城市地下空間開發(fā)需科學(xué)有序

文 鄭 實(shí)

城市地下空間不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基礎(chǔ)設(shè)施，還承載著集約共享的城市公共服務(wù)基本功能，成為城市區(qū)域性“主板”的地下空間，應(yīng)考慮現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。

城市地下空間綜合開發(fā)利用具有功能集成帶來(lái)的大尺度、多維度的復(fù)合空間集成的特點(diǎn)，它不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基礎(chǔ)設(shè)施，還承載著集約共享的城市公共服務(wù)基本功能，成為城市區(qū)域性“主板”的地下空間，應(yīng)考慮現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求?！爸靼濉敝希〕叨冉謪^(qū)中的各建筑成為“即插即用”的“插件”。

北京以交通環(huán)廊為代表的地下空間建設(shè)起步早，但運(yùn)行利用率低。城市地下空間存在的問(wèn)題是多方面的。比如，認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為地下建設(shè)對(duì)于城市形象沒(méi)有直接影響，或者認(rèn)為地下空間既然能疏解地面功能，開發(fā)就不要限制。又如法律上的模糊，已出臺(tái)的法律文件多限于規(guī)劃、建設(shè)和管理原則，很少涉及地下空間權(quán)屬，而這關(guān)系到政策的基礎(chǔ)依據(jù)。

城市地下空間難以分期建設(shè)和分開建設(shè)，必須統(tǒng)一規(guī)劃，一次性建設(shè)，否則難以彌補(bǔ)。但地下空間管理權(quán)責(zé)分置，涉及規(guī)土、建設(shè)、市政、交通、民防等多部門，條塊分割，多司共職，多頭管理與無(wú)人管理并存，不利于綜合開發(fā)利用。市政綜合管廊是個(gè)巨大的進(jìn)步，但是相對(duì)于地下復(fù)合空間的綜合目標(biāo)，綜合管廊仍只是其中一個(gè)子部分。所以城市地下復(fù)合空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的困難可想而知。與此同時(shí)，地下綜合體涉及多行業(yè)集合，而設(shè)計(jì)單位，受限于資質(zhì)的限制，難以統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，技術(shù)優(yōu)化造成困難。

為鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，已出臺(tái)減免土地出讓金、配套費(fèi)用等政策，涉及人防、地鐵等領(lǐng)域，但適應(yīng)面偏窄。此外，獎(jiǎng)勵(lì)政策也應(yīng)分度。盡管地下建筑造價(jià)高，但減免土地出讓金，可大大降低建設(shè)成本和資金還貸壓力，這反而可能引起盲目投資的沖動(dòng)。一些城市已建成的新區(qū)、CBD等，不僅地上數(shù)百萬(wàn)平方米建筑空置普遍，其地下開發(fā)建設(shè)，雖然在技術(shù)層面上順利實(shí)現(xiàn)，但利用率低，經(jīng)營(yíng)運(yùn)行并不理想。

地下空間綜合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。例如在防火安全上，與地上相比，地下建筑在疏散、排煙、采光、救援等方面都非常不利，確應(yīng)慎重。2015年發(fā)布的《地下聯(lián)系隧道防火規(guī)范》，填補(bǔ)了機(jī)動(dòng)車通道的空白，但是地下步行通道上缺少技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，簡(jiǎn)單地按照建筑防火分區(qū)的概念不合理。已建交通環(huán)廊運(yùn)營(yíng)不佳，除了權(quán)屬、投資問(wèn)題外，也包括規(guī)劃技術(shù)層面的原因，如與地上建筑連接不通不暢，標(biāo)識(shí)不明顯，而地上通行順暢便利、甚至違停不受處罰，這些綜合疊加因素導(dǎo)致地下交通環(huán)廊缺少吸引力，影響了使用率。

城市地下空間綜合開發(fā)利用需要科學(xué)理性，有序開發(fā)。正確認(rèn)識(shí)城市地下空間綜合開發(fā)利用與疏解非首都功能的辯證關(guān)系，緩解地面壓力和吸引城市功能與人口的雙重效應(yīng)。此外，城市地下綜合空間難以分期建設(shè)，需要超前思維，但也忌盲目求大求全、武斷決策，一哄而上。需要科學(xué)規(guī)劃測(cè)算，尊重市場(chǎng)規(guī)律，避免浪費(fèi)。

構(gòu)建城市地下空間管理的法規(guī)。地下空間相關(guān)法規(guī)涉及基本政策、城市規(guī)劃、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)各個(gè)方面。要明確地下空間及建筑物的權(quán)屬，包括所有權(quán)、使用權(quán)。權(quán)屬要公私分明。要明確與相鄰地下空間的關(guān)系，包括地上已建建筑下方的地下空間所屬關(guān)系，實(shí)施連通補(bǔ)償，避免各行其是，危及建筑安全和生態(tài)安全。

完善城市地下空間管理的體制與機(jī)制。實(shí)現(xiàn)由規(guī)土委牽頭主管，各有關(guān)部門參與，包括規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬登記等在內(nèi)的綜合管理體制。研究解決有利于統(tǒng)籌建設(shè)地下綜合空間的行業(yè)資質(zhì)管理。

2018年6月，市政協(xié)城建環(huán)保委員會(huì)組織委員視察城市副中心文化旅游區(qū)地下空間綜合管廊建設(shè)情況

編制城市地下空間規(guī)劃。建立完善規(guī)劃編制體系，多專業(yè)融合，分級(jí)編制。由于地下空間復(fù)雜，實(shí)施不可逆，需要強(qiáng)化建設(shè)動(dòng)態(tài)技術(shù)管理，達(dá)到規(guī)劃控制與實(shí)施管理層面的對(duì)接；處理好地下空間利用與地下生態(tài)環(huán)保、文物保護(hù)、地表變形、振動(dòng)影響等關(guān)系；建立包括GIS地理信息和BIM空間信息在內(nèi)的城市地下空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、操作、分析和共享的管理。

規(guī)劃涉及的因素很多，這里僅就三個(gè)層面維度的建立提出建議：宏觀維度，進(jìn)行規(guī)劃分級(jí)定位，制定不同的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度指數(shù)；中觀維度，建立規(guī)劃技術(shù)層面上的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，使各地塊互聯(lián)互通。從上到下，將人行通道、車行道、商業(yè)空間、綜合管廊的層級(jí)、位置進(jìn)行統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)自身合理但地塊之間難以銜接的現(xiàn)象；微觀維度，改變地下空間僅為市政基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，引入建筑設(shè)計(jì)的功能、美學(xué)、自然采光等優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，讓地下空間有趣和滿足城市活動(dòng)。

編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南。建立地下空間綜合利用專項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，打破行業(yè)藩籬壁壘。注重安全防災(zāi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制，這是制約地下空間大規(guī)模開發(fā)模式的瓶頸。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究和編寫指南，從規(guī)劃布局到技術(shù)細(xì)節(jié)，從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行指導(dǎo)。

建立合理的利益引導(dǎo)機(jī)制。按照從市政、交通等城市公共用地到停車半公共用地、再到商業(yè)非公共用地，建立不同支持力度的政策和利益補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金投入。