以城市更新推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

孫 鵬

浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 浙江 杭州 310030

更新是城市的存在形式，也是城市的發(fā)展之道。城市猶如一個(gè)不斷演化的巨系統(tǒng)，依靠不停的“新陳代謝”來推動(dòng)自身的發(fā)展與演變。隨著城市化的快速推進(jìn)，城市在快速發(fā)展的同時(shí)也帶來諸如城市用地供需矛盾突出、人口密集、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施老化和城市功能布局不合理等問題，城市更新日益受到關(guān)注。

以城市更新推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是未來一段時(shí)間我國大多數(shù)城市自我完善的一條現(xiàn)實(shí)路徑，是城市可持續(xù)發(fā)展和集約發(fā)展的必然要求，因此需要對(duì)城市規(guī)劃和管理進(jìn)行創(chuàng)新。

1 創(chuàng)新機(jī)制，多方合力推進(jìn)城市更新

1.1 成立城市更新組織機(jī)構(gòu)

成立市級(jí)城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，以統(tǒng)籌、統(tǒng)一城市更新的管理及規(guī)劃，提高行政效率；明確分工和職責(zé)，厘清各級(jí)政府、主管部門、相關(guān)職能部門的職責(zé)分工，明確責(zé)任主體，推進(jìn)事權(quán)下放，市層面做好統(tǒng)籌指導(dǎo)監(jiān)管，放管結(jié)合。

1.2 創(chuàng)新城市更新操作模式

遵循“政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、公眾參與”的城市更新操作模式，明確事權(quán)，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。鼓勵(lì)多元參與，調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人和市場(chǎng)主體參與城市更新，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、業(yè)主自改、合作更新等多種方式共同推進(jìn)更新實(shí)施；創(chuàng)新融資模式，推進(jìn)設(shè)立城市有機(jī)更新基金，加大財(cái)政支持力度，發(fā)揮金融支持作用，通過多種方式激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市積極性；提高審批效率，全面梳理城市更新審批事項(xiàng)，規(guī)范審批程序，完善審批流程，縮短行政“鏈條”，為城市更新項(xiàng)目提供高效的審批及服務(wù)；加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管，進(jìn)一步完善更新項(xiàng)目的批后監(jiān)管，逐步健全動(dòng)態(tài)監(jiān)管與實(shí)施績效考核機(jī)制，將城市更新工作推進(jìn)情況納入各相關(guān)單位績效考核。

1.3 鼓勵(lì)公眾參與城市更新

充分發(fā)揮政府、社區(qū)、企業(yè)等多方動(dòng)力，探索合作推進(jìn)城市更新的實(shí)施路徑。建立互動(dòng)開放的城市更新公眾參與制度，將公眾參與貫穿于政策與計(jì)劃制定、規(guī)劃編制、項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管的全過程，形成多方互動(dòng)、和諧共贏的社會(huì)參與機(jī)制。

2 建章立制，健全城市更新政策體系

2.1 健全城市更新政策體系

推進(jìn)城市更新立法，對(duì)城市更新的適用范圍、工作原則、管理分工、管理制度、運(yùn)作程序、技術(shù)要求、公眾參與、相關(guān)政策等做出規(guī)范性規(guī)定，為城市更新順利實(shí)施提供制度保障；完善相關(guān)政策體系，進(jìn)一步完善市區(qū)城市更新有關(guān)的規(guī)劃、土地、稅收、產(chǎn)業(yè)、拆遷補(bǔ)償、保障房等政策，建立涵蓋法規(guī)、政策、技術(shù)和操作層面的更新政策體系。

2.2 建立城市更新管理機(jī)制

建立宏觀（總規(guī)層面）、中觀（詳規(guī)層面）、微觀（項(xiàng)目層面）三層次的更新規(guī)劃管理體系，實(shí)現(xiàn)從宏觀目標(biāo)調(diào)控、中觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到微觀開發(fā)控制層層傳遞的管理體系，全面加強(qiáng)城市更新的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用。

2.3 完善城市更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步研究制定城市有機(jī)更新的相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)更新項(xiàng)目的土地使用、用地性質(zhì)兼容性、開發(fā)強(qiáng)度、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境建設(shè)等具體內(nèi)容做出技術(shù)規(guī)定。

3 規(guī)劃統(tǒng)籌，創(chuàng)新更新規(guī)劃管控手段

3.1 完善城市更新規(guī)劃體系

建議建立“城市更新專項(xiàng)規(guī)劃——城市更新單元規(guī)劃”兩級(jí)規(guī)劃體系。即編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，確定城市有機(jī)更新的更新目標(biāo)、更新方向、更新內(nèi)容、更新策略、更新任務(wù)等內(nèi)容；城市更新單元規(guī)劃，深入研究單元內(nèi)的更新開發(fā)容量、配套設(shè)施、利益平衡方案等內(nèi)容。城市更新單元規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)通過控制性詳細(xì)規(guī)劃加以落實(shí)；城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，重點(diǎn)地段和歷史文化街區(qū)內(nèi)的城市更新項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)一步編制城市設(shè)計(jì)，從城市風(fēng)貌、空間景觀、建筑設(shè)計(jì)、公共空間等方面提出引導(dǎo)。

3.2 強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)作用

加強(qiáng)“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)工作。在城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中，增加各個(gè)層面對(duì)城市有機(jī)更新的發(fā)展要求。

3.3 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施跟蹤評(píng)估

開展城市更新常態(tài)化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、管理以及應(yīng)用，城市更新公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開和共享，對(duì)城市更新規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)定期跟蹤滾動(dòng)調(diào)校，量化調(diào)控，準(zhǔn)確制定政策，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4 因地制宜，科學(xué)制定更新行動(dòng)計(jì)劃

4.1 創(chuàng)新城市更新實(shí)施類型

積極探索城市更新的合理模式與有效路徑，多種模式并舉，因地制宜地推動(dòng)城市有機(jī)更新。建議按照整治型、提升型、改造型、保護(hù)型四類對(duì)城市更新類型進(jìn)行探索和實(shí)踐。整治型是指現(xiàn)有功能和建設(shè)格局基本不變的前提下，通過基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境整治等辦法實(shí)施的更新方式；提升型是指維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的情況下，通過局部拆建、建筑物功能置換等對(duì)使用功能、業(yè)態(tài)進(jìn)行調(diào)整的更新方式；改造型是指以拆除重建為主的更新方式；保護(hù)型是指對(duì)有保護(hù)價(jià)值的建筑和遺跡實(shí)施整治改善、保護(hù)、活化的更新方式。

4.2 統(tǒng)籌調(diào)控城市更新實(shí)施

注重城市更新規(guī)模、結(jié)構(gòu)比例以及空間布局的合理安排與調(diào)控，合理進(jìn)行城市更新規(guī)模的分配、任務(wù)分解與考核目標(biāo)的安排。

4.3 科學(xué)制定城市更新計(jì)劃

建立“規(guī)劃指導(dǎo)計(jì)劃、計(jì)劃指導(dǎo)操作”的城市更新管理機(jī)制，根據(jù)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和城市更新單元規(guī)劃組織編制城市更新年度計(jì)劃，科學(xué)、規(guī)范、有序指導(dǎo)城市更新工作的開展。

結(jié)語

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展進(jìn)入規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升并重發(fā)展的新階段。2015年中央城市工作會(huì)議提出了轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的要求，明確了“堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的重點(diǎn)工作任務(wù)，提倡“城市修補(bǔ)”。城市更新作為城市改造、再生和復(fù)興的重要手段，必將受到地方政府和房地產(chǎn)行業(yè)的關(guān)注和重視。