當代日本安全政策：激進修正還是漸進轉變

吳懷中

自2012年安倍晉三重掌政權以來，日本安全政策轉變已引起全球關注及內外爭議。安倍被廣泛認為是二戰(zhàn)后幾十年來最具權勢且很可能任期最長的日本首相，一些大膽的國防改革無疑正使其成為日本戰(zhàn)后最具變革性的領導人。對此，批評意見——主要出自日本國內左翼和護憲和平勢力以及東亞部分鄰國，認為安倍政府的安全政策變革是使日本遠離戰(zhàn)后“和平主義”發(fā)展道路的一種修正主義或激進路線，將導致“軍事大國化”甚至是軍國主義化；支持者則主要是日本及美歐國家的保守勢力、主流精英階層，認為日本面臨著越來越嚴峻和復雜的安全環(huán)境，需要進行一些改革來應對這些挑戰(zhàn)，而所有應對措施因受各種制約，沒有脫離和平發(fā)展路線，總體上仍是漸進、克制的。日益繁榮的亞太及印太地區(qū)正在發(fā)生重大的地緣政治和經濟變化，對安倍時代日本安全政策的變化性和連續(xù)性、激進性和漸進性及其對日本長期戰(zhàn)略軌跡的重要性做出理性和全面的評估，顯得至關重要。

一、“安倍國防學”的快速進展與突破

安倍政府以“積極和平主義”為旗幟，努力將日本打造成一個“正常國家”。2012年12月在眾議院勝選后的新聞發(fā)布會上，安倍明確表示國家安全改革將成為他和自民黨—公明黨執(zhí)政聯(lián)盟掌權后的首要任務。

安倍首先推動制定國家層面的大戰(zhàn)略來實施頂層設計。2013年12月，安倍政府正式出臺《國家安全保障戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略以應對國際和周邊兩大方向的威脅為核心，聲稱“將重視應對海洋、太空及網絡空間存在的威脅”，將“中國擴充軍備及朝鮮持續(xù)開發(fā)核武與導彈”列為“地區(qū)課題”并表示擔憂。安倍政府強行通過了新安保法案。新安保法拓展了自衛(wèi)隊在操作方面的更廣泛的地理范圍，并在一定條件下擴大了自衛(wèi)隊的行動自由。

2013年11月，日本國會通過《國家安全保障會議設立相關法案》。根據(jù)該法，國家安全保障會議（NSC）作為日本外交和安全政策的指揮部，以“四大臣會議”為核心，下設“國家安全保障局”為秘書處。這是日本近年來最重大的安全相關機構改革，此項制度改革被認為是“自第二次世界大戰(zhàn)以來日本外交和安全政策機構最雄心勃勃的重組”，一改日本在安全決策方面的面貌。

二、漸進改造與持久限制

對安倍領導下的日本安全防衛(wèi)改革的評估，不能忽視歷史延續(xù)、戰(zhàn)略和國內政治背景的因素，否則可能會誤讀日本相關改革的關鍵因素，夸大或縮小正在推進的變革的速度和規(guī)模，以及作為政治家的安倍的個人作用。冷戰(zhàn)結束后，日本歷屆政府包括民主黨政府都實施并加快了這方面的改革。從冷戰(zhàn)結束到小泉政府時期，日本國會通過了十多項與安全有關的立法，大大擴展了自衛(wèi)隊的角色和使命，賦予了日本參與國際安全事務的能力。

安倍近年采取的措施，很大程度上是延續(xù)此前自民黨和民主黨政府發(fā)起的政策改革，并不是國防政策的突然轉變。

實際上，在安倍重掌大權之前，日本防衛(wèi)姿態(tài)的基本趨勢、與安全相關的機構改革以及日本自衛(wèi)隊行動的地域和實質性范圍的逐步擴大就已經出現(xiàn)，安倍只是努力進一步推進了這一趨勢。

在戰(zhàn)敗70年后，日本公眾仍然對作為外交政策工具使用的軍事力量持懷疑態(tài)度。這使得日本政治領導人在追求安全改革時不得不保持長期的自我約束和克制。例如，即使安倍也仍然不得不表明禁止自衛(wèi)隊在狹義的自衛(wèi)解釋之外使用軍事力量，部分解禁集體自衛(wèi)權也被附加了嚴格的范圍界定。

總體來看，盡管安倍主觀上想使日本盡速擺脫戰(zhàn)后體制，早日變成“正?！贝髧?，實現(xiàn)“國防正?；?，但現(xiàn)實情況是，日本的安全政策仍然比其他主要大國顯得“特殊”和“約束眾多”。盡管現(xiàn)在日本內部普遍關注朝鮮和中國，但多數(shù)人仍堅決反對自衛(wèi)隊在能力和使命上發(fā)生根本轉變，公眾對嚴格、長期的防務限制的支持依然非常強大。安倍及其支持者最多拉伸了這些政策限制，但難以消除它們，只能繼續(xù)在嚴格的規(guī)范范圍內運作安全事務。

安倍近年推動安全政策改革的速度和規(guī)模確實令人瞠目，但相關領域的核心原則及其關鍵指標歷經數(shù)十年之久未有根本性顛覆，其持久性同樣令人關注。盡管安倍訴諸強勢改革，但戰(zhàn)后日本安全防衛(wèi)政策的支柱——有關修憲、強軍、派兵、動武的規(guī)范和指標尚未發(fā)生實際意義上的顛覆性變化，基本要素仍然存在。

從過去和現(xiàn)在的經驗可知，日本國內對自衛(wèi)隊運作的限制依然強勁，并得到公眾廣泛的支持。集體自衛(wèi)權解禁、新安保法在日本仍然不受歡迎，更遑論憲法第九條的廢除式修改或追求獨立的軍事大國能力。安倍執(zhí)政地位也因此屢遭嚴峻的國內挑戰(zhàn)。2015年4月的民意調查顯示，只有29%的受訪者支持通過新安保法案。日本內閣府的調查顯示，只有30%的受訪者支持自衛(wèi)隊變得更有能力，而有一半的受訪者反對努力擴大自衛(wèi)隊的海外角色和防衛(wèi)合作；2/3的受訪者認為即使是海外的非傳統(tǒng)安全運營也應保持現(xiàn)有水平；不到1/4的受訪者認為自衛(wèi)隊應更積極地“幫助維護亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定”。

三、新一輪調整態(tài)勢預示深刻指向

以新《日美防衛(wèi)合作指針》和新安保法的出臺為標志，安倍政府2012-2015年基本完成了國家安保政策的一輪調整。按照一般規(guī)律，此輪調整確定的框架和規(guī)范將“管用”較長時期。然而，因“特朗普沖擊”、朝鮮核武態(tài)勢、中國發(fā)展崛起等因素影響，近年世界格局及秩序加速深刻變動，日本認為其安全環(huán)境愈發(fā)復雜和危險，需要提前修正此前的計劃，加速推動防衛(wèi)自主性，著力構建獨立打擊能力。這種新動向引起東亞鄰國的高度關注，由此帶動了地區(qū)國際關系的變化和調整。

特朗普總統(tǒng)執(zhí)政以來，日本朝野對他的信心顯著下降。當然，到目前為止尚未導致日方對日美雙邊聯(lián)盟的信心或支持大幅下降，但是美國實力的相對下降加深了日本長期以來在安保領域的不安全感。這種不斷變化的戰(zhàn)略環(huán)境造成的一個重要后果，可以從日本遭遇的“同盟困境”及其固有的緊張關系中看出端倪。如果日本與美國走得太近，可能使日本陷入“美國困境”，但若不這么做，美國可能會拋棄日本。近年來，日本的焦慮逐漸轉向后者。

安倍政府在具體軍事戰(zhàn)略和作戰(zhàn)力量上也意圖有所突破，開始探討構建超出實際防衛(wèi)需要的作戰(zhàn)力量，大幅加快進攻性武備的發(fā)展力度和步伐。日本渲染朝鮮半島局勢危機、中國軍力威脅論，為修改和平憲法尋找借口，也為改變軍力發(fā)展方向、發(fā)展進攻性或攻防兼?zhèn)湫臀淦鲗ふ铱吹靡姷睦碛?。近年，在安倍政府的大力推動下，日本自衛(wèi)隊在南?；顒佑踊钴S，從2015年開始，繼日本潛艇訪問菲律賓蘇比克基地之后，“伊勢”號、“出云”號也多次進入南海，進行所謂巡航活動。2016年起，日本自衛(wèi)隊的驅逐艦數(shù)次橫穿南海，到訪菲律賓和越南的軍事基地。種種跡象表明，日本在南海的軍事介入將可能呈現(xiàn)“常態(tài)化”態(tài)勢。大有前出印度洋一線、與美印澳匯合的趨向。

四、激進指向與漸次轉型

安倍領導下的國家安全政策改革，總體上是日本二戰(zhàn)后重大的歷史性轉變，也是對不斷變化的安全環(huán)境的一種大幅度回應，是帶有激進指向但受到諸多制約的漸進轉型。

1.從縱向對比上看，安倍的安全政策無疑最為“激進” 戰(zhàn)后以來的日本安全政策改革中，“安倍國防學”是最激進、最重要的。安倍謀求日本軍事崛起的“強軍夢”具有全面、深入、持續(xù)、目標明確、意識自主的特點，既有戰(zhàn)略設計，也有細則運籌。安倍政府推動國防“正常化”、謀求軍事崛起的“雄心”和步伐，可以說遠超歷屆內閣，日本的“正常大國”化和軍事崛起，確實由此得到了很大突破和發(fā)展，待其任期完畢，日本或將成為一個與之前大不相同的準軍事大國。

2.“安倍國防學”受到制約，也有自制 根據(jù)日本的特殊國情，似乎可以將衡量日本安全政策的“關鍵指標”和“主要值”設定為“修憲、強軍（預算+兵員+戰(zhàn)略武器）、派兵、動武/能戰(zhàn)”四大項。依此指標進行論證可較為清晰地看到，日本安全政策核心支柱編織的“安全網”確實被撕開了（或正在被撕開越來越大的）一個缺口，但整張網絡及核心支柱體系尚未出現(xiàn)根本性變化和損壞。所以，描述2012年以來日本安全態(tài)勢的軌跡特征，最好的概念和話語應該不是從“和平主義”轉向“軍國主義”，而是從一種比較低調被動的“孤立主義”回落到了帶有明顯權力志向的“現(xiàn)實主義”，在這種“積極主動”方向上一路前行的日本仍然受到諸多的內外限制。

3.改革仍會持續(xù)下去 安倍時代的安全政策改革在很大程度上是對日本外部安全環(huán)境快速變化的反應。這種環(huán)境變化很大部分是日本渲染出來的，但相關認識卻比較根深蒂固。保守派與中間派的日本精英層對這些變化具有較高共識，并且，國際格局和周邊環(huán)境將繼續(xù)成為形成日本安全政策走向的一個基本變量，正如美國領導人“風格”驟變、朝鮮開發(fā)核導彈帶來的影響，如果未來外部環(huán)境使日本持續(xù)加重焦慮，無疑將加大其安全政策轉而發(fā)生根本性變化的可能性。

4.對華影響顯著 安倍政府推動的系列綜合強軍措施和部署調整，對中國國家安全乃至發(fā)展環(huán)境形成了明顯的干預影響。這種安全路線帶有越來越多的軍事成分，并且是愈加明顯地圍繞防范和制衡中國這個主線展開的，包括加強日本自身軍事能力建設、深化日美同盟、強化對華威懾、介入地區(qū)安全事務及“一帶一路”重點區(qū)域、在東海和西太平洋乃至印太一線采取軍事對抗行動等。當下，日本在政治和經濟層面的對華緩和與接近，能否帶動在戰(zhàn)略與安全層面的某種格局和關系的變化還有待觀察。

（摘自《日本學刊》）