環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可證制度的“一體化”效應(yīng)分析

劉建林，喬彥芬

(中國電力工程顧問集團(tuán)華北電力設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100120)

1 引言

經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國環(huán)境影響評價(jià)制度(簡稱為“環(huán)評制度”)彰顯著“預(yù)防為主”的環(huán)境法治精神，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)合理布局、項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入、優(yōu)化項(xiàng)目選址選線、強(qiáng)化污染防治和生態(tài)保護(hù)措施等方面發(fā)揮著顯著作用[1]。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，環(huán)評制度管理方式和管理模式同時(shí)暴露出存在的問題，如未批先建、規(guī)劃環(huán)評落地難、項(xiàng)目環(huán)評針對性不強(qiáng)、審批事項(xiàng)多等違法行為。新時(shí)期環(huán)評制度的坐標(biāo)定位不僅在縱向上推進(jìn)環(huán)評的簡政放權(quán)，還要在橫向上探索推進(jìn)環(huán)評與其他環(huán)境管理制度的銜接和協(xié)同，用以激發(fā)環(huán)評制度的活力，倍增環(huán)評制度的效力[2]。

排污許可制度在1989年就已被列為我國環(huán)境污染防治政策體系的核心，是由環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的國家級環(huán)境政策中的“八項(xiàng)制度”之一[3]。制度化、程序化、規(guī)范化的排污許可證制度成為環(huán)境管理核心在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的作用已得到包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)許多國家的認(rèn)可[4]，實(shí)踐結(jié)果表明其對防治環(huán)境污染，規(guī)范固定源排污行為，促進(jìn)依法行政具有極其重要的意義。2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》重申強(qiáng)調(diào)了：國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度；實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。

環(huán)評制度重在事前預(yù)防，排污許可證制度重在事中事后監(jiān)管[5]，控制企業(yè)實(shí)際排污行為，兩者合理地有機(jī)銜接并協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的運(yùn)行，是實(shí)現(xiàn)固定污染源事前審批與事中事后監(jiān)督管理一體化的關(guān)鍵。

2 環(huán)境影響評價(jià)制度的發(fā)展

2.1 環(huán)境影響評價(jià)制度框架

我國的環(huán)境影響評價(jià)經(jīng)歷了國外引進(jìn)、適應(yīng)國情修正、施行過程中完善和改革，已形成了比較系統(tǒng)的、整體性框架體系(見圖1)。以專門法律法規(guī)為立法基礎(chǔ)，相關(guān)的行業(yè)導(dǎo)則、規(guī)范為技術(shù)支撐，同時(shí)與其他制度銜接，環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)行政審批的專題評價(jià)。在環(huán)境影響評價(jià)過程中聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督；評審過程中邀請相關(guān)專家把握評價(jià)的科學(xué)性和合理性，確保建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的環(huán)保設(shè)施或措施處理后，對附近公眾的日常生活和周圍環(huán)境的影響最小化。

圖1 我國環(huán)境影響評價(jià)制度框架

2.2 環(huán)境影響評價(jià)制度作用

環(huán)境影響評價(jià)是從源頭預(yù)防環(huán)境污染、生態(tài)破壞、改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵制度[6]。首先，環(huán)境影響評價(jià)在建設(shè)項(xiàng)目選址、布局合理性，環(huán)境保護(hù)等方面起到了顯著作用，同時(shí)對建設(shè)項(xiàng)目提出經(jīng)濟(jì)合理的有效地污染防治措施，控制新污染源，治理老污染源；其次，使計(jì)劃管理、經(jīng)濟(jì)管理、建設(shè)管理中體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，環(huán)評制度可調(diào)動(dòng)社會各方面保護(hù)環(huán)境的積極性，集思廣益、群策群力[7，8]。

2.3 環(huán)境影響評價(jià)制度面臨的問題

在環(huán)評制度實(shí)施過程中，建設(shè)單位未批先建、擅自變更等環(huán)評違法行為、環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場“紅頂中介”現(xiàn)象、環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)的“花錢辦證”現(xiàn)象、環(huán)保部門的越權(quán)審批、把關(guān)不嚴(yán)等問題[9]。隨后，我國推進(jìn)了環(huán)評制度深化改革，將事前環(huán)評審批的重心轉(zhuǎn)向事中、事后的監(jiān)管，并簡化環(huán)評審批程序，同時(shí)推進(jìn)環(huán)評審批公眾參與和監(jiān)督等一系列改革措施。但環(huán)評制度仍存在待應(yīng)對的問題，比如環(huán)評審批的監(jiān)督問題、與相關(guān)法律法規(guī)的矛盾問題及與其他制度的有機(jī)銜接程度等。

環(huán)評制度是來自于西方發(fā)達(dá)國家的舶來品，這種法律移植與我國獨(dú)特的國情現(xiàn)狀尚未實(shí)現(xiàn)制度層面的有機(jī)調(diào)和，隨著環(huán)境保護(hù)工作重心向事中事后監(jiān)管偏移，從而導(dǎo)致當(dāng)前我國環(huán)評制度面臨著功能定位模糊、政府行為失范、評價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失以及公眾參與進(jìn)程滯后等現(xiàn)實(shí)困局[10]。此外，我國的環(huán)境影響評價(jià)是通過制定法律的上層建筑形式向公眾開展起來的，公眾對環(huán)評認(rèn)識淺薄，雖然環(huán)評制度發(fā)布了公眾參與的條款，仍主要通過政府用行政手段促進(jìn)和監(jiān)督[11]。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中的作用較小，極度缺乏對環(huán)境立法、執(zhí)法的司法監(jiān)督和司法救濟(jì)措施，并且我國對行政機(jī)關(guān)立法等抽象行政行為沒有約束，對環(huán)境行政公益訴訟立法仍不完善，從而導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的立法實(shí)際上仍以反映行政機(jī)關(guān)的主觀意志為主，不能充分發(fā)揮公眾參與和社會監(jiān)督的作用[12]。

以美國為代表的國外環(huán)評制度詳細(xì)而完善，主要表現(xiàn)在：首先，美國的《國家環(huán)境政策法》著重規(guī)范了政府行為尤其是重大聯(lián)邦行為對環(huán)境的影響及其評價(jià)和審查，強(qiáng)調(diào)對政策法律等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的評價(jià)，確保環(huán)評成為影響重大決策的重要工具；其次，健全環(huán)境影響評價(jià)的機(jī)制，特別是公眾參與機(jī)制、替代方案機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制；再次，以法院為代表的司法機(jī)關(guān)保障環(huán)評制度的實(shí)施，使環(huán)評成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展的重要手段；最后，環(huán)評制度與其他相關(guān)制度如：排污許可制度等合理地、密切地銜接，既凸顯自身作用，又實(shí)現(xiàn)了兩者銜接效應(yīng)。

3 排污許可證制度可行性分析

3.1 排污許可證制度定位

我國在20世紀(jì)80年代開始推行排污許可證制度，由于存在缺乏法律支撐、定位不清、后續(xù)監(jiān)管不力等問題，至今仍未形成成熟的完整的執(zhí)行體系。隨著我國環(huán)境保護(hù)工作的深化，排污許可制度有利于推動(dòng)污染源從粗放式、靜態(tài)管理向精細(xì)化、動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變[13]。

2016年11月16日發(fā)布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(簡稱“實(shí)施方案”)確立了目標(biāo)任務(wù)，規(guī)范了監(jiān)督管理及排污許可制實(shí)施保障措施等，明確了環(huán)境影響評價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。近年來，我國加速了排污許可證制度的完善，通過制定法律法規(guī)、編制技術(shù)規(guī)范、行業(yè)技術(shù)指南等，實(shí)施監(jiān)督檢查平臺，指導(dǎo)省、市級環(huán)保部門權(quán)限職責(zé)等(見圖2)。大部分省份已按照行業(yè)核實(shí)頒發(fā)了排污許可證，部分省份已完成或準(zhǔn)備開展排污許可證專項(xiàng)核實(shí)、檢查。同時(shí)，排污許可證制度已逐步與其他相關(guān)環(huán)保制度銜接，并形成了固定源項(xiàng)目運(yùn)行期間有效監(jiān)管的核心制度。

圖2 我國排污許可證制度框架

3.2 對固定源排污的管理能力

美國實(shí)施的排污許可證制度是污染控制和污染源管理的核心制度，在《清潔空氣法》和《清潔水法》中均設(shè)置了排污許可專篇，整合固定污染源污染控制要求，并建立了便于遵守、執(zhí)行和監(jiān)督管理的排污許可證制度。在排污企業(yè)申請污染排放量時(shí)，由環(huán)保部門內(nèi)設(shè)技術(shù)部門或社會上的科研咨詢機(jī)構(gòu)在識別受納水體及納污容量基礎(chǔ)上，以環(huán)境質(zhì)量為底線，借助數(shù)學(xué)模型等技術(shù)手段預(yù)測排污許可分配額度。排污企業(yè)取得排污許可證后，環(huán)保部門進(jìn)行不定期現(xiàn)場核查、監(jiān)測，若污染物排放情況被定性為違法行為，環(huán)保部門隨之可進(jìn)行行政命令、行政處罰、民事處罰或刑事訴訟?？芍绹梅梢?guī)定、運(yùn)營過程中的不定期監(jiān)督檢查、違法后的嚴(yán)重追責(zé)等“全生命周期”的手段保障排污許可證的有效實(shí)施。此外，領(lǐng)取排污許可證的企業(yè)負(fù)有定期監(jiān)測、記錄并公開報(bào)告排污信息，確保排放污染物必須達(dá)標(biāo)的責(zé)任，同時(shí)按時(shí)繳納排污費(fèi)[14]，賦予排污企業(yè)一定的環(huán)保責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)使企業(yè)“晾曬”在政府監(jiān)督和公眾參與的陽光下。以排污許可制度為核心的體系制度既保證了企業(yè)實(shí)際排放和環(huán)境管理信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，為環(huán)保部門提供可用于決策的排放源數(shù)據(jù)，又便利了企業(yè)的守法，為企業(yè)守法證明提供有力支撐。

3.3 實(shí)施成果及存在問題

近兩年，造紙、火電、印染、電鍍、鋼鐵、水泥等重污染行業(yè)先行發(fā)放國家排污許可證。隨后，在河北省環(huán)保廳排污許可證核查后發(fā)布的《關(guān)于全省鋼鐵企業(yè)提標(biāo)改造和排污許可證后監(jiān)督核查情況暨整改意見的通報(bào)》中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)仍未按照排污許可證進(jìn)行排放污染物，可知，在排污許可證發(fā)放后加強(qiáng)執(zhí)法、監(jiān)督監(jiān)管力度的同時(shí)，仍需提高企業(yè)自身的環(huán)保責(zé)任。

我國以排污許可制度為核心的固定污染源控制體系制度正在迅速推行中，若借鑒美國成功經(jīng)驗(yàn)，必須提前解決現(xiàn)行操作中的漏洞：①在排污許可證中對監(jiān)測、記錄、報(bào)告等給予明確規(guī)定，使之具有可操作性；②加強(qiáng)對違法行為的嚴(yán)厲追責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境危害后果；③正確引導(dǎo)公眾參與，建立公眾參與有效渠道，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)的環(huán)保部門和社會公眾的共同監(jiān)督。

4 環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度銜接

美國以排污許可證的發(fā)放和監(jiān)管為核心制度，環(huán)境影響評價(jià)作為技術(shù)手段支撐排污許可證的申領(lǐng)和審批，“一證式”的排污許可證貫穿污染防治工作的全生命周期，實(shí)現(xiàn)環(huán)保審批、污染源監(jiān)管、違法行為懲處三管齊下、協(xié)同作用的效果，對我國深化改革現(xiàn)有的環(huán)保審批和污染源監(jiān)管制度，建立簡捷高效的管理模式具有重要的借鑒意義。

針對目前環(huán)境影響評價(jià)制度暴露的問題，進(jìn)一步深化改革環(huán)評制度顯得尤為迫切。環(huán)境保護(hù)部簡化、下放、取消環(huán)評相關(guān)行政許可事項(xiàng)，同時(shí)強(qiáng)化環(huán)評事中事后監(jiān)管，切實(shí)保障環(huán)評制度效力。通過修訂《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，明確排污許可證的行政許可法律地位，既用以整合各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，同時(shí)還確立排污許可“一套數(shù)據(jù)”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的唯一數(shù)據(jù)指標(biāo)。從而，我國確立了環(huán)境影響評價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制度是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障。我國的環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度的銜接關(guān)系見圖3。

圖3 我國的環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度的銜接

為了保障環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度的銜接，生態(tài)環(huán)境部專門向省級環(huán)保部門發(fā)布《關(guān)于做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，指導(dǎo)銜接工作的順利開展和實(shí)施。環(huán)境影響評價(jià)制度體系對建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全方位的評估，并提出經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的防治措施的要求，對事前預(yù)防環(huán)境污染起著重要的作用，同時(shí)其為排污許可證監(jiān)管(事后)提供科學(xué)性數(shù)據(jù)，此外，排污許可證制度和“三同時(shí)”制度監(jiān)管施工過程中(事中)的環(huán)境污染防治設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施的落實(shí)。可知，環(huán)境影響評價(jià)制度和排污許可證制度的相輔相成的銜接，形成了固定污染源項(xiàng)目事前、事中和事后的全過程的監(jiān)督管理?xiàng)l鏈，構(gòu)成一個(gè)高效化、精細(xì)化的固定源環(huán)境管理體系?！秾?shí)施方案》中提出通過改革實(shí)現(xiàn)對固定污染源從污染預(yù)防到污染管控的全過程監(jiān)管，環(huán)評管準(zhǔn)入，許可管運(yùn)營。環(huán)境影響評價(jià)審批文件是排污許可證的重要輸入文件和申請依據(jù)之一，排污許可證的核發(fā)和執(zhí)行情況是改擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)現(xiàn)有工程回顧評價(jià)、開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目涉及“上大壓小”、“區(qū)域(總量)替代”等措施的重要依據(jù)。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》與《固定污染源排污許可分類管理名錄》實(shí)施銜接，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批信息申報(bào)系統(tǒng)與全國排污許可證管理信息平臺充分銜接。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，新建污染源必須在產(chǎn)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證；在內(nèi)容要求上，環(huán)境影響評價(jià)審批文件中與污染物排放相關(guān)內(nèi)容要納入排污許可證；在環(huán)境監(jiān)管上，對需要開展環(huán)境影響后評價(jià)的，排污單位排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評價(jià)的主要依據(jù)。從而建立了建設(shè)項(xiàng)目的事前、事中、事后全過程的環(huán)境影響監(jiān)管的架構(gòu)，構(gòu)成了在法律制度層面上的指導(dǎo)，在落實(shí)過程中的監(jiān)管，在預(yù)測結(jié)果后的抓手，加強(qiáng)監(jiān)管力度，保證制度執(zhí)行到位。

5 結(jié)論

環(huán)境影響評價(jià)制度通過可行性方案的比較和篩選，預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響，并將環(huán)境影響減小到最小程度，是我國一項(xiàng)貫徹預(yù)見性環(huán)境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，而其僅在事前發(fā)揮作用。我國提出排污許可證制度較早，由于無法律法規(guī)支持，導(dǎo)致與其他的環(huán)境管理制度缺乏銜接與聯(lián)系而無法實(shí)施。針對環(huán)境影響評價(jià)制度與其他環(huán)境管理制度施行過程中存在的問題,以及排污許可證制度在國外發(fā)揮的優(yōu)勢,改革、整合我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度,發(fā)揮各自的作用，彌補(bǔ)目前環(huán)境管理制度存在的缺陷。

環(huán)境影響評價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可制度是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)。做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制的有機(jī)銜接是落實(shí)固定污染源類建設(shè)項(xiàng)目全過程管理的重要保障，從而加快了我國環(huán)境保護(hù)由濃度控制向總量控制、點(diǎn)源處理向綜合處理，末端治理向全過程治理的轉(zhuǎn)變。

在環(huán)境影響評價(jià)管理中，不斷完善管理內(nèi)容，推動(dòng)環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，嚴(yán)格污染物排放要求；在排污許可證管理中，嚴(yán)格按照環(huán)境影響報(bào)告書(表)以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評價(jià)的有效性。兩者合理地有機(jī)銜接并協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)固定污染源事前審批與事中事后監(jiān)督管理一體化，從而降低管理成本，提高管理效率，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。