基于民航產(chǎn)業(yè)視角的普遍服務(wù)文獻(xiàn)述評

●張 楠

隨著社會經(jīng)濟的穩(wěn)步增長和航空出行方式在世界范圍的普及，民用航空產(chǎn)業(yè)逐漸成為交通運輸方式的重要組成部分，在過去較長的一段時間內(nèi)呈現(xiàn)出較為快速的增長趨勢。然而，由于我國民航產(chǎn)業(yè)處于市場經(jīng)濟體制中，在資本和市場的調(diào)節(jié)作用下其盈利能力更被關(guān)注，而忽視了偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的航空服務(wù)建設(shè)，導(dǎo)致我國民航服務(wù)的輻射區(qū)域與民航發(fā)達(dá)國家相比仍然存在較大差距。黨的十九大報告指出，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局。”因此，建立完善的民航普遍服務(wù)體制，既是促進(jìn)經(jīng)濟更好更快發(fā)展的有利方式，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

為推進(jìn)民航普遍服務(wù)的實施，對其相關(guān)的已有研究進(jìn)行梳理和分析具有一定的重要意義。本文基于民航普遍服務(wù)的立法情況，對民航普遍服務(wù)的基本概念、包括目標(biāo)、對象、范圍等問題的研究進(jìn)行梳理，同時關(guān)注其補償機制的研究成果，為我國民航普遍服務(wù)的發(fā)展提供一定的對策建議。

一、民航普遍服務(wù)的立法狀況

民航普遍服務(wù)的產(chǎn)生來自于各國對民航運輸業(yè)管制的放松，在這一過程中，航空公司出于利益最大化原則，更多地為大型樞紐機場提供服務(wù)，而放棄高成本低收益的邊遠(yuǎn)地區(qū)和支線航線。為保障公民享有平等權(quán)益和改善地區(qū)經(jīng)濟不平衡狀況，美國率先開始民航普遍服務(wù)的探索。

根據(jù)《航空放松管制法》中的基本需求服務(wù)計劃（EAS），1997 年以來，美國政府為小社區(qū)的航空服務(wù)提供的財政補貼逐年增加，覆蓋范圍不斷擴大。為進(jìn)一步完善民航普遍服務(wù)，美國國會通過了小社區(qū)航空服務(wù)發(fā)展計劃，主要援助對象是小社區(qū)，提升其航空服務(wù)水平并且維持一定的經(jīng)營發(fā)展能力。這一計劃對航空承運人、航班數(shù)量和機型都進(jìn)行了一定的改善。

歐盟國家則通過 《公共服務(wù)責(zé)任計劃》（1992）對民航普遍服務(wù)進(jìn)行支持，主要采用投標(biāo)選取合適的航空公司給予補貼，這一計劃不僅有效實施了民航普遍服務(wù)，而且使通用航空得到了同步發(fā)展。促進(jìn)了低成本戰(zhàn)略的航空公司市場份額的占有，充分滿足不同層級旅客的出行需求，進(jìn)而帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

澳大利亞政府制定了《偏遠(yuǎn)航空服務(wù)援助計劃》《支線機場開發(fā)計劃》《社區(qū)服務(wù)義務(wù)計劃》《地區(qū)可持續(xù)發(fā)展計劃》對普遍服務(wù)進(jìn)行支持，包括向提供偏遠(yuǎn)地區(qū)航線的航空公司分發(fā)補助，向偏遠(yuǎn)地區(qū)政府提供航空基礎(chǔ)建設(shè)資金，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行直接補貼等方式。

相比于發(fā)達(dá)國家具有明確的民航普遍服務(wù)體制，我國民航普遍服務(wù)尚未形成完整的體系，除國務(wù)院在2012年出臺了相關(guān)意見外，形式多為民航局發(fā)布的部門規(guī)章。

國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕24 號）提出加強干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機場的通達(dá)性和利用率。以老少邊窮地區(qū)和地面交通不便地區(qū)為重點，采用滿足安全要求的經(jīng)濟適用航空器，實施“基本航空服務(wù)計劃”?！睹窈綄ｍ椈鹜顿Y補助機場建設(shè)項目實施辦法》利用經(jīng)營過程中收取的機場建設(shè)費對不發(fā)達(dá)地區(qū)和中小機場進(jìn)行補助?！吨Ь€航空補貼管理暫行辦法》根據(jù)支線補貼標(biāo)準(zhǔn)和上一年度旅客運輸量確定具體補貼額度，并且對補貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定?！睹窈街行C場補貼管理暫行辦法》主要針對旅客吞吐量對機場進(jìn)行分層并制定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)。上述規(guī)章針對民航普遍服務(wù)的補償機制提供具體意見。而 《建設(shè)民航強國的戰(zhàn)略構(gòu)想》（2010）和《中國民用航空發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》則提出制定并實施“基本航空服務(wù)計劃”，為老、少、邊、窮地區(qū)提供有效的航空運輸服務(wù)，重點支持西藏、新疆等區(qū)域支線發(fā)展，選擇西北、西南等“老少邊窮”和地面交通極為不便地區(qū)作為試點，實施基本航空服務(wù)計劃。這類規(guī)章明確提出基本航空服務(wù)計劃，體現(xiàn)出民航普遍服務(wù)逐漸得到重視的過程。

通過對立法情況的梳理和分析可以看出，與民航普遍服務(wù)相關(guān)的法規(guī)主要從航空公司和欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府兩個角度出發(fā)進(jìn)行制定，引起了社會各界對民航普遍服務(wù)的關(guān)注和重視，為其發(fā)展起到一定的指導(dǎo)作用，但是與郵政和電信普遍服務(wù)相比，立法層級較低，法律體系不完善等問題仍然存在。

二、民航普遍服務(wù)基本概念的界定

對民航普遍服務(wù)的研究起源于美國，隨《航空公司放松管制法案》而產(chǎn)生。最早出現(xiàn)于《聯(lián)邦法規(guī)》中針對民航服務(wù)提出的基本服務(wù)需求原則，這一原則未明確提出“普遍服務(wù)”的概念，但是第一次出現(xiàn)了普遍服務(wù)的含義。其主要內(nèi)容是在放松航空管制的市場化環(huán)境中，確保偏遠(yuǎn)地區(qū)及需求量較小難以盈利的航線與航空運輸網(wǎng)絡(luò)的連接，保證居民享有平等的權(quán)益。

而對于我國民航普遍服務(wù)的研究起步較晚，主要研究內(nèi)容集中在概念界定、目標(biāo)、范圍等方面。基于實踐的研究較多，理論研究較少。

在概念界定方面，陳淑正（2005）嘗試將美國率先提出的基本航空服務(wù)原則（EAS）引入我國，從EAS的內(nèi)容和原則方面進(jìn)行介紹，并且提出我國實施EAS原則面臨的問題與挑戰(zhàn)，呼吁我國盡早落實基礎(chǔ)航空服務(wù)，實現(xiàn)民航業(yè)快速發(fā)展。廖崟伸（2009）從電信普遍服務(wù)的研究出發(fā)對民航普遍服務(wù)進(jìn)行了定義，認(rèn)為民航普遍服務(wù)是不論貧富狀況和地區(qū)差異，向社會所有成員持續(xù)提供最基本的、能承受的、安全的航空服務(wù)。通過強調(diào)其連通性、票價的平民性和安全性，對機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中小型機場的覆蓋率提出了一定要求。

在民航普遍服務(wù)的目標(biāo)方面，廖崟伸（2009）認(rèn)為一方面是進(jìn)行資源再分配從而促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟均衡發(fā)展，另一方面是保障居民的平等權(quán)益。劉光才（2010）認(rèn)為我國民航普遍服務(wù)的總體目標(biāo)是完善民航基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保證干線和支線航空的暢通，同時以交通發(fā)展帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟的繁榮。

在民航普遍服務(wù)的范圍方面，劉光才（2010）對民航普遍服務(wù)的地域范圍進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析及闡述，根據(jù)機場等級劃分的結(jié)果進(jìn)行問卷調(diào)查及專家訪談，確定民航普遍服務(wù)的機場申請資格標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行了詳細(xì)列舉。柳青（2012）將普遍服務(wù)的范圍界定為通用航空普遍服務(wù)和運輸航空普遍服務(wù)。在確定服務(wù)范圍時，首先確定服務(wù)半徑的期望值，明確航線預(yù)計覆蓋地區(qū)和覆蓋程度，其次考慮政府資助的總體情況進(jìn)行合理分配，保證服務(wù)范圍最大化與成本最低化。

在民航普遍服務(wù)的必要性方面，McQuaid等人（2004）在對全球商業(yè)區(qū)位的文獻(xiàn)進(jìn)行全面回顧的基礎(chǔ)上提出，良好的空中連接對于國際規(guī)模的商業(yè)運營以及 “世界城市”作為商業(yè)區(qū)位的發(fā)展至關(guān)重要。Eddington（2006）認(rèn)為通過運輸網(wǎng)絡(luò)提供聯(lián)系與經(jīng)濟增長之間存在聯(lián)系，城市間和國際聯(lián)系促進(jìn)了新的生產(chǎn)過程的發(fā)展，能夠在國內(nèi)或國際上進(jìn)行貿(mào)易，地區(qū)和/或國家將受益于商品和服務(wù)生產(chǎn)專業(yè)化的增加。

三、民航普遍服務(wù)的補償機制

（一）交叉補貼

交叉補貼方式是普遍服務(wù)常用的一種思路，具體到民航領(lǐng)域是通過對某些高盈利航線制定高資費，以其盈利彌補普遍服務(wù)航線造成的虧損，是一種企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行價格補償?shù)臋C制。由于我國民航普遍服務(wù)尚未制定完善的價格補償機制，本文通過其他領(lǐng)域的文獻(xiàn)梳理，分析交叉補貼機制對民航業(yè)的適用性。

目前對電信和電力行業(yè)交叉補貼機制的研究較為廣泛，多數(shù)學(xué)者對此進(jìn)行實證和理論分析，并得出交叉補貼容易扭曲經(jīng)濟配置效率，進(jìn)而使市場競爭受到影響。在發(fā)達(dá)國家，交叉補貼方式轉(zhuǎn)移給低收入群體的補貼金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其轉(zhuǎn)移給普通居民用戶的金額。在發(fā)展中國家，部分低收入群體可能根本沒有入網(wǎng)，這部分補貼也被轉(zhuǎn)移給大量普通用戶。唐要家、楊?。?014）通過對中國居民銷售電價扭曲程度和電價補貼目標(biāo)群體受益指數(shù)的測算發(fā)現(xiàn)，交叉補貼會降低資源配置效率，缺乏一定的公平性。

在民航領(lǐng)域，隨著市場化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，航空公司在航線的選擇方面擁有更廣闊的空間，同時也在一定范圍內(nèi)擁有制定票價的能力。由于高盈利航線對價格變動相對敏感，因此這種交叉補貼方式可能會導(dǎo)致一定的利潤損失。此外，在市場競爭的環(huán)境下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人群可能難以享受到航空服務(wù)，這部分補貼的利用效率較低，最終受益方與目標(biāo)不一致的問題也難以避免。

（二）財政補貼

財政補貼的方式主要包括成本補償和收入補償兩種。成本補償是通過建立成本計量模型，計算出履行普遍服務(wù)所需的成本，并且根據(jù)成本計算結(jié)果對實施普遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行補償。而收入補償則是直接對低收入者進(jìn)行補貼，從而確保其有條件享受同等服務(wù)的一種較為直接的方式。根據(jù)歐盟和美國為民航普遍服務(wù)制定的規(guī)章，其基本需求服務(wù)的思想是對成本補償?shù)囊环N體現(xiàn)，而小社區(qū)計劃則是直接針對社區(qū)提供的經(jīng)濟援助，更偏向于收入補償?shù)男再|(zhì)。

Joan Calzada 和 Xavier Fageda（2010）以西班牙航空市場為樣本進(jìn)行公共服務(wù)義務(wù)的研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)過公共服務(wù)責(zé)任計劃進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整與規(guī)范后的航線比調(diào)整前具有更低廉的票價和更高頻次的航班數(shù)量。因此建議持續(xù)保證公共服務(wù)責(zé)任計劃的推廣與實施。雖然樣本數(shù)據(jù)來源主要是歐洲，但是得出運營商成本在PSO機制下變得更高的結(jié)論。Grubesic Tony等（2011）對EAS項目的準(zhǔn)入和預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，利用空間優(yōu)化模型研究了現(xiàn)有系統(tǒng)的服務(wù)性能，重點介紹了美國農(nóng)村航空運輸服務(wù)的規(guī)劃見解以及可以提高系統(tǒng)效率的方法。Timothy C.Matisziw等（2012）利用2010年的補貼水平和美國運輸統(tǒng)計局 （Bureau of Transportation statistics）最近的乘客統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行包絡(luò)分析，針對幾個基本的航空服務(wù)規(guī)劃目標(biāo)，對項目社區(qū)與干線機場之間的補貼服務(wù)進(jìn)行了研究。將觀察到的社區(qū)活動與模型進(jìn)行比較，以使航空運輸系統(tǒng)中的訪問成本最小化，并使社區(qū)可訪問性最大化。根據(jù)這一評估結(jié)果對現(xiàn)有的基本航空服務(wù)計劃進(jìn)行分析，并通過建模尋找最優(yōu)的EAS服務(wù)結(jié)構(gòu)和值得改進(jìn)之處。

在我國，民航普遍服務(wù)可采取成本補償與收入補償方式相輔相成共同作用的模式，在成本補償時關(guān)注成本補貼后的持續(xù)經(jīng)營效果，避免對補貼過高程度的依賴。而考慮到航空服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的要求，在對航空公司進(jìn)行補貼的同時也要對接受普遍服務(wù)的地區(qū)政府提供一定的財政補貼，保證機場的正常運轉(zhuǎn)。

（三）普遍服務(wù)基金

相比于交叉補貼和財政補貼的方式，普遍服務(wù)基金在征收管理和分配方面具有一定的獨立性，在民航領(lǐng)域主要體現(xiàn)為民航發(fā)展基金。

Cremer（2001）提出在放松市場管制后根據(jù)各企業(yè)利潤按比例提取普遍服務(wù)基金，再通過公開招標(biāo)選定承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的企業(yè)，通過普遍服務(wù)基金向其提供補貼，使普遍服務(wù)計劃由暗補變?yōu)槊餮a，間接補貼變?yōu)橹苯友a貼，這既有利于市場競爭條件下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也可以有效避免資源利用效率低下的問題。Austin Smyth（2012）對蘇格蘭資助機制進(jìn)行獨立評估，并強調(diào)了分析該計劃的效果所面臨的困難。通過實證研究方法分析民航普遍服務(wù)對經(jīng)濟、金融和社會環(huán)境的影響。研究結(jié)果表明，該基金顯著增加了商務(wù)和休閑旅客的客流量，提升了旅行條件，并增加了對蘇格蘭整體經(jīng)濟的總附加值影響，為航線發(fā)展基金的政策實施提供了堅實的理論依據(jù)。

根據(jù)財政部 《民航發(fā)展基金征收使用暫行管理辦法》（2012）的規(guī)定，民航發(fā)展基金納入政府性基金預(yù)算，?？顚Ｓ?，使用范圍包括民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對貨運航空、支線航空、中小型民用運輸機場的補貼；民航節(jié)能減排；通用航空發(fā)展；民航科教、信息研發(fā)和應(yīng)用；安全能力和適航審定能力建設(shè)；征管經(jīng)費、代征手續(xù)費的支出等七方面。為推進(jìn)民航普遍服務(wù)的實施提供了有力支撐。

普遍服務(wù)基金作為一種獨立的資金管理體系，更符合普遍服務(wù)公平，非歧視和競爭中立的原則。由于基金征收面臨所有航空公司和機場，因此不會與市場競爭機制產(chǎn)生矛盾。

（四）民航普遍服務(wù)的監(jiān)管機制

監(jiān)管是市場經(jīng)濟中矯正市場失靈的重要工具。研究普遍認(rèn)為，我國民航業(yè)具有自然壟斷行業(yè)的特征。根據(jù)傳統(tǒng)自然壟斷理論，為保證有限資源的分配和利用，政府需要進(jìn)行監(jiān)管。特別是民航普遍服務(wù)涉及利潤較低甚至不盈利的航線及業(yè)務(wù)，與市場競爭環(huán)境相違背，因此對民航普遍服務(wù)的準(zhǔn)入、定價、產(chǎn)量及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管是民航普遍服務(wù)發(fā)展的必然要求。

經(jīng)過《民航管理體制改革方案》（2002）的修訂，目前我國民航產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體制主要為民航綜合和地區(qū)管理局的二級監(jiān)管，同時在人流較多的機場設(shè)置民航地區(qū)管理局的派出機構(gòu)。

對我國監(jiān)管機制的研究主要集中于對現(xiàn)有監(jiān)管體系的效果分析。孫澤生、顧衛(wèi)平（2004）通過對中國民航價格監(jiān)管和準(zhǔn)入監(jiān)管進(jìn)行實證分析指出，民航總局的準(zhǔn)入和價格監(jiān)管體制對提升企業(yè)盈利能力無顯著影響。白讓讓（2007）基于民航產(chǎn)業(yè)價格同盟現(xiàn)象進(jìn)行經(jīng)驗研究及模型分析，指出監(jiān)管過程中形成的行政壟斷造成了航空企業(yè)實施價格合謀和政府對市場競爭的過度干預(yù)。

在市場準(zhǔn)入監(jiān)管方面，我國目前尚未形成具體的準(zhǔn)入制度。根據(jù)對現(xiàn)有監(jiān)管體制效果的分析，我國準(zhǔn)入機制的改革方向應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步放松監(jiān)管，逐漸引入市場機制。

在價格監(jiān)管方面，劉光才（2010）對英國和美國的價格監(jiān)管模式進(jìn)行了理論分析。美國主要采取投資回報率的方式，而英國主要采取價格上限模型。相比之下，價格監(jiān)管模式有助于提升生產(chǎn)效率，促進(jìn)社會分配，實施方式較為簡便。通過對價格上限的限定，被監(jiān)管的航空公司在市場定價和競爭方面擁有更高程度的自主權(quán)，在經(jīng)營戰(zhàn)略制定和選擇及降低成本方面具有一定優(yōu)勢。從另一方面也為消費者提供了價格不斷下降的服務(wù)，是一種雙贏機制。

四、發(fā)展民航普遍服務(wù)的對策建議

（一）加快民航普遍服務(wù)立法進(jìn)程，強化普遍服務(wù)法治保障

我國目前針對民航普遍服務(wù)的法律層級較低，在《中華人民共和國民用航空法》中尚未對偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的航空服務(wù)實施作出明確規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)加快民航普遍服務(wù)立法進(jìn)程，添加可操作性條款，對民航普遍服務(wù)的基本概念進(jìn)行明文規(guī)定，納入法律體系進(jìn)行規(guī)范管理。在進(jìn)一步建立健全普遍服務(wù)法律體系的同時，應(yīng)當(dāng)制定具體的普遍服務(wù)財政補償條例。我國普遍服務(wù)財政補償機制缺乏專門規(guī)范，尚不存在具體的普遍服務(wù)財政補償規(guī)章制度，缺乏相關(guān)部門出臺的系統(tǒng)性補償機制法律法規(guī)，對民航普遍服務(wù)的開展形成一定局限。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)建立可持續(xù)的運營保障長效機制，針對不同航空公司承擔(dān)的普遍服務(wù)現(xiàn)狀、政策性虧損情況，進(jìn)行適當(dāng)合理的財政補償；同時政府應(yīng)當(dāng)制定長期、持續(xù)性的政策和措施，切實保障我國民航普遍服務(wù)工作順利推進(jìn)和服務(wù)水平穩(wěn)步提高，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

（二）推進(jìn)民航普遍服務(wù)有序運行

為保障民航普遍服務(wù)良好運行，一方面應(yīng)當(dāng)確定其目標(biāo)、范圍及對象。民航普遍服務(wù)主要針對偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為該地區(qū)居民提供航空服務(wù)，而不是對所有缺乏航空服務(wù)的地區(qū)都提供服務(wù)。另一方面應(yīng)當(dāng)參考其他國家已有模型，完善價格機制。

（三）完善民航普遍服務(wù)財政補償機制

根據(jù)我國民航普遍服務(wù)發(fā)展需要構(gòu)建完整的財政補償體系，選用成本補償與收入補償相結(jié)合的方式，對提供普遍服務(wù)的航空公司進(jìn)行一定的財政補貼，并且就其補貼航線和金額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算與規(guī)范，提升財政補貼資金使用效率。此外，對偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府進(jìn)行專項撥款，通過直接補償?shù)褪杖肴后w使其有能力享受航空服務(wù)。

（四）監(jiān)管適度，適當(dāng)放松市場管制

我國民航業(yè)始終處于較為嚴(yán)格的市場監(jiān)管狀態(tài)下，特別是民航發(fā)展基金的監(jiān)管體制存在一定的監(jiān)管冗余，不利于其效率和效果的提升，因此我國應(yīng)當(dāng)深化監(jiān)管體系改革，簡化不必要的監(jiān)管層級，同時合理把握監(jiān)管程度，使民航業(yè)在市場競爭環(huán)境中發(fā)展?！?/p>