推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的財(cái)政政策選擇

●陳 俊 王相宇

一、關(guān)于鄉(xiāng)村振興的認(rèn)識(shí)

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及相關(guān)政策

伴隨工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村相對(duì)衰落成為當(dāng)代普遍面臨的全球問(wèn)題。振興是相對(duì)衰退、凋零而言的，鄉(xiāng)村振興就是逆轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰退、凋零趨勢(shì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面復(fù)蘇，重現(xiàn)鄉(xiāng)村輝煌的一種發(fā)展戰(zhàn)略。

為什么提出鄉(xiāng)村振興？習(xí)近平總書(shū)記講得很清楚：“我國(guó)正處于正確處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史關(guān)口。①”我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐還跟不上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的步伐，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題凸顯，而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，就是從全局和戰(zhàn)略高度來(lái)把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)同步、協(xié)調(diào)、和諧、融合、平等發(fā)展②。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村也發(fā)生了翻天覆地的變革，但是取得成績(jī)背后也存在許多問(wèn)題：農(nóng)副產(chǎn)品轉(zhuǎn)化增值率不高，產(chǎn)業(yè)融合缺乏配套政策，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地協(xié)調(diào)難，支農(nóng)資金投入不足、效率不高，鄉(xiāng)村振興人才匱乏，公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏長(zhǎng)效建管機(jī)制，生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)壓力不斷加大，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給相對(duì)不足，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不強(qiáng)，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)重等等。

關(guān)于鄉(xiāng)村振興系列政策的提出。習(xí)近平總書(shū)記指出，要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為總目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的制度保障，來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作開(kāi)展提供了行動(dòng)指南③。為此，中央在繼承和發(fā)展黨的“三農(nóng)”工作一系列方針政策的基礎(chǔ)上，深刻把握國(guó)情農(nóng)情和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律，作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，先后出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018—2022年）》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》《走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路》等一系列文件論述，全面回答了鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。

（二）鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段及其主要矛盾

清華大學(xué)王亞華教授（2018）在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三個(gè)階段目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村振興“三步走”的階段性工作進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和完善，對(duì)鄉(xiāng)村振興階段性政策制定具有重要指導(dǎo)意義。他強(qiáng)調(diào)，第一步 （2018—2020年），構(gòu)架制度穩(wěn)基礎(chǔ)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中：制度框架的系統(tǒng)搭建是第一步的基礎(chǔ)性工作，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是第一步的底線要求；第二步（2021—2035 年），堅(jiān)持特色振興路，系統(tǒng)攻克大難題，包括：城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、全要素全系統(tǒng)的綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村文化振興和鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新；第三步（2036—2050年），文化重振促發(fā)展，決勝攻堅(jiān)得振興。

為此，筆者大膽提出鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段概念，是較之于社會(huì)主義初級(jí)階段“三步走”戰(zhàn)略提出的，根據(jù)鄉(xiāng)村振興“三步走”階段性特點(diǎn)和現(xiàn)階段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的問(wèn)題和困難，筆者保守將2018-2035年定義為鄉(xiāng)村振興的初級(jí)階段，定義并不一定準(zhǔn)確，或許這個(gè)階段會(huì)更長(zhǎng)。

鄉(xiāng)村振興涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、文化傳承、社會(huì)治理、村莊建設(shè)、組織建設(shè)、農(nóng)村改革和脫貧攻堅(jiān)的各個(gè)重要方面，任務(wù)重、難度大、問(wèn)題多，既面臨原有矛盾的累加，又存在新挑戰(zhàn)的增長(zhǎng)；既有主觀認(rèn)識(shí)上的束縛，又有客觀體制機(jī)制方面的制約。

為此，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段的主要矛盾：一是財(cái)政收入增長(zhǎng)下行與民生支出不斷增長(zhǎng)的矛盾；二是政府投入的公平性與低效性的矛盾；三是政府外生驅(qū)動(dòng)與農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)之間的矛盾；四是鄉(xiāng)村振興政策措施供給與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)需求之間的矛盾；五是集體所有制的成員封閉性與城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、逆城市化之間的矛盾；六是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的矛盾等等。

中國(guó)國(guó)外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)2018年年會(huì)暨學(xué)術(shù)研討會(huì)上，葉興慶（2018）對(duì)鄉(xiāng)村振興的基本邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，提出了“四個(gè)對(duì)沖”：“鄉(xiāng)村多元價(jià)值和農(nóng)業(yè)多種功能對(duì)沖農(nóng)業(yè)份額下降，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)沖市場(chǎng)力量，生態(tài)宜居對(duì)沖都市便捷，鄉(xiāng)土文化對(duì)沖花花世界?！蓖跫褜帲?018）指出，要從體制機(jī)制改革、建設(shè)理念轉(zhuǎn)變、“軟環(huán)境”營(yíng)造、鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍配置、鄉(xiāng)村文化激活和第三方智庫(kù)評(píng)估引用等方面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的財(cái)政研究要有新視野

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政有了一個(gè)新論斷，即“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。這個(gè)新論斷要求新時(shí)代背景下推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的財(cái)政研究要有新視野。

（一）要有歷史視野，不斷汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)財(cái)政思想精華

項(xiàng)中新（2019）指出，財(cái)政是一個(gè)古老的話題，無(wú)論古今中外，不管哪種體制形態(tài)，其內(nèi)涵外延都離不開(kāi)稅收、財(cái)政支出等基本概念，都要遵循預(yù)算編制“量入為出”的最基本原則?！皠?wù)農(nóng)重本，國(guó)之大綱?！狈叛壑腥A民族五千年的文明史，財(cái)政發(fā)展與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化緊密相連，春秋的“初稅畝”、西漢的鹽鐵專賣、唐代的兩稅法、宋代的王安石變法、明代的“一條鞭法”等改革措施，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的財(cái)稅政策，對(duì)解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加政府財(cái)力，維護(hù)和鞏固中央政府權(quán)威，為歷史上盛世強(qiáng)國(guó)的出現(xiàn)奠定了重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。幾千年社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，中國(guó)古代“財(cái)政家”們都以“治國(guó)安邦”為己任，并先后提出和實(shí)踐著“量入為出”“量出以制入”的財(cái)政原則。財(cái)政支農(nóng)政策在不同時(shí)代有不同實(shí)踐活動(dòng)，在不同時(shí)代同樣具有重要作用，并形成了中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)財(cái)政思想精華。

當(dāng)下，要高度重視財(cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的重要作用，要汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)財(cái)政思想精華——堅(jiān)持量入為出的財(cái)政原則，立足于現(xiàn)階段基本國(guó)情，充分考慮經(jīng)濟(jì)和財(cái)政承受能力，處理好財(cái)政投入和現(xiàn)實(shí)財(cái)力之間的關(guān)系，確保財(cái)政合理、高效地增加投入。

（二）要有國(guó)際視野，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在不斷為世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)力量的同時(shí)，也在不斷學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)歷多年發(fā)展，為我國(guó)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的實(shí)施提供了有益的啟示和經(jīng)驗(yàn)。

日本：一是立法為本，確保各項(xiàng)支持政策的落地實(shí)施；二是分類施策，對(duì)不同類型的鄉(xiāng)村采取差異化支持政策，注重產(chǎn)業(yè)融合，打造特色品牌；三是盤(pán)活資產(chǎn)，農(nóng)地改革，對(duì)工商資本租地務(wù)農(nóng)逐步放開(kāi)；四是人才培養(yǎng)，對(duì)不同人群提供有針對(duì)性的實(shí)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)和補(bǔ)貼，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理人才隊(duì)伍。美國(guó)：一是政府市場(chǎng)職責(zé)清晰，政府主要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供信貸資金等方式支持農(nóng)業(yè)；二是對(duì)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)投入總量呈上升趨勢(shì)；三是規(guī)劃設(shè)計(jì)先行，不搞大拆大建，因勢(shì)利導(dǎo)做好鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)，保持鄉(xiāng)村良好的生態(tài)環(huán)境。德國(guó)：注重對(duì)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（路水電、醫(yī)院、學(xué)校、圖書(shū)館、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等）的投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同等生活水平，吸引工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興建設(shè)中。

因此，要明確財(cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的工作范圍和界限，加大對(duì)鄉(xiāng)村公共物品和服務(wù)的投入力度并增強(qiáng)持續(xù)性；通過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新，激發(fā)鄉(xiāng)村振興各生產(chǎn)要素（勞動(dòng)、土地和資本）的活力；配合完善相關(guān)制度和法律法規(guī)，保障各項(xiàng)支持政策的落地實(shí)施。當(dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村振興的財(cái)政政策也不能照搬照抄，因?yàn)閲?guó)家性質(zhì)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)體制不同，使得需要在別國(guó)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上予以取舍，開(kāi)拓有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格的鄉(xiāng)村振興之路。

（三）要有跨學(xué)科視野，構(gòu)建完善支持鄉(xiāng)村振興的財(cái)政政策體系和體制機(jī)制

財(cái)政部門(mén)本身就是一個(gè)綜合性極強(qiáng)的部門(mén)，財(cái)政問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科，單純局限于財(cái)政范疇解決問(wèn)題，是無(wú)法深入至少難以深入的。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)工程，作為鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一種過(guò)程，涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、居民生活和治理體系等各個(gè)方面的振興與重構(gòu)，涉及自然資源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游等多個(gè)部門(mén)，牽涉從中央、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到村的各個(gè)層級(jí)和同一層級(jí)的電力、電信、銀行、志愿者協(xié)會(huì)等多家企事業(yè)單位和社會(huì)組織。鄉(xiāng)村振興問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政范疇，涉及體制機(jī)制改革的方方面面。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政，閆坤（2018）指出，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，不僅是一種資金投入政策，更是反映基本公共價(jià)值、推動(dòng)體制機(jī)制改革的實(shí)踐載體，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中體現(xiàn)出價(jià)值引導(dǎo)和加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)的復(fù)合功能。申學(xué)峰 （2019）指出，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是人、錢和改革的問(wèn)題，財(cái)政要突出重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊抓農(nóng)民增收和防范公共風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，支持產(chǎn)業(yè)振興、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；要發(fā)揮引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)與金融、社會(huì)資本的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；要轉(zhuǎn)變“被動(dòng)買單”理念，保障支持的規(guī)劃性和可持續(xù)性；要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，大力支持要素均等化改革。

因此，解決綜合性極強(qiáng)的財(cái)政問(wèn)題，尤其是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施財(cái)政政策研究，財(cái)政部門(mén)需要在現(xiàn)有單學(xué)科的財(cái)政知識(shí)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，大膽學(xué)習(xí)跨學(xué)科或多學(xué)科的研究方法，轉(zhuǎn)變財(cái)政調(diào)控模式，實(shí)現(xiàn)由行政主導(dǎo)機(jī)制下需求端的總量模式向市場(chǎng)機(jī)制下供給端的結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式轉(zhuǎn)變，主動(dòng)參與鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興相關(guān)制度改革，綜合思考構(gòu)建完善支持鄉(xiāng)村振興的財(cái)政政策體系和體制機(jī)制，全面促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

如：推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施財(cái)政預(yù)算要有多重研究視角，從財(cái)政治理高度發(fā)揮財(cái)政作用。以公共物品供給為例：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，如何通過(guò)財(cái)政預(yù)算配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)支出——效益最大化；二是法學(xué)視角下，如何通過(guò)法律權(quán)威規(guī)范政府預(yù)算行為，促進(jìn)政府謹(jǐn)慎、正確運(yùn)用自身權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府行為法治化；三是管理學(xué)視角下，財(cái)政預(yù)算如何更好地主動(dòng)參與鄉(xiāng)村振興中政策制定和管理方式中，實(shí)現(xiàn)政策供給和目標(biāo)需求的匹配；四是社會(huì)學(xué)視角下，財(cái)政預(yù)算如何重視農(nóng)民和社會(huì)團(tuán)體的主體作用，喚醒和培養(yǎng)公眾的公共精神，發(fā)揮其監(jiān)督和約束權(quán)力的作用，提高財(cái)政科學(xué)性和公信力等。

三、財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及原因

今年是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的第二年，全國(guó)各地推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略開(kāi)局良好。然而，離鄉(xiāng)村振興的未來(lái)目標(biāo)和人民群眾現(xiàn)實(shí)需求仍有很大差距。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興作為一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，由于筆者能力有限只選取了財(cái)政在資金投入、支出績(jī)效和杠桿引導(dǎo)等方面反映最突出、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行剖析。

（一）經(jīng)濟(jì)層面：收支矛盾突出，財(cái)政投入面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1、公共財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)直接影響“三農(nóng)”投入。隨著國(guó)際貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力和減稅降費(fèi)改革影響，財(cái)政收入的穩(wěn)定性和增長(zhǎng)的可持續(xù)性也被削弱。2018年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速為6.2%，比上年同期下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，公共財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長(zhǎng)區(qū)間，直接影響“三農(nóng)”工作的投入。

2、財(cái)政支出面臨城市建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的雙重壓力。盡管從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市建設(shè)和鄉(xiāng)村振興在促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展上是統(tǒng)一的，但在既定的資源稟賦和財(cái)力約束條件下，財(cái)政支出面臨著如何平衡城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的雙重壓力。當(dāng)前，復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國(guó)家糧食安全保障、城市化進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重而緊迫，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效建管機(jī)制缺乏，農(nóng)村生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)壓力加大，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足等，成為影響鄉(xiāng)村振興和國(guó)家發(fā)展最直觀、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，都離不開(kāi)大量公共財(cái)政投入。

一是脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中最具緊迫性和基礎(chǔ)性的任務(wù)。2019年中央財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金達(dá)1261億元，連續(xù)4年每年凈增200億元④，而2020年是我國(guó)全面脫貧的決勝期，更需要大量的財(cái)政資金投入。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（公路、供水、供氣、電網(wǎng)等）亟需提檔升級(jí)。以W市郊為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)該地區(qū)通村公路寬度大概3.5-4.5M，且沒(méi)有路肩，既不方便車輛錯(cuò)車，也增加了當(dāng)?shù)亟煌ㄊ鹿实陌l(fā)生概率；在用水方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)上是主水管，而農(nóng)村是支水管，在夏季用水量大時(shí)，部分位置稍偏遠(yuǎn)的農(nóng)戶家中生活用水不夠用，直接影響到農(nóng)民生活；該地區(qū)的農(nóng)戶基本沒(méi)有通天然氣，仍然以燒柴燒煤為主，不利于鄉(xiāng)村環(huán)境治理。三是基本公共服務(wù)供給不足。W市郊普遍存在公共服務(wù)基層人手不足，村級(jí)黨員服務(wù)中心設(shè)備落后，治安設(shè)施（包括視頻探頭、監(jiān)控系統(tǒng)等）缺乏，學(xué)校、基層衛(wèi)生院質(zhì)量不高等現(xiàn)象。

（二）政策層面：政策設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，財(cái)政投入低效甚至影響政府信用

1、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏可操作性和前瞻性，脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展生活的需要。第一，部分地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村振興區(qū)域規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不夠。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方進(jìn)行區(qū)域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃制定時(shí)，往往是應(yīng)對(duì)上級(jí)考核和任務(wù)的心態(tài)，臨時(shí)請(qǐng)一些規(guī)劃設(shè)計(jì)院的團(tuán)隊(duì)甚至是高校相關(guān)專業(yè)的學(xué)生在辦公室或者到鄉(xiāng)村走走看看，用時(shí)1-2個(gè)月而“想”出來(lái)的，少有農(nóng)業(yè)專家、村集體和村民代表參與，最后“寫(xiě)”出來(lái)的。規(guī)劃缺乏可操作性，只能成為擺設(shè)，既浪費(fèi)財(cái)政資金又占用了人力物力。

第二，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃不接地氣，缺乏適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民需要的鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃設(shè)計(jì)需要兼顧農(nóng)民的生產(chǎn)生活，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)是毫無(wú)意義的，容易造成財(cái)政支出低效。

一是缺乏適合農(nóng)民生產(chǎn)生活的鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，一方面，短期財(cái)政投入導(dǎo)致不可持續(xù)性。很多地方鄉(xiāng)村振興未考慮地方特色、地域差別和資源稟賦優(yōu)勢(shì)，全是千篇一律的拆舊除舊，興一時(shí)的外觀鋼筋水泥化，新建的所謂廣場(chǎng)等等新農(nóng)村項(xiàng)目，沒(méi)有以產(chǎn)業(yè)為支撐的投入，不具有可持續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。另一方面，脫離農(nóng)民農(nóng)村實(shí)際需要的投入，損害農(nóng)民利益。一味追求城市生活樣本，讓農(nóng)民集中搬到高層樓房居住，導(dǎo)致很多農(nóng)民失去曬谷場(chǎng)；一心執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境整治政策，大力清拆農(nóng)村廢舊房屋，嚴(yán)禁村民亂搭亂建，導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有堆放從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工具和生活的雜物柴火的地方，直接損害了農(nóng)民的利益。

二是缺乏適合農(nóng)村的涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政資金的使用是嚴(yán)格的，涉農(nóng)項(xiàng)目復(fù)雜且有別于城市項(xiàng)目管理制度，然而目前涉農(nóng)項(xiàng)目管理制度，包括土地政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)政策等沒(méi)有適合農(nóng)村的涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)管理的標(biāo)準(zhǔn)，都是借用城市建設(shè)項(xiàng)目管理制度，造成農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)成本高。比如新農(nóng)村建房按照城市商品開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，農(nóng)村電力、水利項(xiàng)目等參考城市標(biāo)準(zhǔn)，造成涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本較高。

第三，鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏前瞻性，不能有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)重點(diǎn)工程和范圍。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村振興“三步走”戰(zhàn)略下，目前很多地區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃成果尚不能有效指導(dǎo)2035年之前的工程項(xiàng)目和范圍，如未來(lái)村灣集并項(xiàng)目和規(guī)劃等需要進(jìn)一步明確和擴(kuò)展。

2、職能部門(mén)間職責(zé)界定不清晰，造成涉農(nóng)資金投入方向和建設(shè)目標(biāo)不一致。鄉(xiāng)村振興工程面廣量大，系統(tǒng)龐雜，政府職能部門(mén)間職責(zé)界定不明確的問(wèn)題，導(dǎo)致涉農(nóng)項(xiàng)目存在多頭管理和交叉管理現(xiàn)象。而支農(nóng)項(xiàng)目和資金計(jì)劃一般由各涉農(nóng)部門(mén)自行研究確定，并按各自渠道申報(bào)，使得支農(nóng)資金在安排上存在部門(mén)割裂的情況，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目與相應(yīng)的項(xiàng)目投入計(jì)劃不能有效銜接，極易造成財(cái)政資金浪費(fèi)和效率不高。以農(nóng)村“廁所革命”為例，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)W市農(nóng)村廁所改造項(xiàng)目涉及5個(gè)主管部門(mén)，其中，戶廁歸市衛(wèi)建局，公廁歸市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，旅游廁所歸市文化和旅游局，農(nóng)村公路廁所歸市交通局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)廁所歸市城管局，同一項(xiàng)目涉及多個(gè)不同部門(mén)。以農(nóng)村污染治理為例，“農(nóng)村污水治理”項(xiàng)目和“戶廁改革”屬不同分管部門(mén)，但是兩個(gè)項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中的項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)是選在戶前還是戶后，缺乏綜合統(tǒng)籌平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的銜接協(xié)調(diào)，極易造成盲目建設(shè)或者設(shè)計(jì)決策和實(shí)際脫節(jié)。

（三）資金層面：投入方式不完善，財(cái)政支出效率有待提高

財(cái)政資金投入方式效率是指在一定時(shí)限內(nèi)通過(guò)合理的資金配置所達(dá)到的成效水平。鄉(xiāng)村振興過(guò)程中財(cái)政投入方式的選擇和定位直接關(guān)系到財(cái)政資金使用的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，影響著政府公信力的樹(shù)立。

1、行政主導(dǎo)機(jī)制下的財(cái)政直接投入，可能陷入投入 “怪圈”。中國(guó)有許多古諺語(yǔ)：“上趕著不是買賣”“幫急不幫窮，幫月不幫年”等等，這些都是農(nóng)民幾千年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。部分地方政府尚未實(shí)現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變，仍局限于“全能型政府”“照章辦事組織”的角色定位，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的初級(jí)階段出現(xiàn)一哄而上、大包大攬的現(xiàn)象，不利于行政管理部門(mén)效率和公共服務(wù)水平的提升，客觀上滋生農(nóng)民等靠要的思想；同時(shí)，造成干部在做群眾在看，甚至出現(xiàn)村民不但不領(lǐng)情、不珍惜，還要破壞的現(xiàn)象，財(cái)政投入可能陷入了投得越多管的越多，支出效益和鄉(xiāng)村治理效能越低的“怪圈”。以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，一般實(shí)行項(xiàng)目制的封閉式市場(chǎng)化運(yùn)作，雖然強(qiáng)化了資金監(jiān)控，避免了資金撒漏，但有關(guān)調(diào)研人員曾經(jīng)測(cè)算，和村莊自主實(shí)施相比，不僅項(xiàng)目成本提高了20%，而且質(zhì)量更差，不利于公共物品效能的提升。以鄉(xiāng)村環(huán)境整治為例，華北某大城市遠(yuǎn)郊的某村，政府為村里配置了7個(gè)保潔員負(fù)責(zé)垃圾清掃，調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于村民認(rèn)為鄉(xiāng)村環(huán)境治理是政府的事，總有人清理而不珍惜；保潔員看到村民的態(tài)度和行為，加之政府出錢辦事也就不負(fù)責(zé)；村干部則歸咎于環(huán)境整治的財(cái)政投入仍不夠，多方責(zé)任推諉導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果更差，不僅造成財(cái)政資金浪費(fèi)，而且敗壞社會(huì)風(fēng)氣。

2、部分地區(qū)仍存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，導(dǎo)致資金難以形成支農(nóng)合力。按照現(xiàn)有財(cái)政管理體制，預(yù)算資金自上而下，從中央到地方逐級(jí)撥付。而涉農(nóng)項(xiàng)目資金一般落實(shí)到區(qū)（縣）一級(jí)組織實(shí)施。在實(shí)際操作中，目前大多數(shù)的財(cái)政資金分配是按照項(xiàng)目來(lái)執(zhí)行的，由于不同地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，某些地區(qū)產(chǎn)業(yè)少、產(chǎn)業(yè)化程度低，甚至存在沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，部分地區(qū)在安排財(cái)政支農(nóng)資金時(shí)，為了平衡各區(qū)（縣）對(duì)項(xiàng)目資金的需求，仍然存在“撒胡椒面”的現(xiàn)象，使得有限的財(cái)政資金難以形成支農(nóng)合力，難以發(fā)揮支農(nóng)資金的規(guī)模效應(yīng)，影響涉農(nóng)項(xiàng)目的建設(shè)效果。

3、資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，影響涉農(nóng)支付效率。一是政府間存在事權(quán)上移和責(zé)任下移的現(xiàn)象，影響基層部門(mén)實(shí)際執(zhí)行的積極性。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在涉農(nóng)基建項(xiàng)目上，部分地區(qū)上級(jí)政府下達(dá)硬性的指標(biāo)和任務(wù)，并未結(jié)合基層地方發(fā)展實(shí)際或需要，而導(dǎo)致基層實(shí)際執(zhí)行的積極性不高，出現(xiàn)財(cái)政資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢或財(cái)政資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。二是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后或儲(chǔ)備不足，造成資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢。以東部地區(qū)J市為例，市級(jí)部門(mén)本應(yīng)提前公布下一年度農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)指南，而實(shí)際情況是每年指南下發(fā)時(shí)間都遠(yuǎn)晚于規(guī)定，比如，2018年申報(bào)指南于2018年9月才正式發(fā)布，晚了將近一年。加之，項(xiàng)目申報(bào)程序繁瑣且時(shí)間長(zhǎng)，如農(nóng)村基建項(xiàng)目等發(fā)改委通過(guò)了審批，已經(jīng)到了當(dāng)年6月份以后，而對(duì)于以獎(jiǎng)代補(bǔ)或后補(bǔ)助的項(xiàng)目，財(cái)政當(dāng)年無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金及時(shí)撥付，影響了資金支出效率。

4、主客觀因素制約，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用。從2000年起，我國(guó)開(kāi)始預(yù)算績(jī)效管理建設(shè)，從試點(diǎn)階段的抓大放小、應(yīng)評(píng)盡評(píng)，到全面推進(jìn)的預(yù)算單位和資金的全覆蓋，再到績(jī)效評(píng)價(jià)法定化，預(yù)算績(jī)效管理取得顯著成效。然而，在實(shí)際操作中，存在主觀和客觀的問(wèn)題，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不明顯。一是思想觀念轉(zhuǎn)變慢，固囿于經(jīng)驗(yàn)主義和利益藩籬，當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目一定程度上存在“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，為程序而評(píng)價(jià)”的走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象。二是涉農(nóng)領(lǐng)域的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系專業(yè)性強(qiáng)、難度大，缺乏專業(yè)評(píng)價(jià)人員和健全指標(biāo)體系。以高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)為例，農(nóng)田土壤中有效微量元素的測(cè)定，評(píng)價(jià)指標(biāo)如何取舍等均離不開(kāi)農(nóng)業(yè)專業(yè)人員參與。財(cái)政部門(mén)作為一個(gè)綜合性部門(mén)，無(wú)法獨(dú)立高效完成專業(yè)項(xiàng)目績(jī)效考核工作，需要第三方的參與。

（四）要素層面：集體所有制的成員封閉性與城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)壁壘，財(cái)政杠桿引導(dǎo)作用不明顯

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，城鄉(xiāng)融合是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是城鄉(xiāng)發(fā)展的終極目標(biāo)。城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村的人、財(cái)、物等資源要素不斷涌向城市，而城市的資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素很難進(jìn)入農(nóng)村，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制性“瓶頸”?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是人、地、錢的問(wèn)題，三者是相互制約，相互影響的關(guān)系。

1、土地約束農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地作為一個(gè)基本要素貫穿農(nóng)村改革與發(fā)展的始終。隨著鄉(xiāng)村振興推進(jìn)，農(nóng)村土地情況約束了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：

一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問(wèn)題帶來(lái)的項(xiàng)目審批程序繁瑣，影響涉農(nóng)項(xiàng)目順利開(kāi)展。如：某地私人要在農(nóng)村地區(qū)建造學(xué)校軍訓(xùn)場(chǎng)地，想在9月份學(xué)生開(kāi)學(xué)之前修好，但是縣級(jí)由于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，造成項(xiàng)目審批遲遲不能通過(guò)，截至目前該項(xiàng)目仍未通過(guò)。二是建設(shè)用地和農(nóng)用地之間博弈。建設(shè)項(xiàng)目用地小而散，需實(shí)現(xiàn)土地的精準(zhǔn)供應(yīng)，但現(xiàn)有的土地審批模式并不適用。三是農(nóng)村集體土地包括宅基地、山體、水域、灘涂等集體資產(chǎn)閑置，利用率不高。

2、對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)村主體的投入相對(duì)不足。當(dāng)前鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題是鄉(xiāng)村振興中的一個(gè)重要問(wèn)題，筆者認(rèn)為未來(lái)鄉(xiāng)村主體是多元化的，鄉(xiāng)村建設(shè)主體是以農(nóng)民為本，多元參與的方式進(jìn)行的。而目前存在著以下問(wèn)題：

一是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)施的主體實(shí)力不強(qiáng)。目前農(nóng)村地區(qū)中堅(jiān)力量不足，20-45歲的人員占比小，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種糧食收入低，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)把握不準(zhǔn)，從事農(nóng)業(yè)的人口缺失。同時(shí)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的村組織、村干部在職業(yè)道德、法律意識(shí)和工作能力等各方面素質(zhì)都普遍較低。加之，財(cái)政對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)方式和內(nèi)容較為傳統(tǒng)和單一，農(nóng)民職業(yè)化教育和新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)劃未成型。二是缺乏鄉(xiāng)村振興服務(wù)者。包括農(nóng)委、農(nóng)業(yè)科研、科技等基層單位缺乏農(nóng)業(yè)相關(guān)的專業(yè)服務(wù)人才，目前仍是師傅帶頭以“傳幫帶”形式，來(lái)幫助農(nóng)民。近幾年，以公務(wù)員或者事業(yè)單位招聘的人員，其專業(yè)性不強(qiáng)，不是科班人才，沒(méi)有有效吸引農(nóng)業(yè)科技人才和農(nóng)業(yè)管理人才服務(wù)農(nóng)業(yè)。與當(dāng)前財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入相比，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)人才培育和“三農(nóng)”隊(duì)伍構(gòu)建的激勵(lì)政策的力度相對(duì)較弱。

3、對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入相對(duì)不足。近年來(lái)，國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研工作的重視力度，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研體制改革，明顯改善了農(nóng)業(yè)科技投入狀況。但是，總體上，財(cái)政在支持農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣和農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化方面的投入分別相對(duì)于財(cái)政支農(nóng)資金總量和財(cái)政支持科技投入總額的比重較小。

除以上原因外，“三農(nóng)”本身的問(wèn)題也是制約社會(huì)資本進(jìn)入的重要因素。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，具有投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)慢的特點(diǎn)，而社會(huì)資本具有逐利性質(zhì)，農(nóng)村投入高、風(fēng)險(xiǎn)低的情況，使得社會(huì)資本不愿進(jìn)入；二是目前農(nóng)村人居、人文、法治環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)城市滯后，對(duì)社會(huì)資本吸引力不夠；三是農(nóng)民普遍收入不高，消費(fèi)能力有限，單純財(cái)政引導(dǎo)資金很難撬動(dòng)社會(huì)資本。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)施的財(cái)政政策選擇

財(cái)政政策是政府行政的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一的基本功能上，必須明確地表述國(guó)家戰(zhàn)略和政策意圖，充分發(fā)揮其社會(huì)整合和價(jià)值引導(dǎo)作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化相匹配的財(cái)政體制機(jī)制。

（一）找準(zhǔn)階段定位，平衡好涉農(nóng)資金需求與地方財(cái)力供給矛盾

初級(jí)階段的鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，還有30⑤余年時(shí)間，既要有緊迫感，又不能一哄而上、急于求成，必須充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力供給的實(shí)際情況，找準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興不同階段的目標(biāo)和重點(diǎn)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，堅(jiān)持力度適宜、節(jié)奏準(zhǔn)確，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)，化解財(cái)力供給與資金需求之間的矛盾。

要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)一步傾斜，堅(jiān)持將“三農(nóng)”作為公共財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，堅(jiān)持涉農(nóng)資金要優(yōu)先支持實(shí)施一批打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、普受益、保安全的項(xiàng)目，建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入的保障制度，切實(shí)做到力度不減弱、總量有增加、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、效益更明顯。

一是聚焦精準(zhǔn)扶貧，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)。按照2018年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，堅(jiān)持“兩不愁三保障”⑥標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)實(shí)施各項(xiàng)扶貧政策，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口，做到項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，資金優(yōu)先保障，工作優(yōu)先對(duì)接，措施優(yōu)先落實(shí)，集中力量解決扶貧中的短板和突出問(wèn)題，解決好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中的基礎(chǔ)性、緊迫性問(wèn)題。二是優(yōu)先保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建管和公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。優(yōu)先、重點(diǎn)支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流等）建設(shè)和維護(hù)，公共服務(wù)（醫(yī)療、教育、社保、治安）供給等群眾普遍受益的項(xiàng)目，發(fā)揮涉農(nóng)資金的綜合效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。三是大力支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。始終把國(guó)家糧食安全作為頭等大事，著力推進(jìn)高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)，加快補(bǔ)齊水利薄弱環(huán)節(jié)和突出短板，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范和保障體系等。

（二）肩負(fù)時(shí)代使命，把握好財(cái)政政策制定和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)之間的關(guān)系

1、以農(nóng)民幸福而非短期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為財(cái)政政策目標(biāo)。滿足農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益訴求，增強(qiáng)農(nóng)民獲得感、幸福感和安全感，是鄉(xiāng)村振興的終極目標(biāo)，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段和中間過(guò)程。財(cái)政資金的行政意圖和政策效應(yīng)不能緊盯短期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，否則出現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，而鄉(xiāng)村環(huán)境破壞了，農(nóng)民的幸福感沒(méi)有同步提高。因此，要將農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，以提升農(nóng)民的獲得感、幸福感與滿意度作為政府決策和財(cái)政政策選擇的重要目標(biāo)。

2、配合制定出臺(tái)適合本地的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和配套銜接機(jī)制。一是堅(jiān)持因地制宜，以特色產(chǎn)業(yè)為主攻方向，配合制定出臺(tái)符合當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。各地區(qū)要高度重視規(guī)劃引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)先行的重要性，充分調(diào)研本地區(qū)鄉(xiāng)村底數(shù)，統(tǒng)籌考慮環(huán)境條件、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，堅(jiān)持因地制宜，突出特色，科學(xué)謀劃，適宜本地農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展需要的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確發(fā)展定位和投入重點(diǎn)。二是配合相關(guān)部門(mén)完善涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，建立適宜鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的制度標(biāo)準(zhǔn)。目前各地積極探索鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)和辦法，如：武漢市出臺(tái)《農(nóng)村村莊生活污水治理技術(shù)與建設(shè)指南》；山西省出臺(tái)《鄉(xiāng)村旅游示范村等級(jí)劃分與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，濟(jì)南市出臺(tái)《民宿管理辦法配套標(biāo)準(zhǔn)（條件）》等。

3、探索建立鄉(xiāng)村振興的中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算編制。財(cái)政政策既要圍繞短期內(nèi)補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板，又要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的體制機(jī)制構(gòu)建，重塑中長(zhǎng)期鄉(xiāng)村振興動(dòng)力機(jī)制。要“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，研究編制財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，合理安排支出，不搞重復(fù)建設(shè)⑦?！?/p>

4、加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)和行業(yè)間資金統(tǒng)籌整合。對(duì)行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行源頭整合；對(duì)跨部門(mén)資金，按照職責(zé)分工和資金用途，由行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)籌；對(duì)行業(yè)間涉農(nóng)資金，按照性質(zhì)相同、用途相近納入同一資金池，分別建立“糧食安全類”“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類”“農(nóng)村建設(shè)類”“運(yùn)行維護(hù)類”“資源保護(hù)類”等“五大鄉(xiāng)村振興資金池”，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金與行業(yè)間涉農(nóng)資金統(tǒng)籌的銜接配合，著力解決涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散的問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化績(jī)效管理，兼顧好資金使用的公平性和效率性的關(guān)系

隨著民主意識(shí)提高，財(cái)政“取之于民，用之于民”的理念必須向“一切取之于民，必有效用之于民”轉(zhuǎn)變。

1、轉(zhuǎn)變“包辦”思維，充分發(fā)揮基層治理主體作用。行政主導(dǎo)下單一投入機(jī)制的最大特點(diǎn)是公平性與低效率。有關(guān)專家指出，在投入資金有限的背景下，單純“加大投入”的政策建議大概率不是好的政策建議，應(yīng)通過(guò)治理體系、治理思路的重構(gòu)提升財(cái)政保障能力。一是轉(zhuǎn)變局限思維，避免“施舍式治理”。要明白國(guó)家投入不是“賦予”，更不是福利分配，而是為農(nóng)村發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。美好生活實(shí)現(xiàn)，還是靠群眾自己。二是講究方式方法，避免隔離基層干部?；鶎痈刹吭卩l(xiāng)村振興的第一線，在服務(wù)群眾的最前沿，他們最了解農(nóng)村，最了解鄉(xiāng)村治理的規(guī)律。因此，他們不應(yīng)是機(jī)械的政策執(zhí)行者，而應(yīng)是富有創(chuàng)造性的治理者，尤其是在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目上，不能隔離基層干部，要充分吸收基層干部在基層治理中的優(yōu)秀智慧和先進(jìn)方法，提高基層治理能力。三是堅(jiān)持村民自治制度，充分發(fā)揮農(nóng)民參與者、建設(shè)者和受益者的主體作用優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，農(nóng)民期盼什么、需要什么，農(nóng)民自身最清楚，財(cái)政投入絕不能離開(kāi)這個(gè)主體，做到凡是不利于密切群眾關(guān)系的制度都要警惕，凡是利于動(dòng)員群眾參與的機(jī)制都要積極支持。

2、明確和強(qiáng)化各級(jí)政府管理權(quán)限，大力推進(jìn)實(shí)施“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式改革。在確保中央、省市重大項(xiàng)目完成的前提下，充分賦予地方基層自主權(quán)，允許地方在不突破大專項(xiàng)模塊資金總額的框架和履行績(jī)效目標(biāo)的前提下，根據(jù)地方發(fā)展需要和地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以點(diǎn)菜方式從清單內(nèi)選定任意數(shù)量的項(xiàng)目作為自身執(zhí)行清單，調(diào)動(dòng)地方財(cái)政積極性，增強(qiáng)政策設(shè)定和實(shí)際執(zhí)行契合度。

3、優(yōu)化涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施程序，加快資金支出進(jìn)度。一是簡(jiǎn)化審批程序。根據(jù)支農(nóng)政策受益群體的特點(diǎn)，合理分解政策內(nèi)容，簡(jiǎn)化執(zhí)行程序，降低項(xiàng)目實(shí)施復(fù)雜程度，實(shí)現(xiàn)“能簡(jiǎn)盡簡(jiǎn)，能減盡減”。二是完善獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目完成進(jìn)度和情況，建立預(yù)撥清算、分次撥付、按進(jìn)度撥付、有競(jìng)爭(zhēng)性先補(bǔ)助等機(jī)制。比如，美麗鄉(xiāng)村最初設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)是以戶為單位，招投標(biāo)和項(xiàng)目完成，進(jìn)行后補(bǔ)助。建議以招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)逐步分批進(jìn)行一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)和先補(bǔ)助，加快資金支出進(jìn)度?；蛘邔W(xué)習(xí)江浙地區(qū)，根據(jù)村灣設(shè)計(jì)規(guī)劃，按照一定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，邀請(qǐng)第三方專家進(jìn)行評(píng)選，實(shí)現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)性的先補(bǔ)助。三是加大政策宣傳。對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)行整理匯編，加大支農(nóng)領(lǐng)域政策、資金、項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)的公開(kāi)力度，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。四是優(yōu)化涉農(nóng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)。業(yè)務(wù)主管部門(mén)應(yīng)將下一年度涉農(nóng)項(xiàng)目在當(dāng)年10月底前提前報(bào)送，以便財(cái)政部門(mén)在每年預(yù)算編制前，基本掌握各區(qū)、各部門(mén)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況和資金需求量，及時(shí)將項(xiàng)目計(jì)劃納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算范圍，改變涉農(nóng)領(lǐng)域“資金找項(xiàng)目”的落后局面。

4、完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。一是優(yōu)化綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)模式。圍繞資金統(tǒng)籌整合，探索建立符合地方特色、符合項(xiàng)目實(shí)際的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效益指標(biāo)、效果指標(biāo)、公平性指標(biāo)、可持續(xù)性指標(biāo)等，擴(kuò)大政策層面績(jī)效評(píng)價(jià)和專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面，強(qiáng)化全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理。二是推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。建立支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)預(yù)算安排和農(nóng)業(yè)政策調(diào)整 （轉(zhuǎn)移支付分配）掛鉤機(jī)制，健全以評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的支農(nóng)資金分配制度。

（四）創(chuàng)新政策扶持，保障好各活力要素的投入

今年1月，在金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興高峰論壇上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)余欣榮指出，我國(guó)鄉(xiāng)村振興投資規(guī)模將突破7萬(wàn)億元，必須加快構(gòu)建起財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局⑧。財(cái)政要?jiǎng)?chuàng)新政策扶持內(nèi)容和投入結(jié)構(gòu)，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)基金、抵押擔(dān)保、融資增信和稅收優(yōu)惠等方式，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，平衡和保障各活力要素投入，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人才、土地和資金等匯聚的良性循環(huán)。

1、探索財(cái)政資金“折股量化”到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。通過(guò)準(zhǔn)確界定量化資產(chǎn)范圍、合理確定受益主體、規(guī)范設(shè)置集體股權(quán)辦法、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、健全收益分配制度、建立進(jìn)入和退出機(jī)制等實(shí)施步驟，構(gòu)建市場(chǎng)主體、合作組織與農(nóng)戶的利益連接機(jī)制，助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，增加農(nóng)民可持續(xù)收入。如，溫州市蒼南縣把項(xiàng)目資金注入到村集體、折股量化到農(nóng)戶、集中入股到企業(yè)，構(gòu)建“合作社+農(nóng)戶+企業(yè)”利益聯(lián)結(jié)模式。

2、加大財(cái)政注資力度，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)引導(dǎo)基金。各地區(qū)根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的要求以及不同的政策目標(biāo)和支持領(lǐng)域，在設(shè)立農(nóng)業(yè)引導(dǎo)基金的基礎(chǔ)上，設(shè)立農(nóng)業(yè)天使基金、農(nóng)業(yè)科創(chuàng)基金、田園綜合體建設(shè)等若干子基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用。

3、制定更具個(gè)性化的人才引進(jìn)政策和鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，充實(shí)未來(lái)鄉(xiāng)村多元化主體隊(duì)伍，加大農(nóng)業(yè)科技投入。一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)高端和實(shí)用人才引進(jìn)，壯大農(nóng)業(yè)科技、醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)。二是通過(guò)稅收優(yōu)惠和系列獎(jiǎng)補(bǔ)政策，吸引有家國(guó)情懷、有責(zé)任感的企業(yè)家回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，如武漢市黃陂區(qū)木蘭花鄉(xiāng)景區(qū)的葛天才，發(fā)揮能人帶動(dòng)作用。三是可以試點(diǎn)選薦有道德有經(jīng)營(yíng)管理能力的優(yōu)秀人才任村官，結(jié)合當(dāng)?shù)厥杖胨浇o予年薪制待遇。如：耶魯畢業(yè)秦玥飛的扶貧助農(nóng)公益組織——黑土麥田公益項(xiàng)目，暫且不論該項(xiàng)目效果，但是這也是一個(gè)值得借鑒的方式。四是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理班子隊(duì)伍建設(shè)投入，提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)管理和財(cái)會(huì)專業(yè)管理能力。通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，增強(qiáng)村委會(huì)作為鄉(xiāng)村治理主體的獨(dú)立性，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)和理性觀念；加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理水平和開(kāi)展各類基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范管理能力。五是提高農(nóng)業(yè)科技投入在涉農(nóng)資金中的比重，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。

4、維護(hù)涉農(nóng)項(xiàng)目和政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，規(guī)避社會(huì)資本各類風(fēng)險(xiǎn)。一是健全鄉(xiāng)村振興的支持保護(hù)法律制度，以立法的形式規(guī)定財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)投資的規(guī)模和環(huán)節(jié)，使農(nóng)業(yè)投入具有穩(wěn)定性。早在2015年中央一號(hào)文件就指出，要“健全‘三農(nóng)’支持保護(hù)法律制度。研究制定規(guī)范各級(jí)政府‘三農(nóng)’事權(quán)的法律法規(guī)，明確規(guī)定中央和地方政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出責(zé)任……積極推動(dòng)農(nóng)村金融立法，明確政策性和商業(yè)性金融支農(nóng)責(zé)任，促進(jìn)新型農(nóng)村合作金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展⑨?！倍莿?chuàng)新建立中長(zhǎng)期資金投資鄉(xiāng)村項(xiàng)目機(jī)制，規(guī)避鄉(xiāng)村投資的“土政策”帶來(lái)的“政策”風(fēng)險(xiǎn)和“人治”帶來(lái)的“無(wú)政策”風(fēng)險(xiǎn)，以保證真正讓社會(huì)資金長(zhǎng)期耕耘、沉淀，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；三是探索農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

注釋：

①習(xí)近平.把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手[N].《求是》，2019-11.

②太原新聞網(wǎng).做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章[EB/OL].（2019-06-01）[2019-07-05].http：//www.tynews.com.cn/system/2019/06/01/030128619.shtml.

③習(xí)近平.把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手[N].《求是》，2019-11.

④財(cái)政部就近期脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)工作和熱點(diǎn)問(wèn)題答記者問(wèn) [EB/OL].（2019-07-17）[2019-08-23].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-07/17/content_5410635.htm.

⑤筆者保守將2018-2035年定義為鄉(xiāng)村振興的初級(jí)階段。

⑥“兩不愁、三保障”，即到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。

⑦惠陽(yáng)區(qū)財(cái)政局.關(guān)于“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)惠陽(yáng)全面發(fā)展”的建議對(duì)策 [EB/OL].（2018-08-30）[2019-07-05].http：//czzz.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201808/t20180830_3003211.htm

⑧余欣榮.進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興至少需要7萬(wàn)億元投資[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2019-01-18.

⑨中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》。