鄉(xiāng)村振興中的項目為什么落地難

許安拓

【摘要】黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求，但在項目落地方面卻存在政策不夠清晰、政企合作不夠順暢、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備、人才隊伍亟待改進等問題，需要積極發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，多措并舉完善項目落地機制，使其旱日落地生根，開花結(jié)果。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 項目 縣域政府 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重大歷史任務(wù)，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的關(guān)鍵就在于如何調(diào)動各種社會資源以各種具體項目的形式落地農(nóng)村，拉動經(jīng)濟，脫貧致富。這里所指的項目主要有三類，由各級政府出資支持的項目、由社會資本支持的項目、由政府和社會資本共同出資支持的項目。本文重點研究由社會資本支持的項目。

但從當前運作的現(xiàn)實情況來看，破解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略項目需要因地制宜，根據(jù)縣域情況逐個破解。比如現(xiàn)階段引入的建設(shè)類項目，就可大致分為都市近郊項目、資源特殊型項目、資源普通型項目、偏遠及資源匱乏型項目四類。

都市近郊項目成功率比較高，但項目決策容易傾向于“房地產(chǎn)化”

都市近郊型項目靠近大都市，擁有其他類別項目無法比擬的優(yōu)勢：有充足的具備消費能力的消費群體，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2017年我國城鎮(zhèn)居民人均消費支出24445元，農(nóng)村居民人均消費支出10955元，城鎮(zhèn)居民人均消費是農(nóng)村居民的2.2倍，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是農(nóng)村居民的2.7倍;能共享城市的各項配套設(shè)施，諸如商業(yè)、交通、醫(yī)療、教育、文化、能源、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等;可承接部分都市產(chǎn)業(yè)和人口外溢，既可以便捷地承接都市外溢的產(chǎn)業(yè)，又能獲得都市外溢的勞動力資源，這些勞動力資源相對于非都市區(qū)域來說仍然是優(yōu)質(zhì)的;靠近都市的地方政府干部素質(zhì)相對較高，管理效率高，學習能力相對較強，能給予的各方面支持力度大;近郊地方政府財政狀況相對較好，便于外溢輻射到這些鄉(xiāng)村發(fā)展各種建設(shè)項目，如各種“農(nóng)字號”“商貿(mào)號”的特色小鎮(zhèn)以及田園綜合體等，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合。

都市近郊項目成功率比較高，各種資本尤其是社會資本關(guān)注度較高，障礙相對較小，完全可以通過市場化的方式進行運作。但是，這類項目存在的主要問題是：項目決策容易傾向于“房地產(chǎn)化”，尤其是許多社會資本的進入比較急功近利，常常打著鄉(xiāng)村振興的招牌行房地產(chǎn)化之實。項目上馬匆忙，缺乏全面規(guī)劃，不考慮長遠發(fā)展和IP打造，一旦將“棋”走偏走錯就可能陷入進退維谷的困境?？h域政府的支持政策常常缺乏持續(xù)性、長期性和一貫性，受縣鄉(xiāng)兩級政府換屆的影響尤其突出。因為這類項目具有資金雄厚、時間較長的特點，但工期到一半時，若逢地方政府換屆，則常常會因新一屆政府的財政狀況、建設(shè)思路、債務(wù)安排等因素影響而增大項目落地的不確定性。

資源特殊型項目特點突出，落地與地方政府密切相關(guān)

資源特殊型項目本身擁有突出的自然稟賦或產(chǎn)業(yè)資源，地區(qū)知名度高，招商引資難度小。這類項目因為特點突出，不容易被模仿和復制，再加上專業(yè)策劃和精心運營，很可能成為新的旅游目的地，通過市場化運作成功率很高。

這類項目目前遇到的主要問題是：一方面，地方政府應如何創(chuàng)造更好的營商環(huán)境、提供更好基礎(chǔ)配套設(shè)施和服務(wù)。比如政府要減稅降費、降低物流成本、降低生產(chǎn)要素成本、降低勞動力成本、降低金融融資成本等。另一方面，一些地方政府性債務(wù)管理中存在突出問題，這會間接地影響到項目落實的速度和效率。此外，IP打造和地方政府項目管理水平相對落后，也會造成資源特殊型項目落地難。這類項目雖然自然稟賦優(yōu)越，但在IP形象打造、項目整體規(guī)劃上如何避免同質(zhì)性、構(gòu)建自身特色需要精心打磨。如一些縣鄉(xiāng)的文旅、民宿等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略類項目自身立意很好，但落地過程中卻由于缺乏管理，導致建成后少人問津，項目基本“空置”，成本都難以回收。這就需要政府在如何提升管理水平方面下功夫，要做到提高辦事效率、整合行政資源、降低行政成本，加強行政體制改革的整體研究。

資源普通型項目易陷入同質(zhì)化陷阱，需要專業(yè)運作優(yōu)化

資源普通型項目大致可以分為兩種情況：第一種情況是即使通過高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計對項目進行優(yōu)化，也不具備投資價值的，建議放棄正常市場化投資，可以從政府層面進行扶持，以清晰的全域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，集聚力量，慢慢發(fā)展，打持久戰(zhàn)。第二種情況是項目經(jīng)過優(yōu)化后，具備經(jīng)濟投資價值的。目前縣域地方政府遇到難題最多的正是這類項目，有一定的資源但并不突出，容易陷入同質(zhì)化陷阱。優(yōu)化項目需要極其專業(yè)的運作，對地方政府的能力要求相對較高，那么這類項目發(fā)展困境如何破解呢？

從實踐經(jīng)驗看，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中各種項目對縣域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)、人力、市場等資源條件和縣級各方面配套設(shè)施條件關(guān)聯(lián)度最大，需要從縣域?qū)用鏍I造更好的大環(huán)境。具體來說主要存在以下問題：

地方政府層面存在戰(zhàn)略不清晰、缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃不符合當?shù)厍闆r，對引進的項目如何定位和運作比較模糊;不清晰、不明朗的地方政策導致投資商和開發(fā)商不敢貿(mào)然進入;地方政府財力不足，對該類項目支持力度有限;政企合作存在障礙，一些地方政府喜歡插手企業(yè)的具體業(yè)務(wù)，或者將政府應該負責的事項推給企業(yè)，職責不清晰也容易導致“懶政”行為，從而導致項目推進緩慢;多主體的合作機制缺失，該類項目涉及村集體、合作社、農(nóng)戶、開發(fā)商、投資者、區(qū)域運營管理商等，多一個主體，關(guān)系復雜程度呈幾何級數(shù)增加，項目落地難度也呈幾何級數(shù)增加;缺少投資商和開發(fā)商，科學的規(guī)劃和有吸引力的政策是吸引投資商的基礎(chǔ)，目前很多縣域政府在政策制定上缺乏足夠的吸引力，難以找到合適的投資商;缺少人才，在縣級層面，因為工作地點、待遇、編制以及人才本身的稀缺性等多方面原因，很難有能滿足發(fā)展需要的各方面專業(yè)人才。

項目環(huán)境層面，基礎(chǔ)設(shè)施不完備、產(chǎn)業(yè)生態(tài)差、消費能力不足，是很多縣域經(jīng)濟面臨的共同難題。這些年雖然中央政府對鄉(xiāng)村振興政策支持力度非常大，但政策真正落實到具體縣域管轄下的鄉(xiāng)村總體占比依然有限，經(jīng)濟環(huán)境的好壞不但涉及到項目落地的難易程度，還將直接影響到該地區(qū)長期的引資發(fā)展能力。

項目開發(fā)操作層面，開發(fā)企業(yè)存在的問題主要是能力欠缺。據(jù)不完全統(tǒng)計，投資操盤鄉(xiāng)村振興項目的企業(yè)中除有少量農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè)外，大部分是其他盈利能力極強但是現(xiàn)在又亟需轉(zhuǎn)型的企業(yè)。據(jù)調(diào)查，目前，投資鄉(xiāng)村振興項目的企業(yè)中，地方傳統(tǒng)中小地產(chǎn)開發(fā)商和采礦企業(yè)就占了相當大的比例。他們對于鄉(xiāng)村振興項目普遍缺少經(jīng)驗，往往急功近利。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下引進的項目一般都是大體量、綜合性、長周期的投資，對開發(fā)企業(yè)的能力要求非常高，項目科研立項、頂層設(shè)計、概念策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)導入、招商運營、營銷宣傳等都需要專業(yè)的實操能力。而市場上的各類專業(yè)服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量參差不齊，導致很多項目都停留在概念設(shè)計階段，根本無法落地。開發(fā)企業(yè)很難找到真正有實操落地經(jīng)驗的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。短期內(nèi)，無法出現(xiàn)一批成熟的、有足夠?qū)I(yè)能力獨立完成整個項目的服務(wù)機構(gòu)。

另外，還有偏遠及資源匱乏型項目。這類項目一般地處偏遠，交通不便，且沒有可挖掘的自然和產(chǎn)業(yè)資源?，F(xiàn)實情況是部分農(nóng)村空心化，留守勞動力極少，既沒有消費人群，也沒有消費能力，這類項目無論從哪個方面來講，實施的難度都極大，一般社會資本不愿介入，主要還是要靠加大各級政府在各類公益項目的投入來逐步改善環(huán)境。

多措并舉促使鄉(xiāng)村項目有效落地

從縣域政府的角度要做出全面系統(tǒng)化的安排，對引入鄉(xiāng)村的項目要納入全域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃進行通盤考慮。建議制定中長期的規(guī)劃，力爭做到“一張藍圖畫到底”，集聚各方面力量形成合力，久久為功。積極發(fā)揮各種渠道，緩解地區(qū)財力不足問題。積極創(chuàng)新、主動嘗試，建立明晰的項目推進范式，明確政府具體負責部門以及其在該類項目中的角色定位、責任和辦事規(guī)程，以此可以促進項目參與各方節(jié)省時間、提高效率，幫助項目快速推進。政府主導，整合多主體的合作機制。營造良好的營商環(huán)境，加大對人才、投資商和開發(fā)商的吸引力。要建立各級項目充分授權(quán)機制，以調(diào)動各方的積極性、主動性和創(chuàng)造性。充分利用PPP模式，高起點規(guī)劃，打通民營經(jīng)濟與政府之間合作的橋梁，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。加大縣域經(jīng)濟行政主導力量的支持，盡快建立可操作性的容錯機制。當前，很多地方存在行政主要領(lǐng)導畏難懼險、害怕?lián)?、追責，一味求穩(wěn)求安的問題，做“太平官”的現(xiàn)象比較突出，這就是為什么習近平總書記一再強調(diào)要打破“為官不為”僵局的原因。要完善激勵機制，建立接地氣的、可操作性強的容錯機制，激發(fā)行政官員敢于擔當、爭相干事的優(yōu)良作風，不斷探索建立和完善新型“親”“清”政商關(guān)系。

從項目環(huán)境角度出發(fā)，面對我國很多縣域基礎(chǔ)設(shè)施不完備、產(chǎn)業(yè)生態(tài)差、消費能力不足的現(xiàn)實，要不斷加大對鄉(xiāng)村振興的政策支持力度，通過政策支持改善經(jīng)濟環(huán)境，而經(jīng)濟環(huán)境的改善又能大大提升地區(qū)吸引力，使縣域經(jīng)濟發(fā)展進入一個良性循環(huán)。優(yōu)先投資對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目招商有影響的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展對某些基礎(chǔ)設(shè)施尤為依賴，同時，基礎(chǔ)設(shè)施不完備，招商吸引力就會大打折扣?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》中明確“支持以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)”。在資金量有限的情況下，充分利用國家財政和政策性銀行資金，資金投放要在全域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的“一盤棋”下，推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商工作。發(fā)揮市場專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的協(xié)作作用。對這些產(chǎn)業(yè)生態(tài)差、消費能力不足，縣域經(jīng)濟條件平平的地區(qū)在引導項目落地時，更需要專業(yè)機構(gòu)配合做好全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加就業(yè)，提高居民收入。同時提升地區(qū)營銷能力，集聚力量，挖掘資源，擴大地區(qū)知名度。

從項目開發(fā)操作層面出發(fā)，針對開發(fā)企業(yè)存在的能力與大體量、綜合性、長周期的鄉(xiāng)村各類項目建設(shè)不匹配的問題，應積極調(diào)動各方力量，尤其針對社會各個專業(yè)性技術(shù)性強的組織和企業(yè)，通過專業(yè)服務(wù)模式創(chuàng)新的辦法來解決這一難題。優(yōu)選不同環(huán)節(jié)的服務(wù)機構(gòu)組成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，共同為鄉(xiāng)村振興項目服務(wù)，可以確保項目自始至終都有專業(yè)的頂級專家指導把控，實現(xiàn)項目不同環(huán)節(jié)的順暢性，大幅提升項目最終成功落地的概率。對于偏遠及資源匱乏型鄉(xiāng)村類項目，要從全局角度著眼，果斷放棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等項目投入，實施退耕還林，進行生態(tài)涵養(yǎng)，有的未來還可能發(fā)展旅游，對這類地區(qū)主要應以政府為主導進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以精準扶貧為目的適度展開一些小型財政可承受的項目。要充分挖掘地方優(yōu)勢和特色，因地制宜，在頂層設(shè)計和運營管理上大膽探索和創(chuàng)新。各個環(huán)節(jié)都可以和市場上優(yōu)秀的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)強化合作，合力解決鄉(xiāng)村振興項目發(fā)展中遇到的瓶頸問題。

責編/賈娜 美編/于珊