淺談農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素

段雯曉

淺談農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素

段雯曉

（洛陽師范學院國土與旅游學院河南洛陽471000）

農(nóng)村土地的合理配置，對國家糧食安全保障問題、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定有著重要的影響作用。土地是農(nóng)民生存的根本，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民利益的實現(xiàn)及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，如何處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是有效解放農(nóng)民生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的有效途徑。文章對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素進行了探討，以期促進我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

土地；農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村振興；三權(quán)分置；制約因素

1 研究背景

黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得較大進展，農(nóng)村改革取得新突破，農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進，農(nóng)村迅速發(fā)展。同時，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，“三農(nóng)”問題仍然是未來長時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板所在。2017年10 月，十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報告還指出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2018年1月，國家發(fā)布中央1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》針對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，指出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革和深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，同時要完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。2018年9月，國家出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018 －2022年），規(guī)劃指出要落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。

“三農(nóng)”問題是關(guān)系到我國發(fā)展的重要問題，它的根本來源是土地，因為土地是農(nóng)民生存的根本，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民利益的實現(xiàn)以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定[1]。只有處理好土地和“三農(nóng)”問題的關(guān)系，才能有效提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速增長。因此，本文分析了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實施的制約因素，并提出了改進措施。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 國外土地市場現(xiàn)狀

由于美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展較早且農(nóng)業(yè)發(fā)展模式較為完善，因此這些國家和地區(qū)對農(nóng)村土地的利用也更加合理。土地私有化導致了發(fā)達國家的土地市場較為自由。如美國主要施行的是以家庭農(nóng)場為基本經(jīng)營單位的土地制度，具有明晰的土地產(chǎn)權(quán)邊界。日本政府倡導以租賃為主的規(guī)模經(jīng)營，政府鼓勵農(nóng)戶在市場價格的基礎(chǔ)上出租、出賣或放棄自己的土地。法國只有土地所有者自己直接經(jīng)營和租佃兩種農(nóng)地經(jīng)營制度[2]。

2.2 國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著改革開放的逐漸深入，越來越多的青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，導致大量土地荒廢，無人耕種。為了解決土地荒蕪問題，2016年10 月，國家出臺《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》進一步健全了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，完善了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法。截至2016年6月，全國2.3億農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過了7 000 萬，比例超過30 %，東部沿海發(fā)達省份農(nóng)民轉(zhuǎn)移多的地區(qū)這一比例更高，超過50 %。長遠來看，“三權(quán)分置”將在很大程度上盤活我國農(nóng)村的經(jīng)濟活力。目前，各地在實踐中創(chuàng)作了不同的經(jīng)營模式，如湖北沙洋模式，安徽天長模式、懷遠模式，以及四川崇州“農(nóng)業(yè)共營制”[3]。

3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制約因素

3.1 機制設(shè)計存在薄弱環(huán)節(jié)

我國農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”是指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這是我國在2014 年中央農(nóng)村工作會議上明確提出的農(nóng)村土地制度設(shè)計。但是該制度在實施中仍面臨許多問題。如國家“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計中明確了土地經(jīng)營權(quán)可以用來抵押，但是其價值如何估算，卻沒有給出一套完整的評價體系。此外，農(nóng)民的社會保障機質(zhì)也一直是我國亟待解決的問題。只有處理好這些頂層機質(zhì)設(shè)計問題，才能為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的推廣保駕護航。

3.2 法律制度不夠完善

近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化的逐步深化發(fā)展，城鄉(xiāng)差距越來越小，農(nóng)村市場越來越開放，土地流轉(zhuǎn)中的矛盾也越來越多。如農(nóng)民法律意識淡薄，認為把土地流轉(zhuǎn)給熟人不需要簽訂具有法律效力的流轉(zhuǎn)合同，后期導致經(jīng)濟糾紛的產(chǎn)生。此外，針對土地流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范行為缺乏法律束縛，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中會出現(xiàn)暗箱操作等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象一方面會打擊農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性，另一方面也降低了農(nóng)村土地的利用率。因此農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的法律制定仍有很長的路要走。

3.3 經(jīng)濟關(guān)系之間存在不對等現(xiàn)象

新時期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度產(chǎn)生。這主要是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，人地分離。土地的流轉(zhuǎn)趨勢必將是以專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。因此分散的個體農(nóng)戶會成為弱勢群體。同時，由于土地經(jīng)營權(quán)人具有開放性和多元性，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)人會呈現(xiàn)多樣化。這就會產(chǎn)生農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”、閑置和囤地等現(xiàn)象，利用土地經(jīng)營權(quán)騙貸、套利等行為也將會越發(fā)嚴重。

4 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑探析

4.1 完善頂層機制設(shè)計

一是要建立健全農(nóng)業(yè)補貼制度。近年，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度有所降低。但是我國的農(nóng)業(yè)補貼政策卻沒有改變。我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼政策仍主要依賴于政府，由于原有的補貼政策源于“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排，補貼按照承包權(quán)發(fā)放，流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能無法享受。新型經(jīng)營主體對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有更廣泛的需求，這需要政府補貼由直接補貼向一般服務(wù)補貼進行轉(zhuǎn)型。二是要完善農(nóng)民社會保障制度。我國城鄉(xiāng)的社會保障制度不同，對于農(nóng)村而言土地是農(nóng)民賴以生存的基本保障，只有建立完善的保障制度，才能有效推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

4.2 完善農(nóng)村土地管理相關(guān)法律

我國地形可以劃分為三個階梯，大致可分為東部、中部和西部，這三個階梯的地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平有著很大的不同，因此土地政策的側(cè)重點也應(yīng)有所區(qū)分，這就為立法者帶來了很大的難度，如何制定出更符合中國特色的土地管理法是個巨大的挑戰(zhàn)。因此，借鑒國外相對成熟的農(nóng)村土地法律制度，可以幫助我國逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)制度。同時也應(yīng)重視對農(nóng)民法律意識的培養(yǎng)，相關(guān)部門需對進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進行相關(guān)法律知識的培訓。如定期組織專家、學者進行“科技下鄉(xiāng)”和“科技扶貧”活動，為農(nóng)民普及法律知識。

4.3 建立公平公正的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，多數(shù)流轉(zhuǎn)都通過口頭協(xié)議進行，這種口頭協(xié)議往往會導致農(nóng)民利益的損失。因此建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺或成立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)十分有必要，這些平臺或機構(gòu)可以提供公平公正的幫助。另一方面，有關(guān)部門要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督監(jiān)管，防止農(nóng)民的利益受損的現(xiàn)象發(fā)生[4]。

4.4 培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍

近年來，雖然城鄉(xiāng)差距減小。但是相比較而言農(nóng)村市場仍然相對封閉，再加上農(nóng)村資源要素產(chǎn)權(quán)不完整，不清晰，造成了農(nóng)村市場體系建設(shè)的滯后。未來農(nóng)村土地的確權(quán)登記、農(nóng)村金融市場、農(nóng)村保險市場和農(nóng)產(chǎn)品信息市場的建立需要一支具有專業(yè)知識的人才隊伍。

[1]陳金濤,劉文君.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與實現(xiàn)路徑探析[J].求實,2016(1):81-89.

[2]劉紅耀.淺析國內(nèi)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[J].現(xiàn)代農(nóng)村科技,2016(1):15.

[3]張紅宇.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策解讀[J].領(lǐng)導科學論壇,2017(4);29-40.

[4]龔睿.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016,37(5):143-147.

10.3969/j.issn.2095-1205.2019.05.71

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