財(cái)政信息公開(kāi)為公眾監(jiān)督開(kāi)啟方便之門

主持人：2015年新修訂的預(yù)算法，要求各級(jí)政府和各部門必須同時(shí)按“功能屬性”和“經(jīng)濟(jì)屬性”編制預(yù)算和列明支出經(jīng)濟(jì)分類科目。財(cái)政部根據(jù)預(yù)算法要求開(kāi)始啟動(dòng)支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革，此次決算公開(kāi)就是新的支出經(jīng)濟(jì)分類科目的使用首次落地。收入決算表、支出決算表、一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出決算表、政府性基金預(yù)算財(cái)政撥款收入支出決算表細(xì)化公開(kāi)到功能分類項(xiàng)級(jí)科目，一般公共預(yù)算財(cái)政撥款基本支出決算表細(xì)化公開(kāi)到經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)科目?！百~目”更明細(xì)了，體現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政改革中哪些方面的進(jìn)步？會(huì)帶來(lái)怎樣的影響？

范永茂：財(cái)政預(yù)算管理是國(guó)家管理的重要方面，也直接體現(xiàn)著國(guó)家治理能力和水平。中共十八屆三中全會(huì)明確提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，強(qiáng)調(diào)把現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建嵌入國(guó)家治理體系當(dāng)中。近幾年來(lái)，我國(guó)圍繞著財(cái)政預(yù)算改革邁出了堅(jiān)實(shí)的腳步，治理水平不斷提升。2015年的新《預(yù)算法》要求政府編制預(yù)算時(shí)必須同時(shí)按“功能屬性”和“經(jīng)濟(jì)屬性”列明支出經(jīng)濟(jì)分類科目。今年中央機(jī)關(guān)決算“賬本”公開(kāi)是首次按照預(yù)算法的要求采用改革后的支出經(jīng)濟(jì)分類科目。相比過(guò)去，經(jīng)濟(jì)分類到細(xì)化到類款級(jí)科目，能更清晰、完整、細(xì)化地反映政府部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，比如多少錢用于人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)下屬事業(yè)單位補(bǔ)助、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出等方面的情況，這種經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算科目符合國(guó)際貨幣基金預(yù)算科目標(biāo)準(zhǔn)，是政府預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平提升的表現(xiàn)，也是國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理能力提升的又一體現(xiàn)和建立現(xiàn)代預(yù)算制度的又一步驟。

財(cái)政預(yù)算就是貼著價(jià)格標(biāo)簽的公共政策，預(yù)算信息公開(kāi)越詳細(xì)，越有助于民眾了解政府的錢多少花在了自己身上，多少又花在了公共服務(wù)上，這對(duì)于有效監(jiān)督當(dāng)然是有意義的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建立現(xiàn)代化的預(yù)算制度，通過(guò)財(cái)政預(yù)算加強(qiáng)對(duì)政府部門各項(xiàng)財(cái)政收支活動(dòng)的約束和控制、提升政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，并且充分發(fā)揮財(cái)政管理在經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理中的基礎(chǔ)性作用，在有效規(guī)范政府行為的同時(shí)，也在有效提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

徐曉雯：預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容，規(guī)定著政府活動(dòng)的范圍和方向，體現(xiàn)著國(guó)家的方針和政策。十九大報(bào)告中明確要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”，今年政府工作報(bào)告中提出 “加大預(yù)算公開(kāi)改革力度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”。做好預(yù)算公開(kāi)工作，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度，對(duì)于改進(jìn)財(cái)政管理，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)透明政府、廉潔政府建設(shè)具有重要意義。

財(cái)政信息公開(kāi)的明細(xì)化，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政改革向現(xiàn)代財(cái)政制度的建立邁進(jìn)一大步。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

走向法治財(cái)政。做到“依法全面公開(kāi)”，我國(guó)的財(cái)政活動(dòng)復(fù)雜，預(yù)算科目上有 “類、款、項(xiàng)、目”四級(jí)科目，過(guò)去的財(cái)政信息只公開(kāi)到“類”的級(jí)別，給人們的印象就是一種很籠統(tǒng)的感覺(jué)，公眾會(huì)看不懂，看不清，無(wú)法對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督。新修訂的預(yù)算法，要求各級(jí)政府和各部門必須同時(shí)按 “功能屬性”和“經(jīng)濟(jì)屬性”編制預(yù)算和列明支出經(jīng)濟(jì)分類科目。2019年中央部門公開(kāi)的除法定涉密信息外，一般公共預(yù)算支出公開(kāi)到支出功能分類“項(xiàng)”級(jí)科目，其中的基本支出公開(kāi)到經(jīng)濟(jì)分類“款”級(jí)科目，全面、真實(shí)反映部門收支總體情況。“賬目”更加明細(xì)化，方便人民群眾監(jiān)督政府財(cái)政，加大人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的力度。

走向透明財(cái)政?！百~目”的明細(xì)化，有利于確保公開(kāi)的預(yù)算找得到、看得懂、能監(jiān)督，提高財(cái)政透明度，有利于促進(jìn)透明政府、廉潔政府建設(shè)。

走向高效財(cái)政?！百~目”的明細(xì)化，有利于預(yù)算部門依法履行公開(kāi)主體責(zé)任，健全考核制度，完善管理機(jī)制，強(qiáng)化部門責(zé)任意識(shí)，督促資金使用單位加強(qiáng)管理，提高資金使用效益。

楊雅琴：過(guò)去有較長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)政府財(cái)政信息不對(duì)外公開(kāi)，有點(diǎn)“關(guān)起政府的門窗”做事情的味道。老百姓不知道政府在做什么，要做什么，為什么這樣做。政府不主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政信息，就是政府不愿主動(dòng)改變“老百姓不了解政府”的情況。這不僅會(huì)降低政府公信度，更不是以民為本的服務(wù)型政府執(zhí)政方式。最近幾年，我國(guó)各級(jí)政府不斷加大政府信息公開(kāi)力度，積極主動(dòng)公開(kāi)預(yù)決算信息，其實(shí)是我國(guó)政府執(zhí)政理念正在從過(guò)去的管理型向更適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)變，是政府在執(zhí)政過(guò)程中不斷走向成熟和完善的表現(xiàn)。

從財(cái)政改革方面來(lái)看，財(cái)政安全與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全緊密相聯(lián)，2008年世界金融危機(jī)很重要的一個(gè)原因就是政府財(cái)政信息不透明。我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵攻堅(jiān)時(shí)點(diǎn)上，而財(cái)政改革則是重中之重。在這個(gè)時(shí)候不斷推進(jìn)政府財(cái)政信息公開(kāi)透明、提高財(cái)政監(jiān)督管理水平，有利于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效、陽(yáng)光、透明的社會(huì)主義公共財(cái)政體系，其結(jié)果必將是政府績(jī)效水平和公共服務(wù)供給水平的提升。

劉曉青：我認(rèn)為，這體現(xiàn)了財(cái)政改革中的兩方面的進(jìn)步：一是我國(guó)政府和部門預(yù)算編制的質(zhì)量顯著提高，特別是預(yù)算編制的完整性、精細(xì)性、科學(xué)化和規(guī)范化程度大大提高，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束，從而提高了財(cái)政資金的使用效益。二是財(cái)政信息公開(kāi)的工作成效顯著，財(cái)政透明度顯著提高。政府預(yù)決算信息公開(kāi)的完整性、細(xì)化程度較前幾年都有了很明顯的進(jìn)步，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，從而使公開(kāi)的財(cái)政信息更客觀、全面和真實(shí)地反映財(cái)政收入、支出情況，更好地接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

影響在于，一是有利于構(gòu)建民主政府，增強(qiáng)政府行為的合法性。財(cái)政信息能夠全面地反映政府活動(dòng)范圍、方向和結(jié)果，提高財(cái)政透明度能讓社會(huì)公眾更加全面地了解政府的活動(dòng)信息，減少因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而帶來(lái)的對(duì)政府活動(dòng)監(jiān)督障礙，保證社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，讓政府決策更多地體現(xiàn)民眾的意志，這無(wú)疑有利益推進(jìn)民主政府的構(gòu)建，提高政府的公信力和合法性。二是提高財(cái)政透明度有利于提高政府治理能力，促進(jìn)高效政府的建立。提高財(cái)政透明度，公眾和社會(huì)組織能夠通過(guò)政府公開(kāi)的財(cái)政信息獲知政府的行政成本、政府的活動(dòng)內(nèi)容以及政府的活動(dòng)結(jié)果，從而對(duì)政府行政過(guò)程中可能存在的資源浪費(fèi)、腐敗尋租行為以及政府活動(dòng)是否符合社會(huì)公眾的利益需求進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，以此提高政府活動(dòng)的規(guī)范性。同時(shí)，提高政府的財(cái)政透明度在一定程度上可以減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象，為政府活動(dòng)的績(jī)效評(píng)估工作提供方便，促進(jìn)績(jī)效政府的構(gòu)建。三是有利于提高公共財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的效率。提高政府財(cái)政透明度有利于社會(huì)和公眾對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行有效地監(jiān)督，減少政府部門及其工作人員能在執(zhí)行公共權(quán)力的過(guò)程中發(fā)生與社會(huì)公眾利益目標(biāo)偏離的決策和行為，盡可能使政府的行為體現(xiàn)公眾利益，為社會(huì)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。四是有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。政府的財(cái)政信息能在很大程度上反映出市場(chǎng)運(yùn)行的狀況，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的晴雨表。市場(chǎng)主體通過(guò)獲取這些信息，能更加有效地促進(jìn)市場(chǎng)資源合理配置。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越緊密，市場(chǎng)主體可以通過(guò)一國(guó)的財(cái)政狀況來(lái)分析該國(guó)存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇、是否存在著財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等等。

主持人：此次決算公開(kāi)中，各部門都在公開(kāi)信息中設(shè)有“部門概況”一欄，對(duì)部門職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行說(shuō)明；公眾還可以對(duì)照“部門決算情況說(shuō)明”一欄的文字，對(duì)8張表格的數(shù)據(jù)作進(jìn)一步了解；公開(kāi)的決算信息除了在各部門網(wǎng)站可查，財(cái)政部門戶網(wǎng)站“中央預(yù)決算公開(kāi)平臺(tái)”和中國(guó)政府網(wǎng)“中央預(yù)算決算公開(kāi)”專欄均有登載。這些都體現(xiàn)出“陽(yáng)光財(cái)政”精神，旨在提高公眾監(jiān)督參與度。這會(huì)產(chǎn)生怎樣的社會(huì)效應(yīng)？

范永茂：“陽(yáng)關(guān)財(cái)政”體現(xiàn)的是預(yù)算的透明度，透明度本也是現(xiàn)代預(yù)算的基本特征和本質(zhì)要求。除了可以提高公眾監(jiān)督和參與財(cái)政管理的效果外，透明度的變革也將帶動(dòng)國(guó)家治理的透明度的變革。透明性本來(lái)是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要特性和核心要素，也是國(guó)家—公民受托責(zé)任關(guān)系的基石，更是納稅人的民主訴求。美國(guó)政治學(xué)家Cleveland早在1915就聲稱，“沒(méi)有預(yù)算的政府是看不見(jiàn)的政府，看不見(jiàn)的政府是不負(fù)責(zé)任的政府”。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化模式中，通過(guò)增強(qiáng)預(yù)算透明度，進(jìn)而增加公共事務(wù)管理的透明度，讓政府的行為曝光在公眾面前，提高政府操作的公開(kāi)透明度，把“看不見(jiàn)的政府”變成 “看得見(jiàn)的政府”，即在重塑政府的公眾形象，也意味著預(yù)算能夠成為一種對(duì)政府和政府官員的“制度控制方法”。

徐曉雯：“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，透明是最好的監(jiān)督，預(yù)算只有公開(kāi)、透明，才能提高公眾監(jiān)督的參與度，有效約束政府行為，防止腐敗和利益操縱。財(cái)政陽(yáng)光化一直是我國(guó)財(cái)政改革的重點(diǎn)。近年來(lái)，“互聯(lián)網(wǎng)+"為全面實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政提供了技術(shù)保證，形成“互聯(lián)網(wǎng)+”陽(yáng)光財(cái)政模式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”陽(yáng)光財(cái)政的根本目標(biāo)在于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，使互聯(lián)網(wǎng)和陽(yáng)光財(cái)政深入融合，構(gòu)建新的財(cái)政監(jiān)督管理體系，擴(kuò)大陽(yáng)光財(cái)政監(jiān)督范疇，提高公眾監(jiān)督參與度。

財(cái)政信息公開(kāi)度高，會(huì)產(chǎn)生積極的社會(huì)效應(yīng)。其社會(huì)效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下三方面：一是有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。財(cái)政信息公開(kāi)有利于公眾更好地了解財(cái)政資源配置情況，通過(guò)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督，確保財(cái)政最大限度地作用在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的領(lǐng)域。二是財(cái)政信息公開(kāi)能夠提升政府治理水平，有利于降低腐敗。財(cái)政信息公開(kāi)能夠有效地緩解政府與公眾間的“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金有效管理和財(cái)政問(wèn)責(zé)的必要條件。三是財(cái)政信息公開(kāi)有利于發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政信息最能體現(xiàn)政府的各項(xiàng)活動(dòng)方向和重點(diǎn)導(dǎo)向，財(cái)政信息的公開(kāi)、透明，各級(jí)政府責(zé)任得以明確，自覺(jué)地接受社會(huì)公眾監(jiān)督，能夠減少政府活動(dòng)中的尋租行為和地方政府官員的機(jī)會(huì)主義行為，增強(qiáng)政府公信度。同時(shí)，能夠擴(kuò)大民眾在政府治理中的參與程度，積極發(fā)揮民眾參與社會(huì)管理的功能。

楊雅琴：政府部門公開(kāi)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門職責(zé)并非我國(guó)首創(chuàng)，也并非我國(guó)獨(dú)有。美國(guó)、加拿大、歐盟、OECD等諸多國(guó)家和國(guó)際組織都以多種途徑公開(kāi)了機(jī)構(gòu)職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置。這對(duì)于提高公眾監(jiān)督有極大的好處。

我國(guó)政府剛開(kāi)始公開(kāi)預(yù)決算信息的頭幾年，社會(huì)上有意見(jiàn)說(shuō)看不懂政府的賬。之所以看不懂，就是公開(kāi)的信息還不夠，沒(méi)有足夠的信息說(shuō)明這些錢花得合不合理。某部門只公開(kāi)預(yù)決算數(shù)據(jù)告訴大家今年花了多少錢，對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，這只不過(guò)是一堆數(shù)字，無(wú)法判斷這個(gè)數(shù)字的合理性。老百姓需要數(shù)字之外的其他信息來(lái)判斷這個(gè)部門花這些錢是不是合理的，而機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)公開(kāi)就給老百姓提供了這樣的信息。職責(zé)和預(yù)決算兩類信息結(jié)合，老百姓可以看看這個(gè)部門的花是否都花到履行其職責(zé)的項(xiàng)目上，沒(méi)有做其他非本部門的事情；還可以看看這個(gè)部門花的錢是否多了，超出完成其職責(zé)的合理金額，真正起到社會(huì)公眾監(jiān)督的作用。長(zhǎng)期以往，政府各部門會(huì)在監(jiān)督之下各司其職，最終使政府職能更好地得到履行。

劉曉青：財(cái)政，取之于民，用之于民。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政的透明度愈加關(guān)注。這不僅有利于轉(zhuǎn)變政府職能，遏制貪腐不良之風(fēng)，提高政府公信力，亦是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快民主社會(huì)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平穩(wěn)定的重要舉措。

一是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建立政府與公眾之間良性互動(dòng)關(guān)系。政府主動(dòng)將預(yù)決算信息全面、及時(shí)地向社會(huì)公眾公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)公眾監(jiān)督，不再以強(qiáng)權(quán)機(jī)關(guān)的形象出現(xiàn)在民眾面前，這很大程度上改善了政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，有助于公眾了解政府的政策意圖和財(cái)政行為，增進(jìn)其對(duì)政府的理解和信任，并對(duì)政府的活動(dòng)提出建議，有效地反映其利益訴求，積極發(fā)揮民眾參與社會(huì)管理的功能，實(shí)現(xiàn)政府與民眾對(duì)社會(huì)的協(xié)同治理。二是有利于遏制貪腐不良之風(fēng)，提高政府公信力。作為公民的代理人，政府擁有公共權(quán)力和資源，在當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制不夠完善的情況下，若信息不對(duì)稱容易滋生腐敗，進(jìn)而削弱政府的公信力，引起群眾的對(duì)立情緒，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建造成威脅。但是，推進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)制度建設(shè)可以從源頭上遏制貪腐現(xiàn)象的發(fā)生，便于社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)政府與群眾之間的有效溝通，有助于高效行政，提高政府的公信力。三是有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快民主社會(huì)進(jìn)程。財(cái)政信息公開(kāi)能起到指引經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的作用，能部分避免盲目投資投機(jī)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)沖擊，有利于為各種實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)較為穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，財(cái)政信息公開(kāi)的主要目的在于加強(qiáng)與社會(huì)各界特別是廣大公眾的溝通，故其有利于推動(dòng)以人為本的和諧社會(huì)建設(shè)，有利于加快民主社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。四是有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。提高財(cái)政透明度有利于社會(huì)公眾更好地了解政府公共資源配置的情況。財(cái)政作為一種重要的公共資源，政府在進(jìn)行財(cái)政資源配置時(shí)應(yīng)該更多地考慮到社會(huì)公平因素，通過(guò)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督，確保政府的財(cái)政活動(dòng)最大限度地作用在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的領(lǐng)域，如促使政府加大在民生領(lǐng)域的財(cái)政投入等。同時(shí)，社會(huì)主體能夠平等地獲得獲取信息的權(quán)力，減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象和政府活動(dòng)中的尋租行為的發(fā)生，從而使社會(huì)主體能夠獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。