系統(tǒng)論視角下的預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)

●龔傳洲

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。這是國(guó)家對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！兑庖?jiàn)》中提出：“力爭(zhēng)用 3－5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。

從系統(tǒng)論的角度看，社會(huì)是一個(gè)開(kāi)放復(fù)雜的自組織系統(tǒng)，而人的能動(dòng)性和目的性等活動(dòng)可以對(duì)這個(gè)自組織系統(tǒng)進(jìn)行合乎規(guī)律的控制。實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，時(shí)間緊，任務(wù)重。為此，可從系統(tǒng)論的視角，運(yùn)用其基本原理，去優(yōu)化完善預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)。一般認(rèn)為，系統(tǒng)論有八條基本原理：整體性原理，層次性原理，開(kāi)放性原理，目的性原理，突變性原理，穩(wěn)定性原理，自組織原理，相似性原理。文章嘗試從系統(tǒng)論基本原理的視角出發(fā)，去分析闡釋當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)實(shí)踐，并給出一些建議。

一、系統(tǒng)的層次性和開(kāi)放性：預(yù)算績(jī)效管理體系的層次控制及層次開(kāi)放與搞活

系統(tǒng)的層次性原理是指：“由于組成系統(tǒng)的諸要素的種種差異包括結(jié)合方式上的差異，從而使系統(tǒng)組織在地位與作用、結(jié)構(gòu)與功能上表現(xiàn)出等級(jí)秩序性，形成了具有質(zhì)的差異的系統(tǒng)等級(jí)”。系統(tǒng)的開(kāi)放性原理是指：“系統(tǒng)具有不斷地與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的性質(zhì)和功能，系統(tǒng)向環(huán)境開(kāi)放是系統(tǒng)得以向上發(fā)展的前提，也是系統(tǒng)得以穩(wěn)定存在的條件”。

系統(tǒng)的層次具有多樣性，層次區(qū)分是相對(duì)的。系統(tǒng)和要素、高層系統(tǒng)和低層系統(tǒng)都是相對(duì)的。系統(tǒng)之所以被稱為系統(tǒng)，是相對(duì)于子系統(tǒng)即要素而言的，其自身則是上級(jí)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，即要素。相對(duì)區(qū)分的不同層次之間又是相互聯(lián)系的。不僅相鄰上下層次之間受到相互影響，相互制約，而且多個(gè)層次之間也發(fā)生著相互聯(lián)系，相互作用，甚至發(fā)生多層次間的協(xié)同作用。系統(tǒng)的不同層次，往往發(fā)揮不同的系統(tǒng)功能。從層次性看，高層次制約著低層次，具有低層次所不具有的性質(zhì)，低層次構(gòu)成高層次，受制于高層次，但自身具有一定的獨(dú)立性。并且，對(duì)于多層次的大系統(tǒng)實(shí)施控制時(shí)，層次控制通常采用一種分散與集中相結(jié)合的遞階控制。從開(kāi)放性看，由于系統(tǒng)層次的相對(duì)性，系統(tǒng)向環(huán)境的開(kāi)放意味著系統(tǒng)的低層次向高一層次開(kāi)放，同時(shí)也說(shuō)明系統(tǒng)的環(huán)境具有相對(duì)性。反之，系統(tǒng)的開(kāi)放，也指系統(tǒng)向自己內(nèi)部的開(kāi)放。系統(tǒng)向高層次開(kāi)放，使得系統(tǒng)與環(huán)境之間發(fā)生既競(jìng)爭(zhēng)又合作的相互作用，而系統(tǒng)向低層次開(kāi)放，使得系統(tǒng)內(nèi)部可發(fā)生多層次的、多水平的協(xié)同作用，更好地發(fā)揮系統(tǒng)的整體性功能。換句話說(shuō)，系統(tǒng)不同層次的開(kāi)放既包括對(duì)外開(kāi)放，也包括對(duì)內(nèi)搞活，二者是統(tǒng)一的。需要說(shuō)明的是，系統(tǒng)的開(kāi)放強(qiáng)調(diào)的是充分開(kāi)放，是系統(tǒng)得以保持自身穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)上的充分開(kāi)放，并非是完全開(kāi)放，否則系統(tǒng)相對(duì)于環(huán)境就不存在了。

層次性從系統(tǒng)的縱向揭示了系統(tǒng)的等級(jí)性和處于不同水平的共性，而類型性則從系統(tǒng)的橫向來(lái)揭示系統(tǒng)的多種狀態(tài)及其共性。系統(tǒng)的層次與類型是緊密聯(lián)系、縱橫交錯(cuò)的。只強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的層次性而忽視系統(tǒng)的類型性是片面的。一定的類型可以貫穿多個(gè)層次，而一定的層次往往也橫跨多種類型。人們往往是在認(rèn)識(shí)類型的基礎(chǔ)上再進(jìn)行進(jìn)一步的層次分析。因此，對(duì)于復(fù)雜系統(tǒng)的構(gòu)建，可以依據(jù)系統(tǒng)的層次性和開(kāi)放性原理，在區(qū)分類型的基礎(chǔ)上，將總?cè)蝿?wù)進(jìn)行層層分解，實(shí)行層次遞階控制，并注重層次間的互動(dòng)以及低層次與被控對(duì)象的直接聯(lián)系。具體而言，為了建設(shè)好全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，就需要分層次建設(shè)，區(qū)分任務(wù)類型并賦予相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，保持層次間的充分開(kāi)放，鼓勵(lì)低層次積極行動(dòng)，同時(shí)建立起相應(yīng)的層次控制方式。實(shí)際上，《意見(jiàn)》就明確提出了建立績(jī)效自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)體系：“各部門各單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送本級(jí)財(cái)政部門。各級(jí)財(cái)政部門建立重大政策、項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步開(kāi)展部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，必要時(shí)可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)。”

需要看到，預(yù)算管理過(guò)程同時(shí)也是政治過(guò)程和行政過(guò)程。從預(yù)算績(jī)效管理層次上看，政府層次和部門層次是兩個(gè)重要層次。政府圍繞使命、愿景和戰(zhàn)略形成政策體系和預(yù)算體系，政策和預(yù)算通過(guò)“產(chǎn)出”而聯(lián)結(jié)在一起。政策上，戰(zhàn)略形成規(guī)劃，規(guī)劃分解為計(jì)劃，計(jì)劃分解為措施，措施形成任務(wù)，任務(wù)與產(chǎn)出對(duì)應(yīng)。預(yù)算上，有政府（整體）支出、部門整體支出、政策和項(xiàng)目支出等，支出有成本，成本與產(chǎn)出掛鉤。預(yù)算績(jī)效管理通過(guò)成本與產(chǎn)出掛鉤，將成本和質(zhì)量信息納入績(jī)效管理，促進(jìn)政策與預(yù)算與之間的協(xié)同。具體而言，政府層次對(duì)應(yīng)本級(jí)政府預(yù)算和政府行政，部門層次對(duì)應(yīng)本級(jí)部門預(yù)算和部門行政。政府層次確定政府在一定時(shí)期的戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策和重點(diǎn)任務(wù)，為部門預(yù)算和施政提供基本框架，部門層次則依據(jù)部門職責(zé)和權(quán)限范圍，編制包含政策和項(xiàng)目支出的部門預(yù)算，按照政府要求施政。

就政府預(yù)算績(jī)效管理這一類來(lái)看，上級(jí)政府和下級(jí)政府又是兩個(gè)重要的管理層次，既要加強(qiáng)高層次對(duì)低層次的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制，又要重視保持低層次的靈活性和獨(dú)立性。例如，上級(jí)政府可加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定出臺(tái)操作性的制度文件，鼓勵(lì)下級(jí)政府先試先行，推動(dòng)進(jìn)行相關(guān)的行政體制改革、政府會(huì)計(jì)制度改革、中期財(cái)政規(guī)劃改革、公共支出管理改革等配套改革和有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)建設(shè)，以營(yíng)造有利的社會(huì)環(huán)境。這種有利社會(huì)環(huán)境的營(yíng)造既是一個(gè)外界環(huán)境需求不斷輸入以產(chǎn)生內(nèi)在調(diào)整的過(guò)程，也是一個(gè)建設(shè)成果不斷輸出以塑造更加有利環(huán)境的過(guò)程。同時(shí)，下級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效管理要按照上級(jí)政府的有關(guān)要求施行，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情，積極探索創(chuàng)新，加強(qiáng)橫向交流，總結(jié)地方特色，主動(dòng)反饋上報(bào)，便于上級(jí)政府匯總分析，進(jìn)一步優(yōu)化完善預(yù)算績(jī)效管理體系的規(guī)劃建設(shè)等。

二、系統(tǒng)的突變性和自組織：預(yù)算績(jī)效管理體系關(guān)鍵要素的提質(zhì)升級(jí)與自組織機(jī)制構(gòu)建

系統(tǒng)的突變性原理是指：“系統(tǒng)通過(guò)失穩(wěn)從一種狀態(tài)進(jìn)入另一種狀態(tài)是一種突變過(guò)程，它是系統(tǒng)質(zhì)變的一種基本形式，突變方式多種多樣，同時(shí)系統(tǒng)發(fā)展還存在著分叉，從而有了質(zhì)變的多樣性，帶來(lái)系統(tǒng)發(fā)展的豐富多彩?！毕到y(tǒng)的自組織原理是指：“開(kāi)放系統(tǒng)在系統(tǒng)內(nèi)外兩方面因素的復(fù)雜非線性相互作用下，內(nèi)部要素的某些偏離系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)的漲落可能得以放大，在系統(tǒng)中產(chǎn)生更大范圍的更強(qiáng)烈的長(zhǎng)程相關(guān)作用，自發(fā)組織起來(lái)，使系統(tǒng)從無(wú)序到有序，從低級(jí)有序到高級(jí)有序?！?/p>

突變是一種普遍的自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象。如果說(shuō)系統(tǒng)的突變論描述了系統(tǒng)的外在變化，那么系統(tǒng)的自組織理論則揭示了這種變化的內(nèi)在根據(jù)。自組織相對(duì)于他組織而言，表示“系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)是自發(fā)地、不受特定外來(lái)干預(yù)地進(jìn)行的，其自發(fā)運(yùn)動(dòng)是以系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾為根據(jù)、以系統(tǒng)的環(huán)境為條件的系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)與環(huán)境的交叉作用的結(jié)果?！庇捎谙到y(tǒng)的層次性，自組織便表現(xiàn)出相對(duì)性。對(duì)于一個(gè)自組織系統(tǒng)而言，這個(gè)系統(tǒng)是自組織的，但同時(shí)又會(huì)在不同程度上受到作為其環(huán)境的其他系統(tǒng)的制約，不可能有完全自由的自發(fā)運(yùn)動(dòng)和自我組織。系統(tǒng)的突變論與自組織理論密切相連，揭示了原因連續(xù)的作用導(dǎo)致結(jié)果的突然變化，系統(tǒng)通過(guò)漲落達(dá)到新的有序。從整體上看，系統(tǒng)要素的穩(wěn)定是相對(duì)的，不穩(wěn)定是絕對(duì)的，系統(tǒng)要素的突變可以看做是系統(tǒng)之中的漲落，不論是要素的結(jié)構(gòu)功能發(fā)生變異，還是要素的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)顯著不同于其他要素，都可視為同一之中出現(xiàn)的差異。當(dāng)這種差異得到系統(tǒng)中其他子系統(tǒng)即要素的響應(yīng)時(shí)，子系統(tǒng)之間的差異會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，加大系統(tǒng)內(nèi)的非平衡性，誘發(fā)系統(tǒng)的自組織過(guò)程。系統(tǒng)的自組織之所以得以實(shí)現(xiàn)，其內(nèi)在根據(jù)則在于系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜的非線性作用。在非線性作用下，要素之間既相互競(jìng)爭(zhēng)，又相互合作，甚至相互牽制，引發(fā)系統(tǒng)的自組織，使系統(tǒng)的合乎規(guī)律的運(yùn)動(dòng)通過(guò)隨機(jī)性表現(xiàn)出來(lái)。特別是當(dāng)它得到整個(gè)系統(tǒng)的響應(yīng)時(shí)，漲落放大，系統(tǒng)整體地動(dòng)起來(lái)，系統(tǒng)就會(huì)發(fā)生突變，進(jìn)入新的狀態(tài)。綜上所述，從一種組織狀態(tài)自發(fā)地變成另一種組織狀態(tài)，是系統(tǒng)進(jìn)化內(nèi)在機(jī)制發(fā)揮作用的體現(xiàn)，是系統(tǒng)的自組織，而系統(tǒng)的開(kāi)放、要素漲落的放大以及競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)同的相互作用對(duì)這種機(jī)制作用的發(fā)揮具有決定性的意義。

如果說(shuō)天然系統(tǒng)的自組織演化是在系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用中通過(guò)自然選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)，那么人工系統(tǒng)的優(yōu)化則可以在深入理解各種自組織機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)人為的設(shè)計(jì)構(gòu)建，使得人工組織起來(lái)的系統(tǒng)也具有一定的自發(fā)組織、自我適應(yīng)和自我修復(fù)等自組織功能。具體到建設(shè)全面預(yù)算績(jī)效管理體系方面，可以重點(diǎn)并持續(xù)抓好關(guān)鍵要素的建設(shè)，同時(shí)研究分析乃至設(shè)計(jì)構(gòu)建該要素與體系中其他要素的關(guān)聯(lián)機(jī)制，以期通過(guò)關(guān)鍵要素的提質(zhì)升級(jí)，來(lái)自發(fā)促進(jìn)并帶動(dòng)整個(gè)體系的演進(jìn)發(fā)展。實(shí)際上，《意見(jiàn)》中也提出：“預(yù)算績(jī)效管理既要全面推進(jìn)，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，構(gòu)建事前事中事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，又要突出重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦提升覆蓋面廣、社會(huì)關(guān)注度高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的重大政策、項(xiàng)目的實(shí)施效果?！庇纱丝梢?jiàn)，在全面的預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)中，政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因?yàn)?，無(wú)論是部門和單位預(yù)算績(jī)效管理，還是政府預(yù)算績(jī)效管理，均包含了政策和項(xiàng)目績(jī)效管理。同時(shí)也正是由于其重要性，《意見(jiàn)》在多處都強(qiáng)調(diào)了（重大的）政策和項(xiàng)目績(jī)效管理。

就現(xiàn)實(shí)工作而言，“預(yù)算項(xiàng)目支出 （含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)）占我國(guó)各級(jí)總預(yù)算50%至70%，邊際增長(zhǎng)率超過(guò)90%。可見(jiàn)，對(duì)項(xiàng)目的強(qiáng)烈需求既是財(cái)政擴(kuò)張動(dòng)力，也是導(dǎo)致浪費(fèi)、低效率和地方債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張的根源。為此，從發(fā)揮財(cái)政的控制和管理功能看，也必須開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效管理。”而且，我國(guó)各級(jí)政府包括財(cái)政部門和預(yù)算部門，已經(jīng)開(kāi)展了多年的政策和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，有大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以總結(jié)借鑒。事實(shí)上，我國(guó)完全可以將政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理作為工作抓手，構(gòu)建一個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的相對(duì)微觀層次的閉環(huán)系統(tǒng)。

進(jìn)一步分析可見(jiàn)，在政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)中，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)是工作起點(diǎn)，也是一個(gè)關(guān)鍵要素。從一定程度上說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理是基于績(jī)效目標(biāo)的管理。但是，現(xiàn)實(shí)工作中，部門在編制政策和項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，普遍存在以下問(wèn)題：一是不習(xí)慣、也不會(huì)用量化的方式描述預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)，往往以上級(jí)工作文件代替預(yù)算目標(biāo)；二是不理解“產(chǎn)出”與“效益”的關(guān)系，構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，可以描述“產(chǎn)出”，卻不能描述“效益”；三是不清楚預(yù)算申報(bào)與日后檢查監(jiān)督的關(guān)系，導(dǎo)致自己申報(bào)的預(yù)算卻無(wú)法使用。著名的管理大師德魯克就認(rèn)為，不能正確地評(píng)價(jià)(考核)，就不能正確地管理。實(shí)際上，績(jī)效目標(biāo)問(wèn)題關(guān)乎部門預(yù)算是否符合部門（行業(yè)）的發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃問(wèn)題，應(yīng)是各預(yù)算部門編制部門預(yù)算時(shí)需要思考的首要問(wèn)題。根據(jù)工作實(shí)際需要，項(xiàng)目（政策）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定可采取組建專家組、委托第三方等方式開(kāi)展編制，需要部門（單位）的負(fù)責(zé)人高度重視并最終決策。如果能夠按照預(yù)算績(jī)效管理的要求，設(shè)定政策（項(xiàng)目）的年度目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，并能設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效（考核）指標(biāo)時(shí)，則必定會(huì)大大深化對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性及合理性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施方案的科學(xué)性。這樣，申報(bào)批復(fù)后的績(jī)效目標(biāo)就成為今后工作的藍(lán)本，就為績(jī)效評(píng)價(jià)乃至預(yù)算績(jī)效管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)不應(yīng)僅僅是命令推動(dòng)的行政管理系統(tǒng)，同時(shí)還應(yīng)是具有自組織功能的有機(jī)系統(tǒng)。顯然，要發(fā)揮這種自組織功能，系統(tǒng)中的要素——政策和項(xiàng)目就要有所區(qū)別和差異，這需要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這之后，最為關(guān)鍵的一環(huán)是促成要素漲落的放大，而這需要通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用既是政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)與外界環(huán)境進(jìn)行信息交換的結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)要素（政策和項(xiàng)目）漲落的動(dòng)力。這種評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用究竟是建立強(qiáng)激勵(lì)弱懲罰還是強(qiáng)懲罰弱激勵(lì)的激勵(lì)約束機(jī)制，或是其他的激勵(lì)約束機(jī)制，則需要結(jié)合工作實(shí)際因地制宜。在這方面，可參考杭州的經(jīng)驗(yàn)。在這種持續(xù)的評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制的作用下，系統(tǒng)中的要素——不同的政策和項(xiàng)目之間必然產(chǎn)生既競(jìng)爭(zhēng)又合作的復(fù)雜的非線性作用關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的自組織，推動(dòng)系統(tǒng)從低級(jí)有序走向高級(jí)有序，從而最終實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的突變發(fā)展。如果政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了突變發(fā)展，則在全方位的預(yù)算績(jī)效管理格局中，部門和單位預(yù)算績(jī)效管理乃至各層次的政府預(yù)算績(jī)效管理都可利用系統(tǒng)的自組織原理來(lái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的機(jī)制，并結(jié)合試點(diǎn)推廣的行政管理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)體系建設(shè)的突變發(fā)展。

三、系統(tǒng)的穩(wěn)定性和目的性：預(yù)算績(jī)效管理體系反饋機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向與適時(shí)調(diào)整

系統(tǒng)的穩(wěn)定性原理是指：“在外界作用下開(kāi)放系統(tǒng)具有一定的自我穩(wěn)定能力，能夠在一定范圍內(nèi)自我調(diào)節(jié)，從而保持和恢復(fù)原來(lái)的有序狀態(tài)、保持和恢復(fù)原有的結(jié)構(gòu)和功能。”系統(tǒng)的目的性原理是指：“組織系統(tǒng)在與環(huán)境的相互作用中，在一定的范圍內(nèi)其發(fā)展變化不受或少受條件變化或途徑經(jīng)歷的影響，堅(jiān)持表現(xiàn)出某種趨向預(yù)先確定的狀態(tài)的特性?！?/p>

系統(tǒng)的穩(wěn)定性首先是指開(kāi)放之中的穩(wěn)定性，同時(shí)也是動(dòng)態(tài)之中的穩(wěn)定性。在任何時(shí)候，系統(tǒng)之中總存在要素的漲落，系統(tǒng)的穩(wěn)定性總是不完全的。系統(tǒng)中的不穩(wěn)定因素，常常成為系統(tǒng)演化發(fā)展的積極因素，并使系統(tǒng)的目的性在系統(tǒng)的發(fā)展變化之中表現(xiàn)出來(lái)。系統(tǒng)的穩(wěn)定性與目的性是聯(lián)系在一起的。由于系統(tǒng)是開(kāi)放的，系統(tǒng)與環(huán)境的物質(zhì)、能量和信息發(fā)生交換，使得系統(tǒng)受到環(huán)境的影響，而系統(tǒng)也會(huì)對(duì)環(huán)境的實(shí)際情況作出反應(yīng)和調(diào)整，使自己潛在的發(fā)展能力得以表現(xiàn)出來(lái)。這樣一來(lái)，系統(tǒng)對(duì)于環(huán)境的輸入作出反應(yīng)，而又要把自己對(duì)于環(huán)境的反應(yīng)輸出給環(huán)境，從而影響環(huán)境。于是，在這種周而復(fù)始的 “輸入—輸出—再輸入—再輸出”的開(kāi)放、交換之中，系統(tǒng)潛在的發(fā)展能力得以表現(xiàn)，所謂目的性也就表現(xiàn)于其中。系統(tǒng)潛在的發(fā)展能力是系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜的反饋機(jī)制發(fā)揮作用的體現(xiàn)，并且，這種反饋機(jī)制源于系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)與環(huán)境之間的復(fù)雜的非線性相互作用。由于系統(tǒng)的自保持和自調(diào)節(jié)，因而系統(tǒng)的發(fā)展就表現(xiàn)出某種確定不夠的方向。在一定的發(fā)展階段和一定的范圍之內(nèi)，無(wú)論環(huán)境條件怎樣改變，系統(tǒng)總是要朝著某種確定的方向發(fā)展，異因同果。

系統(tǒng)的穩(wěn)定性原理和目的性原理說(shuō)明，系統(tǒng)的穩(wěn)定與發(fā)展緊密相連，具有同一性。系統(tǒng)以穩(wěn)定存在為基礎(chǔ)，又在發(fā)展變化中表現(xiàn)出目的性。這種認(rèn)識(shí)具有重大的實(shí)踐指導(dǎo)意義。這就意味著：“一個(gè)系統(tǒng)的狀態(tài)不僅可以利用其現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)來(lái)表示，還可以用一定發(fā)展階段的終態(tài)來(lái)表示，可以用現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與發(fā)展終態(tài)的差距來(lái)表示。于是，人們不僅可以從原因來(lái)研究結(jié)果，以一定原因來(lái)實(shí)現(xiàn)一定的結(jié)果，而且可以從結(jié)果來(lái)研究原因，按照一定的預(yù)先設(shè)想的藍(lán)圖即結(jié)果來(lái)要求一定的原因?！边@樣，人們就可以充分發(fā)揮人的認(rèn)識(shí)的能動(dòng)性作用，通過(guò)預(yù)先設(shè)計(jì)并構(gòu)建相應(yīng)的反饋機(jī)制來(lái)達(dá)成預(yù)期目的。具體而言，在建設(shè)全面預(yù)算績(jī)效管理體系的過(guò)程中，為了保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就可以設(shè)計(jì)構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向的反饋機(jī)制，并且，這種反饋機(jī)制要根植現(xiàn)在，著眼未來(lái)，能夠動(dòng)態(tài)適時(shí)調(diào)整，以正確處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系。一方面，這需要建設(shè)并整合各管理層次的績(jī)效管理數(shù)據(jù)和信息平臺(tái)，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)并打通各層次的聯(lián)系通道，以建立通暢的信息交流反饋機(jī)制。另一方面，還需要根據(jù)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)狀況，從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手，適時(shí)調(diào)整階段性的工作任務(wù)和重點(diǎn)，確保體系建設(shè)朝著“實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果”的目標(biāo)方向發(fā)展。例如，為解決我國(guó)當(dāng)前的“一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí)”、“一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題較為突出”、“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立”等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)在績(jī)效管理中的重要性仍然需要強(qiáng)調(diào)。這既是對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境需求的響應(yīng)，也是我國(guó)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的工作切入點(diǎn)。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理也應(yīng)有一個(gè)從投入預(yù)算到規(guī)劃預(yù)算再向績(jī)效預(yù)算不斷調(diào)整發(fā)展的過(guò)程。例如，目前我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理仍然需要“強(qiáng)化和改進(jìn)投入預(yù)算的財(cái)務(wù)控制功能，確保政府開(kāi)支被置于‘必要且適當(dāng)’的約束之下，并努力避免對(duì)效率和有效性的忽視與損害。”在此基礎(chǔ)上，預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)應(yīng)促進(jìn)投入預(yù)算向規(guī)劃預(yù)算轉(zhuǎn)變。

“規(guī)劃預(yù)算可定義為圍繞范圍廣泛的規(guī)劃組織資源配置并與成果相聯(lián)結(jié)的預(yù)算體制。”規(guī)劃與規(guī)劃目標(biāo)根據(jù)政府政策和任務(wù)目標(biāo)而確定，成果指與預(yù)算相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出與目標(biāo)，凡是可能即應(yīng)量化。規(guī)劃預(yù)算的主要優(yōu)勢(shì)強(qiáng)調(diào)將規(guī)劃意識(shí)融入預(yù)算過(guò)程，這是績(jī)效意識(shí)彌足珍貴的關(guān)鍵方面，對(duì)整合當(dāng)前我國(guó)碎片化的項(xiàng)目支出具有重要意義。與規(guī)劃預(yù)算有所不同，“績(jī)效預(yù)算的理論基礎(chǔ)是‘以結(jié)果換取自由’：管理者（支出部門與機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，但為了實(shí)現(xiàn)既定的產(chǎn)出與成果，應(yīng)當(dāng)享有充分的運(yùn)營(yíng)管理自主權(quán)?！薄敖Y(jié)果”（產(chǎn)出與成果）和“自由”（放松投入控制）都是針對(duì)特定規(guī)劃而言的，這樣績(jī)效預(yù)算便和規(guī)劃預(yù)算聯(lián)系在一起了。

綜上所述，在建設(shè)全面預(yù)算績(jī)效管理體系的過(guò)程中，構(gòu)建溝通及時(shí)、交流順暢的信息交流反饋機(jī)制必不可少，同時(shí)要在制度設(shè)計(jì)上兼顧現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)發(fā)展的需要，保持現(xiàn)有制度相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)又能適時(shí)調(diào)整，通過(guò)完善投入預(yù)算控制功能而向規(guī)劃預(yù)算乃至績(jī)效預(yù)算發(fā)展，秉持“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要論斷，高效高質(zhì)地去推行全面預(yù)算績(jī)效管理，最終實(shí)現(xiàn)以“人民為中心”的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>