論國地稅征管體制改革對央行國庫工作的影響

●王凌云 周子軒 常華清 王 沖

一、問題的提出

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大潮流中，在大力度大范圍減稅降費(fèi)的大背景下，稅收征管體制改革受到國家高度重視，近年來逐步得到深化，尤其是2018年3月公布 《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出國稅地稅征管體制改革的總目標(biāo)，2018年7月出臺(tái) 《國稅地稅征管體制改革方案》，提出國稅地稅征管體制改革的具體方案和工作要求等后，國地稅征管體制改革更是堅(jiān)定地向現(xiàn)代化邁進(jìn)。改革方案明確提出，省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并為一體，統(tǒng)一征收所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入，建立統(tǒng)一的政府收入征管體系。以上改革在給國稅地稅征管體制帶來巨大變化的同時(shí)，也會(huì)對處于收入征管下游的央行國庫工作造成較大影響。稅收征管和央行國庫工作聯(lián)系緊密，兩者相輔相成，共同完成財(cái)政收入的征管工作。如果沒有央行國庫工作的支持、配合和協(xié)調(diào)，國稅地稅征管體制改革會(huì)在財(cái)政收入征管的最后一公里受到阻礙，稅收征管改革的現(xiàn)代化目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。那么稅收征管與央行國庫工作有哪些關(guān)聯(lián)？新一輪國稅地稅征管體制改革給央行國庫工作帶來哪些創(chuàng)新需求？應(yīng)采取怎樣的措施來銜接國稅地稅改革？在新一輪國稅地稅征管體制改革的推進(jìn)中，有必要對這些問題進(jìn)行深入探討，有助于在國庫制度建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)行及管理等方面做好統(tǒng)籌安排，更好地履行經(jīng)理國庫職責(zé)，為國稅地稅征管體制改革做好支持、配合和協(xié)調(diào)工作。

目前關(guān)于國稅地稅征管體制改革和央行國庫工作單方面主題的文獻(xiàn)比較豐富，在國稅地稅征管體制改革方面，學(xué)者們從國家治理（李平、楊默如，2018）、法治化（艾希繁，2019）、能力提升（呂冰洋，2018；胡怡建，2018）、帶來的積極作用（王進(jìn)，2018；蔡磊，2018；盧真、李升、譚云，2018）等不同角度對稅收征管體制改革的意義、途徑等進(jìn)行了研究和探討。在央行國庫工作方面，主要是來自央行國庫部門的工作者從工作實(shí)踐層面進(jìn)行了研究和探討，如左明、吳顯坤（2015），以中國人民銀行普洱中心支行為例討論了基層中行國庫業(yè)務(wù)核算工作面臨的風(fēng)險(xiǎn)及防范問題，陳志杰（2018）以中國人民銀行隴南市中心支行為出發(fā)點(diǎn)對國庫統(tǒng)計(jì)分析工作進(jìn)行了探討，中國人民銀行南城縣支行的胡啟浪（2015）對國庫橫向聯(lián)網(wǎng)后存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議，中國人民銀行朝陽市中心支行的王清濤（2019）對基層國庫監(jiān)管工作的難點(diǎn)進(jìn)行了剖析，等等?？v觀已有文獻(xiàn)，將國稅地稅征管體制改革與央行國庫工作關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行研究的文獻(xiàn)非常少見，目前只發(fā)現(xiàn)吳德軍2018年11月發(fā)表在《中國金融》雜志上一篇題為《稅收征管體制改革對國庫的挑戰(zhàn)》的論文，文章提綱挈領(lǐng)式地簡要介紹了稅收征管體制改革給央行國庫工作可能帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶制度為切入點(diǎn)，提出了在稅收征管體制改革的機(jī)遇中完整履行經(jīng)理國庫職責(zé)的措施建議?？梢姡壳皩烧叩难芯砍省皟蓮埰ぁ钡膽B(tài)勢，而且研究的理論深度有待提高，尤其是央行國庫方面的研究，這對于加強(qiáng)稅收征管和國庫監(jiān)管都不利，也大大削弱了國家預(yù)算監(jiān)管的能力。據(jù)此，本文力圖將國稅地稅征管體制改革與央行國庫工作關(guān)聯(lián)起來，以國地稅征管體制改革對央行國庫工作的影響為切入點(diǎn)，闡述稅收征管與央行國庫工作的關(guān)聯(lián)性，梳理稅收征管體制改革的背景及變化，以及這些變化對央行國庫工作的影響，在此基礎(chǔ)上提出以國地稅征管體制改革為契機(jī)完善央行國庫工作的措施建議。

二、稅收征管工作與央行國庫工作的關(guān)聯(lián)性

國庫是國家金庫的簡稱，是我國政府預(yù)算管理工作的有機(jī)組成，負(fù)責(zé)預(yù)算資金的收納、保管和支撥。根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》及相關(guān)條例，中國人民銀行履行經(jīng)理國庫職責(zé)，因此又稱之為央行國庫，它與稅收征管工作聯(lián)系緊密。

（一）兩者業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密，同是國家預(yù)算收支工作的重要組成部分

國家預(yù)算收支工作分為收入執(zhí)行環(huán)節(jié)、收納環(huán)節(jié)和支出執(zhí)行環(huán)節(jié)等三個(gè)環(huán)節(jié)。從國家預(yù)算收支環(huán)節(jié)看，稅務(wù)機(jī)構(gòu)作為收入征管機(jī)構(gòu)是國家預(yù)算收入執(zhí)行環(huán)節(jié)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算收入的征收和劃轉(zhuǎn)管理，歸納起來主要有四大業(yè)務(wù)：一是稅務(wù)管理。包括稅務(wù)登記、稅務(wù)認(rèn)定、票證管理、發(fā)票管理、申報(bào)管理等事務(wù)；二是稅費(fèi)征收。包括增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)稅費(fèi)的征收，國際稅收、出口退（免）稅、稅收減免、稅款核定、風(fēng)險(xiǎn)管理、納稅擔(dān)保、稅收保全、欠稅公告等事務(wù)；三是稅務(wù)檢查。包括稅務(wù)稽查、重大稅務(wù)案件管理、檢舉獎(jiǎng)勵(lì)等事務(wù)；四是納稅服務(wù)。包括納稅服務(wù)、投訴處理、信息保密、納稅信用評(píng)價(jià)、涉稅中介服務(wù)監(jiān)管、稅務(wù)師職業(yè)資格管理等事務(wù)。央行國庫是國家預(yù)算收納和支出環(huán)節(jié)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算資金的收納、保管和支撥管理，歸納起來主要有三大業(yè)務(wù)：一是會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)。包括預(yù)算資金的收納、劃分和留解；預(yù)算資金的支撥；預(yù)算資金的退庫和預(yù)算收支的錯(cuò)賬更正；國家債券的核算。二是分析反映業(yè)務(wù)。包括國庫統(tǒng)計(jì)分析、國庫會(huì)計(jì)分析和專題分析。三是監(jiān)督管理業(yè)務(wù)。包括監(jiān)督柜面自辦業(yè)務(wù)，監(jiān)管代理國庫、國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)，管理國庫現(xiàn)金和國債發(fā)行兌付。兩者業(yè)務(wù)中直接關(guān)聯(lián)的是稅務(wù)征收服務(wù)大廳和稅費(fèi)款項(xiàng)收繳、劃轉(zhuǎn)過程中的商業(yè)銀行及其他機(jī)構(gòu)。即納稅申報(bào)、稅費(fèi)款項(xiàng)收繳及入庫劃轉(zhuǎn)。因此，兩者均是辦理國家預(yù)算收支的重要基礎(chǔ)工作，是國家預(yù)算收支工作的重要組成部分，不可或缺。

（二）兩者均是預(yù)算收支指令的執(zhí)行者及監(jiān)督者

從國家預(yù)算收支的組織體系看，在國家預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府是預(yù)算管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行戰(zhàn)略性和方向性指導(dǎo)；各級(jí)政府財(cái)政部門是本級(jí)政府預(yù)算的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)預(yù)算收入執(zhí)行、組織和監(jiān)督管理預(yù)算支出，主管預(yù)算資金的分配，是各級(jí)政府預(yù)算收支指令的發(fā)號(hào)者；各級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)及央行國庫是本級(jí)預(yù)算管理的參與機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行預(yù)算收支指令過程中履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查納稅人在稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款劃轉(zhuǎn)等，以及稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)在納稅代理服務(wù)方面的情況，對于偷稅、漏稅、逃稅以及滯留稅款等違法違規(guī)問題采取相應(yīng)的糾正及懲罰措施。央行國庫監(jiān)督檢查財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機(jī)構(gòu)在開戶、撥款、退庫等方面的情況，對違規(guī)問題采取相應(yīng)措施，以保障預(yù)算資金及時(shí)足額入庫，以及入庫后的安全問題。

（三）兩者是政府收入征管體系中的上下游機(jī)構(gòu)

從國家預(yù)算收支鏈條看，稅務(wù)征管業(yè)務(wù)處于預(yù)算收入執(zhí)行的上游位置，負(fù)責(zé)預(yù)算收入的征收、納稅服務(wù)、稅務(wù)稽查，以及預(yù)算資金的劃轉(zhuǎn)等，屬于預(yù)算收入執(zhí)行的前置程序。央行國庫處于預(yù)算收入執(zhí)行的下游位置，負(fù)責(zé)預(yù)算資金入庫之后存庫環(huán)節(jié)的管理及監(jiān)督，屬于預(yù)算收入執(zhí)行的后置程序。兩者應(yīng)在信息聯(lián)網(wǎng)共享的基礎(chǔ)上相互配合、相互支持，共同保障預(yù)算收支順利實(shí)施。

從兩者的關(guān)系可以看出，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征收范圍、種類、稅費(fèi)款項(xiàng)劃轉(zhuǎn)入庫方式、庫款退庫要求等的變化，都會(huì)給央行國庫工作帶來一定程度的影響。

三、國地稅征管體制改革對央行國庫工作影響的理論分析

稅收征管工作與央行國庫工作的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性決定了國地稅征管體制改革的推進(jìn)，必將對央行國庫工作提出更高的要求，對此，可以運(yùn)用委托代理理論與制度創(chuàng)新理論對央行國庫工作創(chuàng)新進(jìn)行需求性分析。

首先，稅收征管和央行國庫工作中存在著復(fù)雜的委托代理關(guān)系。總的來說主要表現(xiàn)為社會(huì)公眾與政府之間的委托代理關(guān)系，即社會(huì)公眾通過讓渡部分財(cái)產(chǎn)給政府的形式，從政府手中獲得公共商品和服務(wù)。因?yàn)檎且粋€(gè)組織體系，它又通過一定的形式將公共資金的管理委托給相應(yīng)機(jī)構(gòu)，而各機(jī)構(gòu)又委托給具體辦事的公職人員。在這種層層委托代理的鏈條中，在社會(huì)公眾與政府之間、政府與其機(jī)構(gòu)之間、政府各機(jī)構(gòu)之間、政府機(jī)構(gòu)與其公職人員之間均存在著信息傳遞問題。那么作為收入征管機(jī)構(gòu)和國庫資金管理機(jī)構(gòu)，繳款人與稅務(wù)機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)與央行國庫、兩者與各自公職人員，以及兩者與財(cái)政機(jī)構(gòu)之間也必然存在著委托代理關(guān)系，且不可避免地存在著信息傳遞問題。具體關(guān)系主要包括：（1）政府將收入征管工作委托給稅務(wù)機(jī)構(gòu)，希望它及時(shí)足額地征繳應(yīng)繳資金；（2）繳款人將應(yīng)繳資金委托給稅務(wù)機(jī)構(gòu)，希望通過它將資金及時(shí)足額地傳遞給相關(guān)部門，最終獲得公共商品和服務(wù)；（3）稅務(wù)機(jī)構(gòu)將資金的收納傳遞給央行國庫，希望通過央行國庫及時(shí)足額收納資金；（4）政府將收取上來的公共資金委托給央行國庫，希望它能及時(shí)足額地收納和支撥，同時(shí)能保證資金存庫期間的安全有序；（5）稅務(wù)機(jī)構(gòu)和央行國庫又將相應(yīng)的任務(wù)委托給各自的公職人員，希望他們能合法合規(guī)且高效地完成相應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)。契約經(jīng)濟(jì)學(xué)將委托代理關(guān)系作為一個(gè)系統(tǒng)研究，形成了專門的委托代理理論。委托代理理論的一個(gè)核心問題就是信息不對稱。而信息不對稱情況的存在，可能產(chǎn)生委托代理中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，即代理人可能在不被委托人察覺的情況下追求自身效用最大化而降低自己工作的努力程度，甚至損害委托人利益。根據(jù)委托代理理論，要解決稅收征管和央行國庫工作中的信息不對稱問題，制度創(chuàng)新是重要手段之一，國稅地稅征管體制改革實(shí)質(zhì)上就是在進(jìn)行制度創(chuàng)新，根據(jù)稅收征管工作與央行國庫工作的關(guān)聯(lián)性分析，要解決相應(yīng)的委托代理問題，僅僅依靠稅收征管單方面的制度創(chuàng)新是不夠的，它必然要求央行國庫同步實(shí)行制度創(chuàng)新改革。

其次，制度創(chuàng)新理論也為央行國庫工作創(chuàng)新提供了分析方法和框架。工作創(chuàng)新的核心在于制度的創(chuàng)新，制度創(chuàng)新理論認(rèn)為促成制度創(chuàng)新的因素有三種：市場規(guī)模的變化、生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，以及由此引起的一定社會(huì)集團(tuán)或個(gè)人對自己收入預(yù)期的變化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)包括兩個(gè)方面：一是制度創(chuàng)新的供給與需求。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，與其他物品一樣，都有供給與需求。制度創(chuàng)新的過程，實(shí)際就是制度這一產(chǎn)品的供給與需求不斷在動(dòng)態(tài)變化中達(dá)到均衡的過程。二是制度創(chuàng)新的兩種類型。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新基本上可分為兩種類型，一種是誘致性制度變遷，另一種是強(qiáng)制性制度變遷。前者指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，后者由政府命令和法律引入和實(shí)行。因此，根據(jù)制度創(chuàng)新理論，現(xiàn)代信息技術(shù)、銀行結(jié)算工具、金融工具等的創(chuàng)新，既為國庫制度改革創(chuàng)造了條件也降低了其改革成本，這些都使國庫制度創(chuàng)新具備了必要供求與需求。此外，國稅地稅征管體制改革成為國庫制度創(chuàng)新的誘導(dǎo)因素。在此背景下，國庫制度創(chuàng)新的強(qiáng)制性變遷即成為必然需求。

四、新一輪國地稅征管體制改革對央行國庫工作的實(shí)際影響

上一部分從理論層面闡述了國地稅征管體制改革對央行國庫工作的影響，本部分將從實(shí)際層面分析國地稅征管體制改革對央行國庫工作改革創(chuàng)新的影響。

（一）稅收征管體制改革的主要內(nèi)容

1、改革背景及進(jìn)展。1994年我國實(shí)行分稅制改革，為調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，將稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆分，建立了國稅、地稅并列的稅收征管體制，這一體制為建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制起到了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出與推進(jìn)，現(xiàn)有的稅收征管體制越來越不適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

為推動(dòng)服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，推進(jìn)稅收征管體制和征管能力現(xiàn)代化，我國在2015年公布并實(shí)施了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，對稅收征管體制改革作出頂層設(shè)計(jì)。方案提出根據(jù)“依法治稅、便民辦稅、科學(xué)效能、協(xié)同共治、有序推進(jìn)”的基本原則，通過理順征管職責(zé)劃分，創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制，轉(zhuǎn)變征收管理方式，深度參與國際合作，優(yōu)化稅務(wù)組織體系，構(gòu)建稅收共治格局，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。力爭到2020年建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收征管體制。

為構(gòu)建優(yōu)化、高效、統(tǒng)一的稅收征管體系，更好地降低征納成本，優(yōu)化稅收營商環(huán)境，我國于2018年7月印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》，提出了國稅地稅征管體制改革的思想、原則和主要目標(biāo)，確定了改革的主要任務(wù)，并制定了相應(yīng)的實(shí)施步驟。

在管理模式上，推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化、專業(yè)化和實(shí)體化運(yùn)作，構(gòu)建以納稅人為中心的組織架構(gòu)。在具體實(shí)施上，在省市兩級(jí)稅務(wù)局設(shè)立納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)，在縣區(qū)級(jí)設(shè)立直屬稅務(wù)分局，建立綜合納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)，使資源更多地投入到納稅人和納稅服務(wù)上。在征管方式上，逐步構(gòu)建以“大數(shù)據(jù)為依托、以大風(fēng)控為基礎(chǔ)、以大企業(yè)為重點(diǎn)、以大稽查為震懾”的現(xiàn)代稅收征管格局和以“風(fēng)險(xiǎn)管理和信用管理”雙輪驅(qū)動(dòng)的新型稅收管理體系。

2、改革帶來的主要變化。從國稅地稅征管體制改革進(jìn)展情況可以看出，改革在征管方面的變化主要表現(xiàn)在五方面：（1）征管機(jī)構(gòu)合并融合。省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并為一體，統(tǒng)一征收所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅費(fèi)，并調(diào)整完善各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)資源向納稅人和納稅服務(wù)一線傾斜，以及打造綜合納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。（2）政府收入體系統(tǒng)一。由合并后的稅務(wù)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)稅收收入、非稅收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)財(cái)政收入的征收管理，推進(jìn)財(cái)政收入的歸口管理，逐步建立統(tǒng)一的政府收入征管體系，實(shí)現(xiàn)政府收入體系的統(tǒng)一。（3）國庫單一賬戶全覆蓋。統(tǒng)一的政府收入征管體系的建立，使得各項(xiàng)政府收入全部直繳入庫，各項(xiàng)政府支出從國庫單一賬戶直接到達(dá)最終收款人賬戶，實(shí)現(xiàn)以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的“國庫一本賬”的集中收付制度改革目標(biāo)。（4）稅費(fèi)收入更加剛性。主要是指非稅收入和社保費(fèi)由稅務(wù)部門征收后，變成依法征收，征收依據(jù)的權(quán)威性上升，征收管理就會(huì)變得更加剛性和嚴(yán)格，一些之前未按規(guī)定繳納五險(xiǎn)一金的企業(yè)也將及時(shí)足額繳納社保費(fèi)入庫。（5）征管效率及服務(wù)質(zhì)量提高。伴隨著征管體制改革的配套性改革是征管電子化、信息系統(tǒng)和“放管服”優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)等技術(shù)和服務(wù)方面的提升。如TIPS（即國庫信息處理系統(tǒng)），該系統(tǒng)在稅務(wù)、國庫、銀行之間進(jìn)行橫向聯(lián)網(wǎng)，建立電子繳款程序，能使稅費(fèi)款項(xiàng)向央行國庫實(shí)時(shí)劃轉(zhuǎn)。電子繳款程序的主要內(nèi)容包括實(shí)時(shí)扣款、銀行端查詢繳款、對賬、入庫銷號(hào)等。又如，“金三”系統(tǒng)（即稅收管理信息系統(tǒng)三期工程系統(tǒng)），它最重要的特點(diǎn)是推行征管數(shù)據(jù)集中采集、大數(shù)據(jù)納稅風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及電子稽查，特別是在全面推行營改增之后，發(fā)票管理系統(tǒng)的信息化得到巨大提升，也標(biāo)志著稅務(wù)稽查進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代。再如，稅收征管電子檔案管理系統(tǒng)，其貫徹落實(shí)稅務(wù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變稅收征管方式，深化“放管服”改革的需要，既能滿足納稅人對全程網(wǎng)絡(luò)化、無紙化辦稅的需求，有效減輕基層工作負(fù)擔(dān)，提升征管質(zhì)效。稅收征管電子檔案系統(tǒng)覆蓋“金三”核心征管系統(tǒng)中的全部常辦業(yè)務(wù)，對內(nèi)無縫對接核心征管系統(tǒng)，徹底解決涉稅業(yè)務(wù)信息流轉(zhuǎn)不及時(shí)、不完整的問題；對外無縫對接電子稅務(wù)系統(tǒng)，徹底打通全程網(wǎng)上辦稅的 “卡口”。

（二）改革對國庫業(yè)務(wù)流程和管理內(nèi)容造成的影響

稅收征管體制上述變化對央行國庫業(yè)務(wù)流程和管理內(nèi)容造成較大影響。

1、上游機(jī)構(gòu)合并帶來的影響。上游機(jī)構(gòu)合并體現(xiàn)在國稅地稅機(jī)構(gòu)合并和不同類型收入歸口兩方面。前者是指將省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，將原來各轄區(qū)域內(nèi)的國稅和地稅兩家機(jī)構(gòu)分別征收入庫合并為一家機(jī)構(gòu)征收入庫，且征收方式由原來的兩種變?yōu)橥环N；后者是指稅務(wù)機(jī)構(gòu)與其他征收機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)歸口，由原來稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收稅收收入及少量非稅收入、人力資源與社會(huì)保障部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、財(cái)政部門征收大部分非稅收入，改為各轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入征管等職責(zé)歸口到稅務(wù)部門，由合并后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。這一變化使得央行國庫由原來分別面對國稅和地稅入庫系統(tǒng)變?yōu)橹幻鎸喜⒑蟮亩悇?wù)入庫系統(tǒng)，而且這個(gè)系統(tǒng)不是原國、地稅系統(tǒng)的簡單合并，而是既能兼容原國、地稅系統(tǒng)又能兼容社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入的系統(tǒng)，因此，央行國庫必將面對一個(gè)升級(jí)的、兼容量擴(kuò)大的收入入庫系統(tǒng)。

2、政府收入體系統(tǒng)一造成的影響。這次國地稅征管體制改革在征收職能上的變化是將稅收收入、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等各類政府收入的征收管理集中歸口給合并后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)，擬在預(yù)算收入執(zhí)行的實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)政府收入體系的統(tǒng)一。這一變化使得央行國庫經(jīng)理的預(yù)算資金的范圍擴(kuò)大、種類增加、服務(wù)對象變?yōu)榍Ъ胰f戶，從而使央行國庫業(yè)務(wù)量劇增、業(yè)務(wù)類型增加、復(fù)雜程度增加。由于改革前只有稅收收入及少量的非稅收入由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收并繳納入庫，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和絕大多數(shù)的非稅收入分別由人力資源與社會(huì)保障部門和財(cái)政部門征收，且一般經(jīng)過商業(yè)銀行的財(cái)政專戶收繳核算，不經(jīng)過央行國庫，相應(yīng)的資金支撥業(yè)務(wù)也不經(jīng)過央行國庫。改革后，這些經(jīng)過商業(yè)銀行財(cái)政專戶收支的政府資金都統(tǒng)一進(jìn)入央行國庫，全部由其收納和支撥。如此，央行國庫經(jīng)手的預(yù)算資金量會(huì)大大增加，業(yè)務(wù)量自然也會(huì)隨之增加。而不同類型的資金，也需要央行國庫在把握各項(xiàng)收支政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型的資金設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)內(nèi)容和流程。

3、國庫單一賬戶全覆蓋的影響。國庫單一賬戶全覆蓋的變化是指國庫單一賬戶由改革前只對稅收收入和少量非稅收入實(shí)行“直收直支”的以國庫單一賬戶體系（即國庫單一賬戶、財(cái)政專戶等賬戶組成的賬戶體系）為基礎(chǔ)的集中收付制度，變?yōu)楦母锖蟾黜?xiàng)政府收入全部實(shí)行“直收直支”，最終實(shí)現(xiàn)以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的“國庫一本賬”的集中收付制度目標(biāo)。這一變化，顯然會(huì)給現(xiàn)行國庫集中收付系統(tǒng)和國庫信息管理系統(tǒng)提出更高的要求，給央行國庫核算工作和監(jiān)管工作造成很大影響。

4、稅費(fèi)收入剛性帶來的影響。非稅收入和社保費(fèi)征收剛性給央行國庫業(yè)務(wù)帶來的影響主要表現(xiàn)在預(yù)算收入入庫無法做到時(shí)間上的及時(shí)性、數(shù)量上的足額性和質(zhì)量上的準(zhǔn)確性。非稅收入和社保費(fèi)不同于稅收收入，針對的是千家萬戶的服務(wù)對象，而且繳款義務(wù)也沒有明確的法律規(guī)范，尤其是社保費(fèi)，繳款人在思想意識(shí)方面也不太重視，一些民營企業(yè)無法及時(shí)足額地上繳五險(xiǎn)一金。

5、配套改革措施帶來的影響。電子化、無紙化、各項(xiàng)信息系統(tǒng)的建立與完善，在促進(jìn)征管效率和服務(wù)質(zhì)量提高的同時(shí)，也給央行國庫業(yè)務(wù)帶來影響。可以說對央行國庫而言是一把“雙刃劍”，一方面，征管電子化使得央行國庫業(yè)務(wù)在操作層面上減輕了工作量；另一方面，又給退庫、信息認(rèn)定、真實(shí)性鑒別等帶來困難。例如，中小企業(yè)退稅環(huán)節(jié)，對于稅務(wù)部門提交的申請退庫人的身份信息、開戶信息，TCBS系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)甄別，一旦稅務(wù)部門審核把關(guān)不嚴(yán)，錄入信息不準(zhǔn)確，在央行國庫辦理退庫業(yè)務(wù)時(shí)無法校驗(yàn)退庫單位賬號(hào)、名稱的真實(shí)信息，一旦出現(xiàn)收款單位賬號(hào)、名稱不符的情況，收款銀行將退回資金到國庫，國庫只能做退庫退回處理。

五、以國地稅征管體制改革為契機(jī)，改革創(chuàng)新央行國庫工作的思考

國地稅征管體制改革的順利實(shí)施，需要央行國庫做好支持和配合工作，同時(shí)也需要央行在國庫制度建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)行及管理等方面做好統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)央行國庫業(yè)務(wù)的安全、透明、高效、協(xié)調(diào)，以更好地履行經(jīng)理國庫職責(zé)。

（一）實(shí)行業(yè)務(wù)流程再造

根據(jù)收入范圍擴(kuò)大、種類增加的變化再造央行國庫業(yè)務(wù)流程：

首先，會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)方面。主要是再造資金收納和支撥流程。資金收納面對劇增的資金量，應(yīng)建立簡化高效的入庫流程，在提高收繳效率上下工夫。根據(jù)國庫核算信息及其他相關(guān)信息，認(rèn)真研究并掌握稅收收入、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等不同類型收入的入庫規(guī)律，設(shè)置不同的入庫流程及預(yù)測機(jī)制，對于入庫資金流提前作出預(yù)判，并做出合理的應(yīng)對措施。征管體制改革前，國庫支撥的資金主要是稅收及少量的非稅收入，這部分資金主要屬于一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的范疇，這兩部預(yù)算在收支管理方面比較成熟，基本被納入了國庫集中收付制度管理范圍，改革后社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出的發(fā)放也由央行國庫進(jìn)行，社保支出的發(fā)放在性質(zhì)、政策、收納對象等方面與前兩部預(yù)算大不相同，應(yīng)盡快掌握相關(guān)政策，設(shè)置出科學(xué)規(guī)范的社保資金支撥流程。其次，分析反映業(yè)務(wù)方面。著重針對新增加的資金種類調(diào)整統(tǒng)計(jì)分析、會(huì)計(jì)分析指標(biāo)體系和技術(shù)手段進(jìn)行研究和預(yù)測，并完成分析報(bào)告。近期根據(jù)征管體制變化造成的影響設(shè)置國庫專題調(diào)研主題，做好國地稅征管體制改革的配合和支持工作。從長遠(yuǎn)看，設(shè)置提高自身管理水平和綜合能力方面的主題，以更科學(xué)、規(guī)范、高效的央行國庫工作帶動(dòng)征管體制的完善。第三，監(jiān)督管理業(yè)務(wù)方面。完善柜面自辦業(yè)務(wù)審核把關(guān)機(jī)制、代理國庫準(zhǔn)入及退出機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)及處罰機(jī)制。

（二）收入收繳系統(tǒng)升級(jí)改造

積極投入系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)，整合原國稅、地稅、人力資源與社會(huì)保障部門、財(cái)政部門等現(xiàn)有的收繳系統(tǒng)，統(tǒng)一開發(fā)適合新征管模式的收入入庫系統(tǒng)。在升級(jí)改造中應(yīng)注意兼顧不同類型收入的特性，提高系統(tǒng)的兼容性及前瞻性，以滿足國地稅征管體制改革對央行國庫業(yè)務(wù)的功能需求。

此外，收入收繳系統(tǒng)的升級(jí)改造應(yīng)充分利用財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，并與之融合為一體，在整合各類收入征納系統(tǒng)的同時(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)與財(cái)政、稅務(wù)、各商業(yè)銀行、海關(guān)等機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)網(wǎng)，建立互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享的國庫信息系統(tǒng)，以信息化推動(dòng)央行國庫工作的現(xiàn)代化。

（三）深化國庫集中收付制度改革

現(xiàn)行的國庫集中收付制度是為了克服原來國庫分散收付制度的弊端，而實(shí)行的過渡性改革，是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的制度，比較適應(yīng)征管體制改革前的征管模式。這次征管體制改革擬實(shí)現(xiàn)政府收入體系的統(tǒng)一，將所有政府收入統(tǒng)一由合并后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)來征收，使所有的政府收支都?xì)w入國庫單一賬戶，不再經(jīng)過商業(yè)銀行的財(cái)政專戶，真正實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶制度。那么，現(xiàn)行的國庫集中收付制度不再適應(yīng)新征管模式的需要，深化國庫集中收付制度改革是必然趨勢。首先，清理各征收機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行的開戶情況；其次，升級(jí)國庫單一賬戶使其滿足新業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)類型的需求；第三，與財(cái)政稅務(wù)部門協(xié)調(diào)配合改革完善原有的國庫管理制度，要求用現(xiàn)代的管理方式和更科學(xué)的管理技術(shù)來完成央行國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)，保證國庫資金的及時(shí)足額入庫、在庫期間安全、高效有序的支撥。

（四）建立高效的信息甄別及監(jiān)控系統(tǒng)

對于電子化征稅及無紙化、網(wǎng)絡(luò)化等“放管服”優(yōu)化營商環(huán)境方面的稅收征管措施改革，可以考慮建立一個(gè)退庫信息甄別檔案庫，對于符合退庫政策和規(guī)定的納稅人、代征代扣單位和個(gè)人的信息進(jìn)行建檔入庫，以備核對查驗(yàn)時(shí)進(jìn)行信息對接。建檔時(shí)可以根據(jù)各類退款人的類別、性質(zhì)等進(jìn)行歸類。日常稅費(fèi)款項(xiàng)入庫時(shí)按照退款享有單位或個(gè)人名稱所錄入的各相關(guān)信息，可以通過名稱比對的方式，直接轉(zhuǎn)換到退庫信息甄別檔案庫內(nèi)進(jìn)行信息對接，以便隨時(shí)統(tǒng)計(jì)出其稅費(fèi)款繳納情況。對需要退付的稅費(fèi)款項(xiàng)，電子系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行核對驗(yàn)證，使央行國庫部門能夠真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握退庫把關(guān)所需的可靠的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，解決信息認(rèn)定、真實(shí)性鑒別等方面的難題。對于央行國庫資金范圍和種類的擴(kuò)大，可以考慮以財(cái)稅庫電子網(wǎng)絡(luò)化為依托，充分使用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，對國庫資金實(shí)行全方位的監(jiān)控。同時(shí)以國庫會(huì)計(jì)核算資料為基礎(chǔ)，有效利用信息資源，按照規(guī)范的流通指標(biāo)和口徑，做好財(cái)政資金收支及相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，共同建立財(cái)稅信息庫，實(shí)行國庫資金科學(xué)化管理。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

在原有的國庫業(yè)務(wù)量下，央行國庫工作人員本身就存在人手不足的問題，改革后業(yè)務(wù)量劇增必將使得人員不足問題雪上加霜。此外，業(yè)務(wù)類型增加，這對央行國庫工作人員的素質(zhì)也提出很高的要求。應(yīng)加強(qiáng)央行國庫隊(duì)伍建設(shè)，以高素質(zhì)人才為保障，促進(jìn)央行國庫工作水平的提高。一是增加人員補(bǔ)充新鮮血液。通過招聘、轉(zhuǎn)調(diào)等方式補(bǔ)充央行國庫工作人員。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)訓(xùn)練提高人員素質(zhì)。通過自學(xué)和外部培訓(xùn)的方式加強(qiáng)學(xué)習(xí)。三是完善獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)人員提高素質(zhì)。建立以人為本的考核機(jī)制，并輔之以完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，特別是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)央行國庫工作人員提高自身素質(zhì)的積極性?！?/p>