完善政府采購(gòu)支持中小企業(yè)的政策研究
——基于劃分標(biāo)段的視角

●何紅鋒 靳賢澤

2019年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要完善政府采購(gòu)支持中小企業(yè)的政策。①由財(cái)政部和工信部制定的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（下文簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）作為政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的重要執(zhí)行依據(jù)，目前正在研究修訂當(dāng)中。合理劃分標(biāo)段作為優(yōu)化采購(gòu)結(jié)果、實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理采購(gòu)的重要手段，合理利用可以有效推動(dòng)中小企業(yè)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的參與，在其他國(guó)家和地區(qū)也得到了有效運(yùn)用。因此在《暫行辦法》的修訂過(guò)程中，討論合理劃分標(biāo)段促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中“劃分標(biāo)段”的概念

劃分標(biāo)段，在招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中也被稱為“分包招標(biāo)”“打包”“劃分標(biāo)包”等，是優(yōu)化采購(gòu)結(jié)果、實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理采購(gòu)的基本方式，標(biāo)段即是根據(jù)法律規(guī)定以及采購(gòu)的各方面因素，對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目以合理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分形成的若干個(gè)獨(dú)立的合同單元。劃分標(biāo)段一詞，是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）中的用詞，在制定過(guò)程中，對(duì)于使用標(biāo)段還是標(biāo)包存在分歧，而最終使用的是標(biāo)段。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條第4款規(guī)定：“招標(biāo)項(xiàng)目需要?jiǎng)澐謽?biāo)段、確定工期的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)合理劃分標(biāo)段、確定工期，并在招標(biāo)文件中載明?！薄稐l例》第24條規(guī)定：“招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目劃分標(biāo)段的，應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定，不得利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在投標(biāo)人。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人不得利用劃分標(biāo)段規(guī)避招標(biāo)?！薄吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》對(duì)此作出解釋：“《招標(biāo)投標(biāo)法》和《條例》所指的‘標(biāo)段劃分’，是指招標(biāo)人在充分考慮合同規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格分類要求、潛在投標(biāo)人狀況，以及合同履行期限等因素的基礎(chǔ)上，將一項(xiàng)工程、服務(wù)，或者一個(gè)批次的貨物拆分為若干個(gè)合同進(jìn)行招標(biāo)的行為?！雹?/p>

因此，對(duì)于《暫行辦法》的修訂建議統(tǒng)一采用“劃分標(biāo)段”這一說(shuō)法。

二、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的標(biāo)段劃分原則

（一）標(biāo)段劃分原則

根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條第4款以及《條例》第24條的內(nèi)容，對(duì)于標(biāo)段劃分的規(guī)定可歸納為合法性原則和合理性原則兩方面：

合法性原則主要體現(xiàn)在程序性規(guī)范和禁止性規(guī)范。程序性規(guī)范為“應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明”，這是公開透明原則的具體化；禁止性規(guī)范為“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人不得利用劃分標(biāo)段規(guī)避招標(biāo)”，“不得利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在投標(biāo)人”，這是有效競(jìng)爭(zhēng)原則的具體化，與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)相契合，對(duì)于規(guī)避招標(biāo)的情況也可以參考?xì)W盟的相關(guān)規(guī)定：如果會(huì)導(dǎo)致合同拆分授予則在大部分情況下應(yīng)計(jì)算所有分段的總體估值。③

另一方面為合理性原則，我國(guó)法律對(duì)于標(biāo)段劃分的正面規(guī)定僅用了“合理”這一原則性的表達(dá)?！昂侠怼睉?yīng)理解為，根據(jù)客觀情況和一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)段進(jìn)行劃分，使劃分結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)資金效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。由于招標(biāo)方式所適用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)十分繁雜，難以針對(duì)每一類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做出相應(yīng)的合理性規(guī)定，需要采購(gòu)人發(fā)揮自身管理能力，綜合考慮各種影響因素來(lái)確保潛在供應(yīng)商足以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，保證每一標(biāo)段的競(jìng)爭(zhēng)性和供應(yīng)商的積極性，做到具體問題具體分析。

（二）合理性原則促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)考慮的因素

首要的因素是采購(gòu)項(xiàng)目的客觀情況，最直接的就是將不同種類的貨物、不同專業(yè)的工程和服務(wù)劃分為不同標(biāo)段。如果將不同種類的貨物、不同專業(yè)的工程和服務(wù)劃分為一個(gè)標(biāo)段，例如在服務(wù)采購(gòu)中，將物業(yè)服務(wù)與食堂服務(wù)劃為同一標(biāo)段，更符合大型企業(yè)的投標(biāo)傾向，會(huì)導(dǎo)致中小企業(yè)參與投標(biāo)的積極性下降，因?yàn)榇笮推髽I(yè)與中小企業(yè)相比具備更為強(qiáng)大的整合不同種類的貨物、不同專業(yè)的工程和服務(wù)的能力。尤其是如果存在具有特殊專業(yè)要求的部分，可以單獨(dú)劃分為一標(biāo)段，對(duì)于符合專業(yè)要求的中小企業(yè)特別是“專精特新”中小企業(yè)，可以予以傾斜，利于發(fā)揮其專業(yè)特點(diǎn)，以免受到規(guī)模的限制而難以對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行投標(biāo)；對(duì)于不符合特殊要求的中小企業(yè)而言，則更方便對(duì)其他部分的投標(biāo)，以免受到特殊要求的局部限制。

應(yīng)當(dāng)充分考慮采購(gòu)項(xiàng)目的規(guī)模、期限、地域等因素。所劃分標(biāo)段對(duì)于供應(yīng)商資源投入能力和資源整合能力的要求不宜過(guò)高，例如一個(gè)采購(gòu)規(guī)模較大或期限較短的項(xiàng)目，即使種類或?qū)I(yè)單一，也不宜作為一個(gè)標(biāo)或標(biāo)段，因?yàn)榇笮推髽I(yè)在這方面更具規(guī)模優(yōu)勢(shì)，這種做法同樣不利于保證競(jìng)爭(zhēng)性以及中小企業(yè)的參與度。雖然劃分標(biāo)段規(guī)模太小不利于吸引更多大型企業(yè)參與，但是當(dāng)中小企業(yè)在近似成本下可以發(fā)揮相同作用時(shí)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)予以傾斜，若想在細(xì)化標(biāo)段的同時(shí)保持對(duì)大型企業(yè)的吸引力，可以參考英國(guó)《公共合同條例》第46條第6款的規(guī)定，締約當(dāng)局在提前詳細(xì)說(shuō)明的情況下可將多個(gè)或所有分段進(jìn)行組合授予同一投標(biāo)人。④

應(yīng)當(dāng)充分考慮潛在供應(yīng)商的各方面情況。劃分標(biāo)段應(yīng)與潛在供應(yīng)商的數(shù)量、能力、資質(zhì)相適應(yīng)，避免出現(xiàn)無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)的情形，例如 “歐盟第2014/24號(hào)指令”規(guī)定，同一供應(yīng)商被授予需同時(shí)執(zhí)行的多個(gè)分段，締約當(dāng)局可對(duì)最低年?duì)I業(yè)額進(jìn)行限制，就是防止中小企業(yè)在多投多中的情況下，能力不足以全面履行合同而導(dǎo)致采購(gòu)失敗；⑤在潛在供應(yīng)商的數(shù)量符合競(jìng)爭(zhēng)要求時(shí)，應(yīng)盡量避免間接交易和代理商中標(biāo)等情況，每增加一次交易都會(huì)增加成本，例如計(jì)算機(jī)與紙張劃為一個(gè)標(biāo)段，假設(shè)沒有供應(yīng)商同時(shí)生產(chǎn)，則中標(biāo)的計(jì)算機(jī)供應(yīng)商需要進(jìn)行額外的交易；對(duì)于中小企業(yè)在某方面具有技術(shù)、價(jià)格優(yōu)勢(shì)的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)考慮劃分為單獨(dú)標(biāo)段，比如在耳機(jī)供應(yīng)方面中小企業(yè)更具備技術(shù)、價(jià)格優(yōu)勢(shì)，則可以將耳機(jī)與耳機(jī)應(yīng)用設(shè)備劃分為不同標(biāo)段。

應(yīng)當(dāng)充分考慮采購(gòu)人的管理能力和經(jīng)濟(jì)能力。細(xì)化標(biāo)段十分考驗(yàn)采購(gòu)人的能力，如果項(xiàng)目管理能力很強(qiáng)可以把標(biāo)段劃分得多一些；但是如果管理能力較弱，例如房建與裝修的銜接管理做不好，就需要作為一個(gè)標(biāo)段，這也是房屋市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)精裝修的原因。其中，采購(gòu)人的責(zé)任管理能力十分重要，有義務(wù)在質(zhì)量、安全、成本等方面明確每一個(gè)標(biāo)段的責(zé)任，相比大型企業(yè)，中小企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的能力較弱，責(zé)任清晰有利于提高中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的積極性。同時(shí)，要考慮采購(gòu)人的經(jīng)濟(jì)能力，通常來(lái)說(shuō)標(biāo)段數(shù)量增加會(huì)導(dǎo)致評(píng)標(biāo)過(guò)程更加復(fù)雜、評(píng)標(biāo)成本增加，但細(xì)化標(biāo)段在一定程度上也使評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)更加客觀，降低了評(píng)標(biāo)難度，而且對(duì)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展這一政策功能的實(shí)現(xiàn)而言，無(wú)論是價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠或是份額預(yù)留等方式都必然要在經(jīng)濟(jì)效益方面適當(dāng)讓步。

可見，不同種類的貨物、不同專業(yè)的工程和服務(wù)這一首要因素，以及劃分標(biāo)段的其他每方面因素，在得到合理考慮時(shí)，都可以在一定程度上發(fā)揮促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的作用。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)采購(gòu)人將不同種類的貨物、不同專業(yè)的工程和服務(wù)劃分為不同的標(biāo)段，并在劃分標(biāo)段時(shí)盡量考慮采購(gòu)內(nèi)容、潛在供應(yīng)商、采購(gòu)人等各方面因素，以吸引更多的中小企業(yè)參加投標(biāo)，挖掘中小企業(yè)在某些方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)中小企業(yè)對(duì)政府采購(gòu)的積極參與。

三、《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中劃分標(biāo)段與分包履行之比較

（一）劃分標(biāo)段與分包履行的相似之處

劃分標(biāo)段與分包履行對(duì)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展有著類似的價(jià)值，二者都是依據(jù)經(jīng)濟(jì)因素或技術(shù)因素等，對(duì)一個(gè)整體項(xiàng)目進(jìn)行合理劃分，由不同企業(yè)分別履行，從而避免中小企業(yè)因?yàn)槭艿揭?guī)模等限制而失去參與政府采購(gòu)的公平機(jī)會(huì)，有效防止歧視性采購(gòu)需求的出現(xiàn)。

劃分標(biāo)段與分包履行都廣泛存在國(guó)外政府采購(gòu)的實(shí)踐中，只是各國(guó)側(cè)重點(diǎn)有所不同，如美國(guó)的分包扶助計(jì)劃、德國(guó)的拆分招標(biāo)制度等等，英國(guó)的規(guī)定則沒有明顯的側(cè)重，只是適用于不同的實(shí)施階段中，為了確保中小企業(yè)的參與，政府可以在程序?qū)嵤┑臏?zhǔn)備階段對(duì)公共合同進(jìn)行拆分，也可以在程序?qū)嵤┑暮贤男须A段要求中標(biāo)大企業(yè)對(duì)合同進(jìn)行分包。

（二）劃分標(biāo)段與分包履行的區(qū)別之處

劃分標(biāo)段與分包履行相比在以下方面具有一定優(yōu)勢(shì)：

首先，所處階段不同。分包履行屬于中標(biāo)、成交后的履約階段，而劃分標(biāo)段屬于采購(gòu)活動(dòng)準(zhǔn)備階段，可以更早地推動(dòng)實(shí)施促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的采購(gòu)計(jì)劃，更全面地發(fā)揮采購(gòu)人的政策執(zhí)行作用。

其次，主體方面。分包履行的主體為中標(biāo)、成交供應(yīng)商，而且分包必須由采購(gòu)人同意。但是采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商是平等的，分包履行不能由采購(gòu)人決定，也不得作為授予合同的條件。而劃分標(biāo)段是以采購(gòu)人為主體，采購(gòu)人可以對(duì)是否劃分、如何劃分做出決定，更充分地發(fā)揮職能保證政策執(zhí)行。

第三，范圍方面。分包履行合同的范圍是其中的非主體、非關(guān)鍵性部分。而劃分標(biāo)段則是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行劃分，對(duì)于落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策而言，操作空間更大，可以更全面地執(zhí)行。

第四，責(zé)任方面。對(duì)于分包履行的部分，中標(biāo)、成交供應(yīng)商與分包商承擔(dān)連帶責(zé)任，導(dǎo)致分包人的法律義務(wù)加重，中標(biāo)、成交供應(yīng)商也承擔(dān)了非己方履行部分的責(zé)任；而在劃分標(biāo)段情況下，各標(biāo)段具有獨(dú)立性，采購(gòu)人也有義務(wù)明確責(zé)任界面，更容易調(diào)動(dòng)中小企業(yè)的積極性。

第五，管理成本方面。對(duì)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展而言，雖然細(xì)化標(biāo)段會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)人管理成本的增加，但采取分包履行并不意味采購(gòu)人不需要對(duì)合同的履行進(jìn)行監(jiān)督和管理，而對(duì)于相同拆分部分而言，分包履行額外增加了一層合同關(guān)系，反而會(huì)影響采購(gòu)人行使監(jiān)管職能的效率，最后并不會(huì)有效減少管理成本的投入。

（三）劃分標(biāo)段與分包履行應(yīng)綜合運(yùn)用

雖然劃分標(biāo)段與分包履行處于不同階段，在應(yīng)用上并不沖突，在某些情況下可以起到互補(bǔ)的作用，但對(duì)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展而言，二者確實(shí)存在一定程度上的價(jià)值重疊。對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)而言，應(yīng)將劃分標(biāo)段與分包履行兩種手段綜合運(yùn)用，但《暫行辦法》只規(guī)定了“鼓勵(lì)采購(gòu)人允許獲得政府采購(gòu)合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包”，而對(duì)于劃分標(biāo)段沒有做出促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的針對(duì)性規(guī)定。然而根據(jù)上述分析，劃分標(biāo)段由于實(shí)施階段更早、實(shí)施范圍更大、作為主體的采購(gòu)人作用發(fā)揮更全面，應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先考慮，并作為政策執(zhí)行的重要手段予以強(qiáng)調(diào)。

四、劃分標(biāo)段促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展符合全球招標(biāo)采購(gòu)發(fā)展趨向

近年來(lái)，WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》、歐盟“公共采購(gòu)指令”體系等國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則相繼進(jìn)行了一定修改，可以展現(xiàn)公共采購(gòu)領(lǐng)域的變革趨向，各國(guó)為了適應(yīng)這些變化也都隨后對(duì)本國(guó)規(guī)則作出了調(diào)整。其中，利用標(biāo)段劃分促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是全球公共采購(gòu)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。⑥

（一）劃分標(biāo)段與GPA的規(guī)定并不相悖

根據(jù)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》2012版第2條第6款的規(guī)定，供應(yīng)商在進(jìn)行采購(gòu)項(xiàng)目的估價(jià)時(shí)，如果目的為確認(rèn)采購(gòu)是否屬于被涵蓋，則不能通過(guò)將整個(gè)采購(gòu)拆分為若干項(xiàng)目或者采取特殊估價(jià)算法而將全部項(xiàng)目或部分項(xiàng)目排除在本協(xié)議適用范圍之外，而且不管授予幾個(gè)供應(yīng)商，采購(gòu)項(xiàng)目的最高價(jià)值的估算都應(yīng)當(dāng)及于采購(gòu)項(xiàng)目的全過(guò)程。⑦采取劃分標(biāo)段或拆分合同的方式與GPA的規(guī)定并不相悖，只是在估價(jià)時(shí)不得利用劃分標(biāo)段將采購(gòu)項(xiàng)目排除在協(xié)議適用范圍之外，且估價(jià)應(yīng)覆蓋采購(gòu)全過(guò)程。而且根據(jù)2012版GPA第22條第8款，在規(guī)定的促進(jìn)協(xié)議實(shí)施和談判的委員會(huì)工作計(jì)劃中，第一點(diǎn)就是中小企業(yè)問題，我國(guó)政策中本身沒規(guī)定歧視外國(guó)中小企業(yè)的做法，而且劃分標(biāo)段這種方式本身強(qiáng)調(diào)的是促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，減少市場(chǎng)限制這些積極效果，與GPA的原則相契合。

（二）歐盟新版“公共采購(gòu)指令”中的“標(biāo)段劃分”

2014年歐盟公布新版“公共采購(gòu)指令”體系，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是修改指令的關(guān)鍵目的之一，其中一項(xiàng)重要程序就是合同拆分。

“歐盟第2014/24號(hào)指令”（下文簡(jiǎn)稱《指令》）第46條將合同拆分作為單獨(dú)部分作出規(guī)定。其中第1款規(guī)定：“締約當(dāng)局可以決定以拆分成段的形式授予合同，并可決定分段的規(guī)模和內(nèi)容；除強(qiáng)制拆分的合同以外，締約當(dāng)局應(yīng)當(dāng)提供其做出不拆分決定的主要原因的說(shuō)明”；第2至3款作出較為具體的規(guī)定，締約當(dāng)局有權(quán)決定“幾投”和限制“幾中”，并應(yīng)說(shuō)明可授予部分超過(guò)最大數(shù)量時(shí)的授予準(zhǔn)則；成員國(guó)有權(quán)規(guī)定締約當(dāng)局可將拆分合同組合授予。⑧如此，合同拆分在歐盟公共采購(gòu)領(lǐng)域已被確立為程序?qū)嵤┑臏?zhǔn)備活動(dòng)之一，不僅在原則上作出了半強(qiáng)制性的規(guī)定并賦予了締約機(jī)構(gòu)決定權(quán)，在實(shí)施細(xì)節(jié)上也作出了具體規(guī)定。

在估值方面，根據(jù)《指令》第5條，一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目不得通過(guò)拆分而防止進(jìn)入本指令的適用范圍，除非出于正當(dāng)客觀理由；如果可能導(dǎo)致合同拆分授予則應(yīng)計(jì)算所有分段的總體估值，如果達(dá)到閾值則本指令應(yīng)當(dāng)適用于每一分段；以及在某些情形下可以無(wú)需適用本指令而授予個(gè)別分段合同。⑨這些規(guī)定與GPA第2條的規(guī)定相符。而且上文所引述的《指令》第58條第3款第4項(xiàng)，與GPA第15條第5款中合同應(yīng)當(dāng)授予已被采購(gòu)人確定為具備完全履約能力的供應(yīng)商的規(guī)定十分契合。上述這些規(guī)定可以體現(xiàn)歐盟與GPA的相關(guān)性以及應(yīng)對(duì)態(tài)度，值得我國(guó)在制定標(biāo)段劃分相關(guān)具體規(guī)則時(shí)予以借鑒。

（三）劃分標(biāo)段促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展在其他國(guó)家的體現(xiàn)

很多國(guó)家的規(guī)定都呈現(xiàn)出這一趨勢(shì)。英國(guó)為了適應(yīng)國(guó)際規(guī)則以及歐盟“公共合同指令”的變化，在2015年頒布了新版的《公共合同條例》，在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的措施上大體與歐盟 《指令》保持一致，都是在程序?qū)嵤┎糠值牡?6條對(duì)“合同拆分”作出了單獨(dú)規(guī)定，總體上規(guī)定了半強(qiáng)制的合同拆分制度，并在具體上對(duì)“幾投”“幾中”等內(nèi)容作出規(guī)定；其中第6款對(duì)于歐盟《指令》第46條第3款的授權(quán)作出了肯定選擇，即締約當(dāng)局可將拆分合同組合授予，而對(duì)于第4款英國(guó)沒有選擇對(duì)強(qiáng)制拆分作出規(guī)定；⑩此外，在分段的估值處理以及參與者和授予合同的選擇標(biāo)準(zhǔn)等方面，都作出了具體規(guī)定，與歐盟《指令》保持高度一致。

德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第97條規(guī)定了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的原則，第3款規(guī)定：“中小企業(yè)利益應(yīng)在公共項(xiàng)目招標(biāo)中得到優(yōu)先的照顧。項(xiàng)目應(yīng)按數(shù)量或按專業(yè)領(lǐng)域拆分招標(biāo)。如果經(jīng)濟(jì)的和技術(shù)的原因要求，多個(gè)這種拆分項(xiàng)目可以一并招標(biāo)?！钡聡?guó)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了拆分招標(biāo)這一方式對(duì)于政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)這一原則的作用，確立了拆分招標(biāo)為常態(tài)，不拆分則為特殊情況的模式，符合歐盟公共采購(gòu)指令以及GPA的非歧視原則、合同授予標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則。

這些國(guó)家的模式值得借鑒，可以有效防止采購(gòu)人在選擇是否劃分標(biāo)段時(shí)，僅僅出于自身需求傾向而不考慮促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策落實(shí)。但對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀而言直接如此規(guī)定是不切實(shí)際的，應(yīng)先在《暫行辦法》中對(duì)劃分標(biāo)段予以鼓勵(lì)，然后循序漸進(jìn)地構(gòu)建相應(yīng)制度。

（四）我國(guó)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)全球招標(biāo)采購(gòu)規(guī)則的發(fā)展變化

我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展所采取的各種措施應(yīng)更多地考慮國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則的規(guī)定，尤其是習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)開幕式演講中指出：中國(guó)要“加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》進(jìn)程”。我國(guó)在第六份出價(jià)清單的附件七中明確主張將“為扶持中小企業(yè)、促進(jìn)少數(shù)民族和貧困地區(qū)發(fā)展進(jìn)行的采購(gòu)”作為適用GPA的例外。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)更應(yīng)尋求觀念上的改變，變被動(dòng)為主動(dòng)，建立起與大多數(shù)GPA成員方一致的制度，加強(qiáng)政府采購(gòu)的對(duì)外開放。

劃分標(biāo)段相對(duì)于評(píng)審價(jià)格優(yōu)惠、預(yù)留采購(gòu)份額等其他措施而言，更加符合GPA的非歧視原則和合同授予等方面的規(guī)定，更容易得到承認(rèn)，也更符合政府采購(gòu)的國(guó)際趨勢(shì)。因此建議在通過(guò)劃分標(biāo)段促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展時(shí)，可以參考其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，如上述歐盟國(guó)家的半強(qiáng)制性拆分合同制度以及一系列的具體規(guī)則，既要保證運(yùn)行規(guī)制的合理有效，又要盡可能與國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則相適應(yīng)。

五、《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》修訂建議

2019年4月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》在第四部分“完善財(cái)稅支持政策”中強(qiáng)調(diào)要完善政府采購(gòu)支持中小企業(yè)的政策，其中提到：“研究修訂政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法”“落實(shí)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策”“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，向?qū)＞匦轮行∑髽I(yè)傾斜”。目前，《暫行辦法》正在研究修訂當(dāng)中，本文作者參加了這一修訂工作。

合理地利用標(biāo)段劃分，減少中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的阻礙，可以有效提高中小企業(yè)的積極性，充分挖掘中小企業(yè)在某些方面的優(yōu)勢(shì)，也有利于發(fā)掘和扶持符合“專精特新”要求的中小企業(yè)，從而有效發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策功能，實(shí)現(xiàn)資金效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，推動(dòng)政府采購(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。因此建議將“合理劃分標(biāo)段”明確為政策執(zhí)行的具體措施之一。

綜上所述，建議在《暫行辦法》第八條之后增加第九條：“政府采購(gòu)項(xiàng)目劃分標(biāo)段的，不得利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在供應(yīng)商。鼓勵(lì)采購(gòu)人將不同種類的貨物、不同專業(yè)的工程和服務(wù)劃分為不同的標(biāo)段?！薄?/p>

注釋：

①王珂園，程宏毅：中辦國(guó)辦印發(fā)指導(dǎo)意見 促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展[N]，載《人民日?qǐng)?bào)》，2019年4月8日01版。

②國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司、國(guó)務(wù)院法制辦財(cái)金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司編著：中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義[M]，北京:中國(guó)計(jì)劃出版社2012年6月版，第62頁(yè)。

③Official Journal of the European Union:Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council[EB/OL]，載 https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/24/oj，2014年 3月 28日， 瀏覽日期：2019年7月10日。

④The Stationery Office Limited:The Public Contracts Regulations 2015[EB/OL]， 載http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/102/contents，2019 年4月18日，瀏覽日期：2019年7月10日。

⑤同上3，第58條第3款第4項(xiàng)。

⑥姜愛華：全球招標(biāo)采購(gòu)規(guī)則新動(dòng)向[J]，載《中國(guó)招標(biāo)》，2019年第16期。

⑦中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)：WTO 《政府采購(gòu)協(xié)議》（2012版）中文[EB/OL]，載中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)GPA專欄，2013年5月15日，瀏覽日期：2019年7月9日。

⑧同上3，第46條。

⑨同上3，第5條第3款、第8-10款。

⑩同上4，第46條。