彈性離校：教育政策創(chuàng)新的實踐樣本

丁和平 李佳婧

公共政策的功能是在全社會范圍內(nèi)進行價值分配，是實現(xiàn)改革和發(fā)展目標(biāo)的重要手段。教育政策事關(guān)千家萬戶，影響面更廣、關(guān)注度更高，一些政策推出后往往會很快成為社會熱議的話題。當(dāng)前，教育改革和發(fā)展已經(jīng)進入各種社會矛盾和利益沖突凸顯的“深水區(qū)”，社會大眾對于高質(zhì)量教育的期望更加迫切，這使得教育政策制定和執(zhí)行的復(fù)雜性增大。在這樣的背景下，政策制定者如何才能把政策做細(xì)做實，進而把實事辦實、好事辦好？

南京市從2013年開始探索“彈性離校”工作，在經(jīng)過長達四年的試點后，2017年春季在全市小學(xué)中全面推開。2018年3月，教育部長陳寶生在“全國兩會”部長通道中為南京這項工作點贊。12月，教育部印發(fā)專題簡報，向全國推廣南京“彈性離?！惫ぷ鹘?jīng)驗。截至目前，全市有近10萬小學(xué)生參與“彈性離?！保窘鉀Q了“三點半”難題。為什么要制定這一政策？政策是如何制定出來的？決策背后又有哪些考量？帶著這些問題，我們采訪了南京市教育局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

始終堅持實事求是，既盡力而為，又量力而行

政策推出是一個提出問題、分析問題、解決問題的過程，正視問題是前提，找準(zhǔn)問題是核心，解決問題是關(guān)鍵，任何一個環(huán)節(jié)都離不開實事求是這個原則。在“彈性離校”的推進過程中，南京市注重聚焦問題，回應(yīng)問題，把滿足需求作為決策最基本的出發(fā)點；同時做到盡力而為，量力而行，把實事求是作為貫穿始終的一條紅線。

小學(xué)生放學(xué)以后接送難，是一個在上世紀(jì)80年代、90年代就已經(jīng)被感知到的問題，當(dāng)時，教育部門推出“困難班”，同意學(xué)校采取有償方式看管無法被按時接走的孩子。由于涉及教育收費的問題，這一做法后被叫停。學(xué)校的服務(wù)雖然停止了，但是客觀需求一直存在，這就讓小飯桌、托管班等社會機構(gòu)快速發(fā)展。就算這樣，周三這一天仍然是廣大家長難過的“關(guān)口”，這天下午是老師們集中搞政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的時間，比平時放學(xué)時間還要早，更多的家庭面臨著不能按時接的問題。一邊是老師們業(yè)務(wù)提高的需求，一邊是家長們的為難，在這樣的背景下，一些學(xué)校推出了“快樂周三”制度，在周三下午把孩子們組織起來開展活動，既不影響老師研修，也不給家長們帶來額外的負(fù)擔(dān)。

“快樂周三”的順利推行，以及家長們的強烈需求，讓學(xué)校和教育部門看到了另一種可能性，一天的延時離校還不足以滿足需求，應(yīng)該逐步擴大到每一天。2013年，南京市教育局在做了大量的前期調(diào)研后，開始在部分學(xué)校做“彈性離?！痹圏c，讓前期形成的初步方案去經(jīng)受實踐的檢驗。

在試點推進過程中，不同的聲音也有不少，有的家長認(rèn)為僅僅是延時看護還不夠，還應(yīng)該更豐富；有的則覺得“延時看護”是學(xué)校的必盡義務(wù)，老師們應(yīng)該無償做好這個工作。在這些聲音面前，南京市政府和教育主管部門始終堅守兩個認(rèn)識：一是“延時看護”暫未列入政府基本公共服務(wù)范疇，是政府提供的一種選擇性服務(wù)，學(xué)校只是受托于政府的責(zé)任主體，目的是為了發(fā)揮政府公共資源效用的最大化；二是由于資源和人力物力有限，應(yīng)堅持循序漸進，逐步滿足家長們更為多樣化的需求。

盡力而為展現(xiàn)的是一種氣魄，量力而行體現(xiàn)的是科學(xué)精神。省委婁勤儉書記在今年省兩會期間強調(diào)，對新辦的民生實事，既盡力而為、又量力而行。在“彈性離?！闭咄菩羞^程中，南京市把群眾的需求當(dāng)做追求的目標(biāo)，但不盲目做承諾，不隨意發(fā)號令，努力找到供需的平衡點，始終沿著教育的客觀規(guī)律逐步前行。

各方面達成共識最難，也最關(guān)鍵

一項政策從制定、執(zhí)行、評估到再調(diào)整，這個“政策場域”中除了政府、主管部門、執(zhí)行主體，還有社會大眾、專家、媒體、政策對象等方方面面。圍繞一項政策，每一個方面都有各自的角度、立場和話語，甚至同一個群體內(nèi)部也會分化成不同的利益群體。立場各不相同，對政策的理解和表述也會大有差異，自然也會影響到政策的落地和推行。要把各方力量轉(zhuǎn)化為政策合力，就要始終站穩(wěn)人民立場，找準(zhǔn)各方利益的最大公約數(shù)，把政策推行的過程看做達成共識的過程。

為了推動“彈性離?！钡目茖W(xué)實施，2017年2月，南京以市政府辦公廳的名義下發(fā)了全面推開的指導(dǎo)意見，為這項工作的落地做了政策支持。此外，南京市政府還將“彈性離?！绷袨橹攸c民生項目，同時把對這項工作的考核納入市政府的民生幸福考察指標(biāo)，每年進行督導(dǎo)評估?？梢哉f，從政策定位到目標(biāo)考核，南京市政府沒有把“彈性離?！碑?dāng)成某個部門的事情，而是主動牽頭，并由教育、財政、人社等多個部門緊密配合，從根本上保證了政策的執(zhí)行效能。

公共政策涉及的政策對象多，哪一項政策都不可能一開始就被全盤接受，從“不接受”到“基本認(rèn)可”是政策實踐中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如，“彈性離校”的推出讓家長們拍手稱快，但同時，也不可避免地增加了教師的工作量；有一些媒體認(rèn)為，“孩子放學(xué)以后去哪兒”的問題應(yīng)該交給社會機構(gòu)和家庭去解決；也有一些家長提出，五點接孩子還是不能解決他們的現(xiàn)實困難，應(yīng)該更晚…為了更好地引導(dǎo)輿論，南京市教育局組織了多次體驗式采訪活動，讓學(xué)校、教師、家長、媒體以及社會名人一同到學(xué)校去體驗“彈性離?！钡拈_展情況，召開座談會讓各個方面不同的觀點相互碰撞，在交流的過程中減少分歧、增進共識。針對社會和家長關(guān)心的問題，南京市教育局主動向社會推出“小學(xué)‘彈性離校工作25問”，并通過新聞媒體主動進行政策解讀，及時回應(yīng)輿論熱點。

省委婁勤儉書記在提到民生實事時多次強調(diào)，黨員干部任何時候都要站穩(wěn)人民立場，多從普通老百姓的視角去找“痛點”。南京“彈性離?！钡耐七M過程也證明，無論看上去多么好的政策都不可能讓每個人獲益，這時候就要以公眾利益的最大公約數(shù)作為政策的出發(fā)點，主動與不同的利益群體進行廣泛溝通，深入了解不同群體的利益訴求，將公眾的意愿、多數(shù)人的合理利益反映到政策的制定和完善之中。

政策執(zhí)行是在實踐中不斷修正的動態(tài)過程

政策的制定、執(zhí)行過程是一個從實踐到政策文本再到實踐的過程，面對實踐中的千差萬別，任何政策都不可能完美無缺?！皬椥噪x?！彪m然前期經(jīng)過了長期深入的調(diào)研和試點過程，但在全面推開以后還是遇到了不少的問題。南京市始終秉持著實事求是的態(tài)度，跟蹤問題，解決問題，努力把細(xì)節(jié)做到位，讓政策的價值最大化。

在試點中，南京市對“彈性離校”實行了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。提出重點是為低年級、家中無老人接送的學(xué)生提供服務(wù)。但在實踐中，學(xué)校和教師都感覺到這樣的規(guī)定既難以操作，服務(wù)覆蓋面也會大幅縮小。很快，南京市就調(diào)整了政策，決定不設(shè)置任何服務(wù)門檻，為廣大有需求的家長提供便利。

延時看護最晚到幾點，家長是5點接還是6點接，這些問題看起來很細(xì)致，但往往是決定政策成敗的關(guān)鍵。在“彈性離?！眲傞_始的時候，政策規(guī)定“家長必須在冬季時間下午5點，非冬季時間下午6點”來校接孩子，不能隨意提前，更不得延后。作出這樣的安排，更多地是出于學(xué)校安全管理方面的考慮，但同時也讓家長覺得“彈性不足”，政策不夠人性化。為了進一步把好政策做好，南京倡導(dǎo)學(xué)校自行設(shè)置放學(xué)時間段，實施“多點放學(xué)”，基本做到了隨到隨接，給家長更多的彈性空間。

這種更為復(fù)雜的接送模式，倒逼學(xué)校進行精細(xì)化管理，有的學(xué)校設(shè)置了“彈性離校工作牌”“彈性離校接送卡”，市教育局開發(fā)了“彈性離校”智能管理服務(wù)平臺，讓家長通過移動端可以即時獲取接送信息、了解孩子在校表現(xiàn)等，學(xué)校在平臺進行學(xué)生登記、匯總分班、安排教師值班、報名點名、評價學(xué)生等，管理的創(chuàng)新讓家長們更為放心滿意，學(xué)校的管理效率也更高。目前，南京正在著手推出“彈性離?！钡纳壈嬖圏c，延時服務(wù)內(nèi)容從原來的組織集中寫作業(yè)、看課外書拓展到興趣小組、社團等更為豐富的活動內(nèi)容，這也將進一步考驗學(xué)校的管理水平與智慧。

不可否認(rèn)，政策文本是政策發(fā)揮效應(yīng)的必要前提，但一項好的政策絕不可能靜態(tài)地停留在文本層面，而是要在實踐中不斷調(diào)整、不斷修正。這時，就需要政策制定者和決策者保持善始善終的態(tài)度，把政策的出臺當(dāng)做一項工作的開始，遇到挑戰(zhàn)和困難不回避、不缺位，始終以實事求是的態(tài)度解決好出現(xiàn)的每一個問題，在實踐中不斷打磨和完善政策。

反思：教育政策可以做得更好

“彈性離校”聽上去只有四個字，但在實際的決策過程中卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有那么簡單。教育政策和其他公共政策一樣，它的本質(zhì)屬性是公共性，事關(guān)廣大公眾的切身利益，因此必須體現(xiàn)廣大公眾的意志。教育政策的特殊性又在于，一方面，公眾對教育系統(tǒng)比其他社會系統(tǒng)更為熟悉，對教育政策更為關(guān)心，教育政策的討論門檻低，參與程度高；另一方面，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，人們對教育公平和優(yōu)質(zhì)教育的需求更加迫切，這些對政策制定者提出了更高的要求。

實事求是，是南京“彈性離?！钡某晒γ艽a。無論是政策目標(biāo)的選取，政策方案的制定還是政策最終的落地，可以說成敗與否都取決于能否做到實事求是。只有牢牢站穩(wěn)人民立場，從滿足需求、解決問題的角度出發(fā)做決策，尊重教育自身的發(fā)展規(guī)律，才能把工作一步一步做得更好。相反，一些為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的做法，往往會適得其反，最終只會成為讓人詬病的“瞎折騰”。

共識是決策的要髓，教育政策比其他公共政策更需要社會共識，更需要合力的推動。當(dāng)前，參與達成共識的范圍比以往更大，除了政府部門內(nèi)部，還擴展到政策對象、社會團體和媒體大眾，因此，在差異中形成共識的難度也更高，對決策者的管理水平與智慧提出了很大挑戰(zhàn)。南京的經(jīng)驗表明，政策制定者只有主動搭建交流的平臺，鼓勵各種聲音充分表達，允許相關(guān)方面積極參與，才能在信息充分交流和多方互動的過程中找到政策的平衡點，實現(xiàn)政策原本的價值。

責(zé)任編輯：蘇勝利

專家點評

南京航天航空大學(xué)副教授邱建新

“善治”，是各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)努力追求的目標(biāo)。實踐中，每一項公共政策從制定到執(zhí)行，都處處考驗著政府的治理能力和治理智慧。

南京“彈性離校”的實踐同樣是對政府和教育主管部門的“能力體檢”。從邏輯起點來說，要界定清楚政府提供的產(chǎn)品是公共品還是商品，或者是準(zhǔn)公共品，只有明確了這個性質(zhì)，才能厘清各方的邊界，進而在尊重客觀實際、遵循客觀規(guī)律的前提下進行政策設(shè)計。從決策過程來說，決策者要樹立公共決策的公共利益取向，從政策醞釀之初就把利益相關(guān)方、媒體、社會大眾等納入到?jīng)Q策過程中來，多方一起找方法、尋策略，把利益訴求體現(xiàn)在政策中。從達成共識的角度來講，有矛盾暴露，有沖突產(chǎn)生，有分歧出現(xiàn)，都是很正常的現(xiàn)象，關(guān)鍵是要站穩(wěn)人民立場，讓多方主體和多方利益在對話中達成共識，政策制定者要主動回應(yīng)輿論，從而實現(xiàn)政府與社會、公民之間的良性互動。