體功能結(jié)構(gòu)有機對接，但選址時未將鄉(xiāng)村劃入保護線范圍，雖然避免了征地的費用，但導致后續(xù)鄉(xiāng)村被公園包圍而脫離發(fā)展軌道，只有極少數(shù)村民留守在個別山村中[12]。綜上所述，北京、深圳和香港的郊野公園仍存在暫未解決的遺留問題，其主要根源在于用地來源沒有完全落實。

1.3 郊野單元與郊野公園

郊野單元作為上海郊區(qū)的控規(guī)單元，是集中建設區(qū)外郊區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，以期改善當前粗放低效的開發(fā)狀態(tài)。原則上以鎮(zhèn)域為1個基本單元，對于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復雜的，可適當劃分為2～3個單元[13]。上海郊區(qū)共劃分了104個郊野單元[14]，其中21個作為郊野公園建設范圍(圖1)，總用地面積約400km2，首期已規(guī)劃完成7個試點。相較于其他單元，郊野公園選址于《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃》中的生態(tài)用地范圍內(nèi)(圖2)。上海郊野公園規(guī)劃以土地整治為平臺，加入景觀化的手法對多地類用地性質(zhì)進行綜合整治，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村建設所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃，最終實現(xiàn)集中建設區(qū)外生產(chǎn)高效、生活便利、生態(tài)改善和休閑游憩等發(fā)展目標。

2 上海郊野公園的多地類用地特征

2.1 用地性質(zhì)的多樣性

上海郊野公園選址的特殊性決定了其用地性質(zhì)與城市公園相比更富多樣性，囊括了農(nóng)用地、建設用地和未利用地(表1)。以7個試點為例，除了長興島郊野公園，其他試點的耕地總占比最高，這是因為在上海市土地利用總體規(guī)劃中，以大面積基本農(nóng)田為主的生態(tài)保育區(qū)成了全市的基底性生態(tài)空間。建設用地中主要的用地性質(zhì)為農(nóng)村居民點用地和工礦倉儲用地，郊野單元規(guī)劃將宅基地和工業(yè)用地作為主要的土地整治對象。

2.2 土地權(quán)屬的復雜性

上海郊野公園位于農(nóng)村地區(qū)，土地權(quán)屬涵蓋了國有土地和集體土地。國有土地分布較少，有的是通過劃撥方式獲得的國有農(nóng)場住宅和食堂，也有的是以出讓方式獲得的工廠企業(yè)和辦公建筑等。集體土地占比較多，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)用地、宅基地和經(jīng)營性建設用地大多歸屬于集體土地。在試點一期建設中，耕地已全部流轉(zhuǎn)給國家，由大戶承包開展家庭農(nóng)場式的規(guī)?；?jīng)營。

圖1 上海市郊野公園分布圖(改繪自《上海市郊野公園布局選址和試點基地概念規(guī)劃》)

圖2 基本生態(tài)控制線市域范圍(引自《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃》)

圖3 松南郊野公園試點規(guī)劃圖(引自《松南郊野公園規(guī)劃》)

3 上海郊野公園用地功能疊合策略

3.1 規(guī)劃基本思路

上海郊野公園面積較大，涉及土地整治、農(nóng)民搬遷和設施配套等費用，因而建設籌集資金數(shù)量龐大，不適合搞大規(guī)模開發(fā)建設。建設應以生態(tài)導向的低強度游憩活動類型和合理分配游憩空間為原則，規(guī)劃編制符合國家及地方法律法規(guī)、標準規(guī)范、相關(guān)規(guī)劃成果和政府文件的要求，整合關(guān)于農(nóng)村土地多功能利用的支持政策。這些方式使場地保留了原有的生產(chǎn)和生活功能，在基本不改變用地性質(zhì)和土地權(quán)屬的情況下，只針對涉及土地整治的區(qū)域微調(diào)，將原功能與新功能進行簡單的疊合(表2)。

3.2 規(guī)劃中的功能疊合過程

上海郊野公園規(guī)劃的疊合過程可以概括為兩大階段，即郊野公園規(guī)劃方案階段(圖3)和轉(zhuǎn)化成郊野單元規(guī)劃的編制階段。在第一階段，整合農(nóng)村環(huán)境要素(田、水、路、林、村、廠)和各類用地打造郊野公園環(huán)境，該階段強調(diào)的思路是功能疊合。具體是將各類用地與規(guī)劃要求進行銜接，根據(jù)游憩需求疊加不同功能。

完成郊野公園規(guī)劃方案后，需要將方案轉(zhuǎn)化成可報批的“郊野單元規(guī)劃”即上海郊區(qū)控規(guī)單元(圖4)。這個階段強調(diào)的是功能疊合的可操作性和可實施性，它將上一階段的疊合思路轉(zhuǎn)化為具體的控制指標落實到每類用地上，以方便后期方案的實施和管理。具體過程為：1)將郊野公園規(guī)劃方案中的用地平衡表作為下一步用地調(diào)整的參考依據(jù)；2)根據(jù)現(xiàn)狀用地調(diào)整潛力和上位規(guī)劃的要求，運用土地綜合整治實施手段對空間布局、底線管控、農(nóng)用地規(guī)劃、建設用地規(guī)劃、生態(tài)用地規(guī)劃和增減掛鉤規(guī)劃全面統(tǒng)籌安排；3)參照各規(guī)劃成果和《上海市兩規(guī)合一用地分類表》，最終制作成郊野單元規(guī)劃用地匯總表和郊野單元土地利用規(guī)劃圖，完成郊野單元規(guī)劃編制任務。

3.3 農(nóng)用地、水域和未利用地功能疊合策略

3.3.1 策略一：嚴格保護基本農(nóng)田，構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀

在國家耕地保護政策下，由于上海以基本農(nóng)田剛性保護原則作為控制城市增長邊界和構(gòu)筑城市綠色屏障的管控策略，因此耕地性質(zhì)不適合做大幅度調(diào)整。當郊野公園類集建區(qū)需要占用耕地時，當前實行的是“占多少，懇多少”的耕地占用補償制度和基本農(nóng)田保護制度。此外，“三權(quán)分離”政策也為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了條件，有助于調(diào)整零散的農(nóng)田以集中連片。主要策略有：1)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營形成了大片農(nóng)業(yè)景觀格局，可結(jié)合區(qū)域功能規(guī)劃景觀花田；2)根據(jù)菜地和水田的特點，與林地、園地高效混合，設計不同的景觀類型；3)通過務農(nóng)學習和科普教育，使郊野公園成為中小學農(nóng)事體驗的室外課堂。如嘉北郊野公園在土地整治后，中部以“田”劃分打造出核心景觀農(nóng)田、水街和主題農(nóng)莊，讓都市人體驗從耕作、收獲再到品嘗的田園生活樂趣。

3.3.2 策略二：提升林地和園地生態(tài)涵養(yǎng)功能，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

林地和園地具有重要的生態(tài)涵養(yǎng)功能，也是動物的自然棲息地，林地調(diào)整須遵循森林法和本市對公益林的建設規(guī)定。園地根據(jù)各單元現(xiàn)狀發(fā)展自身經(jīng)濟生產(chǎn)功能，形成特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。具體策略有：1)結(jié)合游憩活動增加富有活力的林中休閑場地，配套相關(guān)設施以開展森林觀光、植物科普和教育活動；2)優(yōu)化林地植被結(jié)構(gòu)，營造出富有江南特色和四季分明的植物景觀；3)利用林下空間發(fā)展林下經(jīng)濟，形成林花模式、林糧模式和林下養(yǎng)殖模式等；4)依托園地資源增加活動內(nèi)容和服務設施，提供采摘、購物、婚慶、節(jié)事等活動資源。如作為上海柑橘之鄉(xiāng)的長興島郊野公園中，園地占據(jù)了基地面積的30%，形成了以橘園觀光、精品蔬果采摘體驗為特色的主題活動，還推出了熱帶水果農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)場菜園DIY和玫瑰園(圖5)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

表1 青西郊野公園土地利用現(xiàn)狀分類

圖4 松南郊野單元土地利用規(guī)劃圖(改繪自“上海市松江區(qū)規(guī)劃和土地管理局網(wǎng)站公示稿”)

3.3.3 策略三：適調(diào)其余農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，延用原有用地功能

坑塘水面和養(yǎng)殖水面以水體為主要特征，具有防澇抗旱、調(diào)節(jié)水源的作用，其他農(nóng)用地涵蓋了畜禽飼養(yǎng)地、設施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路和農(nóng)田水利用地等。主要發(fā)展方向是沿用原有用地功能，整治農(nóng)村道路、中小型河道和圩區(qū)水利，也可以將部分養(yǎng)殖水面改造為水生作物種植區(qū)，或改造周邊環(huán)境開展規(guī)?；a(chǎn)養(yǎng)殖。具體策略有：1)位于村落中的部分池塘可予以保留，有條件的養(yǎng)殖水面改造成垂釣池，對外開展垂釣比賽等活動(圖6)；2)調(diào)整部分水面用作田間路、人行鋪裝步道和塑膠自行車道建設；3)對處于視線焦點的建筑物，需要對外墻進行景觀化處理(圖7)。

表2 上海郊野公園多地類性質(zhì)功能疊合

3.3.4 策略四：保護自然生態(tài)本底，實現(xiàn)郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展

在水域和未利用地中，占比較多的是灘涂葦?shù)睾秃恿魉妫且吧鷦游锏闹匾獥⒌睾退w生態(tài)凈化的關(guān)鍵地段，也是人們感受郊野趣味的重要場所。應以保護生態(tài)環(huán)境為主，適當開展科普示范和游憩活動：1)優(yōu)化水體形態(tài)和布局，增加局部變化，保持和打造江南水鄉(xiāng)水景特色；2)結(jié)合水上游覽交通，豐富水路游賞體驗；3)由于木棧道對環(huán)境破壞小，在濕地局部建設木棧道，可為游人提供考察、科普、教育游憩等體驗機會。如青西郊野公園中，“青韻野徑”杉林濕地采取了保護濕地和鳥類棲息地的策略，設置了長達1 100m的野徑棧道(圖8)。若游客想?yún)⒂^體驗杉林鷺影，可以通過網(wǎng)上預約，以便嚴格控制參觀人數(shù)。

3.4 建設用地功能疊合策略

3.4.1 策略五：整理零散農(nóng)村居民點，塑造村落景觀風貌

由于農(nóng)村空村化現(xiàn)象嚴重，宅基地使用率低，需要全面整理居民點土地資源，利用國家休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游中對閑置宅基地功能置換的相關(guān)政策，將宅基地劃分為保留型、改造型、拆除型和新增型4類。具體策略有：1)對于保留型村莊須改善其周邊環(huán)境，保持村民原有的生活習慣和社會關(guān)系，開展鄉(xiāng)村旅游；2)結(jié)合“一村一品”要求塑造鄉(xiāng)村風貌，部分建筑按照游憩需求引入配套設施，宅基地在轉(zhuǎn)變功能的過程中，用地性質(zhì)和土地權(quán)屬沒有改變，須在相關(guān)部門頒發(fā)經(jīng)營許可證等證件后方可運營；3)新增村莊以突顯江南水鄉(xiāng)特征。如長興島郊野公園，為了展現(xiàn)村莊沿河路布局的風貌特征，在現(xiàn)狀基礎上新增部分農(nóng)民宅基地。

3.4.2 策略六：減量低效工業(yè)用地，存量利用建設用地指標

在現(xiàn)狀郊野公園中，工礦倉儲用地中工業(yè)用地占比最多，且存在許多低效高污染的工業(yè)用地，規(guī)劃中將全部工業(yè)倉儲用地減量以優(yōu)化建設用地空間布局。通過減量化運作機制配套郊野公園設施，置換成與郊野公園功能相符的商業(yè)服務業(yè)用地、商務辦公用地及文化用地，為公園提供服務和支持(表3)。如青西郊野公園的游客服務中心(圖9)和長興島郊野公園的知青農(nóng)場食堂(圖10)。

圖5 長興島郊野公園玫瑰園

圖6 青西郊野公園坑塘水面

圖7 青西郊野公園建筑外立面

圖8 青西郊野公園濕地棧道

圖9 青西郊野公園服務中心

圖10 長興島郊野公園農(nóng)場食堂

圖11 長興島郊野公園道路

3.4.3 策略七：整合公園道路交通，提煉園區(qū)游憩路線

郊野公園內(nèi)涉及道路交通的用地分為4類：公路用地、街巷用地、農(nóng)村道路以及耕地中的溝、渠、路和田埂，主要策略有：1)強化公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，構(gòu)筑內(nèi)外銜接良好、內(nèi)部肌理有序的慢行交通系統(tǒng)，其中內(nèi)部構(gòu)建三級園路系統(tǒng)；2)設置園區(qū)專用旅游接駁線路，銜接軌道交通站點和公園主入口；3)優(yōu)化道路斷面及鋪裝，營造多樣的出行體驗(圖11)；4)農(nóng)村道路除了發(fā)揮村民日常生活和勞作的連通功能外， 也可以作為游客深入鄉(xiāng)村探訪的小徑。對部分田間路進行拓寬優(yōu)化，提高步行游憩的可達性，將具有郊野趣味的林間土路、田埂路改造為鄉(xiāng)野步行游徑；5)結(jié)合現(xiàn)有公園道路形成特色主題游覽線路，如自然科普徑、人文游覽徑、濱水漫步徑和森林徒步徑等，串聯(lián)各區(qū)功能點和景點。

3.4.4 策略八：聯(lián)動減量其他建設用地，服務農(nóng)村和郊野公園建設

其他建設用地部分參與聯(lián)動減量，獎勵的類集建區(qū)用地指標和原有設施用于郊野公園公共服務設施。此外，設施用地來源還涉及《上海地區(qū)農(nóng)家樂的發(fā)展優(yōu)惠政策》《關(guān)于支持本市休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃土地政策實施意見》的通知 (滬規(guī)土資鄉(xiāng)[2017]725號)等政策，文件對于公益性旅游配套服務設施劃定了國有劃撥用地名錄，也在休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套服務設施中對農(nóng)用地復合使用做了相應規(guī)定(表4)。

表3 郊野公園類集建區(qū)土地使用功能導向

表4 郊野公園公共服務設施

4 結(jié)語與展望

本文通過分析上海郊野公園規(guī)劃的基本思路、功能疊合過程及策略，明確郊野公園規(guī)劃仍須保留郊區(qū)原有的生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，游憩功能則采取了在原有用地上疊加的方法。疊加的手段包括園內(nèi)地物的視覺景觀化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和民俗文化的參與體驗化，以及公園設施的存量盤活利用等。絕大多數(shù)用地性質(zhì)基本保持不變，只是在涉及土地整治的用地中作了適當調(diào)整。

在存量規(guī)劃發(fā)展背景下，郊區(qū)多地類用地性質(zhì)與功能設置的規(guī)劃編制涉及諸多難點，面對復雜的土地利用類型和背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運用風景園林學科方法深入探索不同的策略和方法，對于應對風景園林規(guī)劃難點具有實踐意義。

注釋：

① 類集建區(qū)：指根據(jù)上海市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的減量化任務，在集中建設區(qū)外通過現(xiàn)狀低效建設用地減量化后，可獲得的相應的集中建設區(qū)外的建設用地規(guī)劃空間。

注：文中圖片除注明外，均由作者拍攝。