農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政金融支撐

屈波

中央農(nóng)村工作會(huì)議把“深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)，并明確“切實(shí)加大‘三農(nóng)資金投入力度，把‘三農(nóng)作為財(cái)政優(yōu)先保障領(lǐng)域和金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域”。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融雖然取得了較快發(fā)展，但受限于農(nóng)村的地理、歷史、金融環(huán)境等因素影響，問(wèn)題仍存在，最突出的矛盾是供給不足，現(xiàn)有金融投入、產(chǎn)品和服務(wù)已不能滿足“三農(nóng)”發(fā)展的需要。農(nóng)村金融一直是我國(guó)金融體系的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融市場(chǎng)體系不健全、功能發(fā)揮不充分、產(chǎn)品和服務(wù)落后、財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)投入機(jī)制不完善等問(wèn)題突出，不能有效支撐“三農(nóng)”的發(fā)展，改革迫在眉睫。

一、農(nóng)村金融發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政與金融協(xié)作支農(nóng)的新模式尚未完全建立

財(cái)政政策和貨幣政策是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大經(jīng)濟(jì)手段，兩者之間既緊密聯(lián)系，又有一定的差異和互補(bǔ)性。近年來(lái)，財(cái)政政策和貨幣金融政策協(xié)同發(fā)力，在“三去一降一補(bǔ)”、地方政府債務(wù)管理、PPP模式推廣、債券市場(chǎng)發(fā)展、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理等方面發(fā)揮了顯著作用。但在支農(nóng)投入機(jī)制方面，財(cái)政與金融協(xié)作支農(nóng)的新模式尚未完全建立。如財(cái)政涉農(nóng)資金整合和基金化改革還未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地較少、全國(guó)性的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系尚未建立、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道狹窄、地方政府債券支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度較小、金融機(jī)構(gòu)發(fā)行實(shí)質(zhì)性的“三農(nóng)”專項(xiàng)金融債較少、財(cái)政金融協(xié)同防范金融風(fēng)險(xiǎn)成效不明顯等問(wèn)題依然存在，需進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政金融協(xié)調(diào)配合共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度和深度。

（二）農(nóng)村金融功能發(fā)揮不充分，不能形成對(duì)“三農(nóng)”的有效供給

“三農(nóng)”發(fā)展資金需求總量巨大，僅依靠財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但由于資金的“趨利性”及體制等多方面原因，目前我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)，無(wú)論是總量和機(jī)構(gòu)體系都難以滿足發(fā)展需求，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供的信貸服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其儲(chǔ)蓄服務(wù)，農(nóng)村金融服務(wù)供給不足，金融“吸收儲(chǔ)蓄、配置資金”的功能在農(nóng)村沒(méi)有得以有效發(fā)揮。

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系不健全。政策性銀行投向重點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)有商業(yè)銀行、區(qū)域性股份制銀行在農(nóng)村地區(qū)基本沒(méi)有網(wǎng)點(diǎn)，郵儲(chǔ)銀行在農(nóng)村地區(qū)“存多貸少”，縣域和農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)基本靠農(nóng)商行、農(nóng)信社等農(nóng)村小型金融機(jī)構(gòu)支撐，面向我國(guó)廣大農(nóng)村的多層次、廣覆蓋、有差異的農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)體系尚未完全建立，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)和供給嚴(yán)重不足。二是城鄉(xiāng)間金融發(fā)展不平衡，金融對(duì)農(nóng)村的貢獻(xiàn)度較低。以河南省為例，2018年6月末河南省縣域貸款余額12195億元，僅占全省貸款總額的35%，縣域和農(nóng)村地區(qū)人均貸款余額不到城市的1/10。三是農(nóng)村地區(qū)存貸比較低，資金從農(nóng)村地區(qū)抽離嚴(yán)重。如河南省縣域銀行機(jī)構(gòu)2018年6月末存貸比為48.5%，低于全省總體存貸比23個(gè)百分點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)下行，在儲(chǔ)蓄意愿增加但各項(xiàng)貸款增長(zhǎng)乏力的情況下，資金抽離農(nóng)村現(xiàn)象還會(huì)進(jìn)一步加重。

（三）保險(xiǎn)對(duì)“三農(nóng)”的保障和融資功能發(fā)揮較弱

從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量來(lái)看，縣域內(nèi)面向農(nóng)民和農(nóng)村保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)眾多，保監(jiān)會(huì)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，平均每個(gè)縣設(shè)立的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有20個(gè)，但縣域內(nèi)保費(fèi)規(guī)模有限，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司在縣域和農(nóng)村地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保護(hù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖取得一定發(fā)展，但仍存在政策性險(xiǎn)種覆蓋不足、商業(yè)性險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)滯后、資源投入少、服務(wù)能力不足、市場(chǎng)培育不夠等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用發(fā)揮不明顯。另外，從保險(xiǎn)資金的吸收和投向來(lái)看，保險(xiǎn)資金會(huì)重點(diǎn)投向大型基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，險(xiǎn)資從農(nóng)村外流嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺極低。

（四）多層次、多功能的資本市場(chǎng)體系尚未建立

目前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品證券、基金、期貨和期權(quán)市場(chǎng)建設(shè)落后、基礎(chǔ)薄弱，“三農(nóng)”融資規(guī)模小、融資渠道少，縣域內(nèi)面向“三農(nóng)”的證券期貨機(jī)構(gòu)少、規(guī)模小，發(fā)展滯后，有效供給和服務(wù)嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)企業(yè)普遍核心競(jìng)爭(zhēng)力不高，規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)鏈條短、創(chuàng)新能力弱、技術(shù)含量低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、盈利能力差、經(jīng)營(yíng)管理基礎(chǔ)薄弱、規(guī)范程度不足，嚴(yán)重制約了其利用資本市場(chǎng)平臺(tái)發(fā)展的進(jìn)程。如截至2018年6月末，河南省78家上市公司中注冊(cè)地在縣域的僅25家，省內(nèi)405家證券分支機(jī)構(gòu)中縣域僅有59家，交易量?jī)H占全省的4.6%，87家期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)一家分布在縣域。

二、基于理論和現(xiàn)實(shí)的原因分析

（一）基于金融抑制理論分析

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·麥金農(nóng)1973年提出金融抑制理論，其核心內(nèi)容之一是商業(yè)金融不愿選擇農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)行金融配給。中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，金融資源不愿向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村配置，從而導(dǎo)致“農(nóng)村金融抑制”。

（二）農(nóng)村金融供需不足及配套措施不完善

供給方面，主要是農(nóng)村金融體系不健全，機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，貸款決策權(quán)缺乏，農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)較大等影響有效供給。需求方面，主要是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，內(nèi)生動(dòng)力不足，利潤(rùn)率低，抵押品缺乏，信貸需求不旺盛。配套措施方面，主要是農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系和農(nóng)村信用支付體系不健全、農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，融資擔(dān)保機(jī)制不完善，融資難、融資貴等問(wèn)題制約嚴(yán)重。特別是農(nóng)村“兩權(quán)”抵押政策出臺(tái)以來(lái)，地方政府雖加緊了試點(diǎn)推進(jìn)，但因確權(quán)困難、平臺(tái)缺乏、抵押物變現(xiàn)難等原因，效果尚未顯現(xiàn)。

三、對(duì)策和建議

（一）銀行業(yè)方面

改革和完善農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體，推進(jìn)銀行業(yè)服務(wù)重心、機(jī)構(gòu)和功能“下沉”。大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)，完善農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)村合作金融和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，落實(shí)中央“金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”的要求。

（二）保險(xiǎn)業(yè)方面

在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，支持保險(xiǎn)公司開(kāi)拓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村市場(chǎng)。結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)企業(yè)和小微企業(yè)信用保證保險(xiǎn)，推進(jìn)“銀行+保險(xiǎn)”信用模式。進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度，逐步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和再保險(xiǎn)機(jī)制。

（三）資本市場(chǎng)方面

抓住國(guó)家發(fā)揮資本市場(chǎng)作用服務(wù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的機(jī)遇，加大“三農(nóng)”相關(guān)上市后備企業(yè)培育力度。豐富“三農(nóng)”融資方式，培育發(fā)展“證券+基金+期貨”多層次農(nóng)業(yè)資本市場(chǎng)體系，增強(qiáng)有效供給，提高“三農(nóng)”利用資本市場(chǎng)的能力。

（四）金融監(jiān)管方面

在審慎監(jiān)管框架下推進(jìn)差異化監(jiān)管改革，設(shè)置適度寬松的涉農(nóng)貸款監(jiān)管指標(biāo)，提高不良容忍度。按照中央和地方事權(quán)的劃分構(gòu)建地方金融監(jiān)管框架，明確地方金融監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)防控和處置責(zé)任，及時(shí)有效防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。

（五）財(cái)政支持方面

加強(qiáng)財(cái)政政策與金融政策的協(xié)調(diào)配合，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和“四兩撥千斤”作用，撬動(dòng)更多金融資本和金融資源參與“三農(nóng)”發(fā)展。

1.設(shè)立農(nóng)村金融發(fā)展基金。解決目前金融機(jī)構(gòu)將從縣域和農(nóng)村吸收的存款轉(zhuǎn)投城市，造成農(nóng)村金融供給和需求矛盾的問(wèn)題，設(shè)立農(nóng)村金融發(fā)展基金是一種可行的選擇：中央財(cái)政注入一定比例的資本金，再將所有金融機(jī)構(gòu)每年凈利潤(rùn)（2016年約1.6萬(wàn)億元）按1%比例標(biāo)準(zhǔn)抽出，放進(jìn)“農(nóng)村金融發(fā)展基金”，由國(guó)家統(tǒng)一設(shè)立機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，指定基金用途、運(yùn)作流程和監(jiān)管規(guī)則，重點(diǎn)用于縣域、“三農(nóng)”和小微企業(yè)。

2.落實(shí)農(nóng)村金融獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼政策。2016年9月，財(cái)政部印發(fā)《普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，其中包含縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼等4個(gè)使用方向。建議地方政府、財(cái)政及相關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)政策，充分發(fā)揮資金的引導(dǎo)作用，支持各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)立足縣域、立足農(nóng)村，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)下沉，加大服務(wù)“三農(nóng)”的力度 。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作。日前，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式?；谵r(nóng)產(chǎn)品的特有屬性及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資特點(diǎn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式應(yīng)重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)投資“前端投資種子種苗、后端投資農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化”的前后兩端比重大的問(wèn)題，引導(dǎo)社會(huì)資本投資土地規(guī)模整合、規(guī)?；a(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施改造。通過(guò)PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府投入與社會(huì)資本的有機(jī)結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

4.建立擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)政府性擔(dān)保體系建設(shè)，擴(kuò)大政府擔(dān)保基金的規(guī)模，提升擔(dān)保能力。建立貸款損失風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)地方按照當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)貸款、小微貸款余額的一定比例建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。健全貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，引導(dǎo)省、市級(jí)擔(dān)保公司拓展農(nóng)村市場(chǎng)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)財(cái)政性擔(dān)保公司與銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展涉農(nóng)保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

5.完善農(nóng)村金融稅收優(yōu)惠政策。繼續(xù)延長(zhǎng)現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠政策，比照涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠加快出臺(tái)小微企業(yè)貸款稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”的正向激勵(lì)。對(duì)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，建議參照農(nóng)信社改革時(shí)期的稅收優(yōu)惠政策給予一定年限的企業(yè)所得稅減免。

另外，農(nóng)村金融改革進(jìn)程中，還應(yīng)重視兩個(gè)問(wèn)題。一是發(fā)展普惠金融是農(nóng)村金融改革的最終落腳點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，通過(guò)完善農(nóng)村金融市場(chǎng)體系和不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新，使之惠及被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)模的個(gè)人、農(nóng)民、貧困和中低收入人群、小微企業(yè)等群體，著力推進(jìn)發(fā)展普惠金融，是破解農(nóng)村金融難題的根本對(duì)策。二是完善農(nóng)村金融市場(chǎng)體系要因地制宜。從全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡的高度出發(fā)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情、各地區(qū)和各金融機(jī)構(gòu)實(shí)際，因時(shí)因地制宜，做到服水土、接地氣、益大眾，不斷提高農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。

【本文系河南省教育廳2019年度人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目指導(dǎo)性計(jì)劃項(xiàng)目“完善河南省農(nóng)村金融市場(chǎng)體系問(wèn)題研究”（2019-ZDJH-300）的階段性成果】

（作者單位：鄭州工程技術(shù)學(xué)院）