市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資和財(cái)務(wù)方案編制問(wèn)題探討與建議

【摘要】我國(guó)現(xiàn)行的市政基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策提出了實(shí)施規(guī)劃的框架，并沒(méi)有具體的編制方法。在現(xiàn)有規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，整理市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資和財(cái)務(wù)解決方案的依據(jù)、框架和深入控制方法，提出盡快實(shí)施基于分析存在的問(wèn)題的建議。

【關(guān)鍵詞】市政基礎(chǔ)設(shè)施? 項(xiàng)目投融資? 財(cái)務(wù)方案? 編制問(wèn)題

一、投融資和財(cái)務(wù)方案編制主要內(nèi)容

對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資計(jì)劃，根據(jù)各模塊的主要功能和投資收益水平，采取適當(dāng)?shù)暮献鞣绞?。與公益項(xiàng)目相比，準(zhǔn)公益項(xiàng)目有收入，但大部分項(xiàng)目收入不足以彌補(bǔ)支出，它沒(méi)有完全的自我償還能力，需要政府補(bǔ)貼。這種財(cái)務(wù)分析是非常復(fù)雜的，需要多個(gè)計(jì)算和工作。數(shù)額也很大。例如，如果項(xiàng)目的投資規(guī)模和政府投資規(guī)?；旧洗_定，如果財(cái)務(wù)計(jì)劃計(jì)算的社會(huì)資本的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率低于項(xiàng)目行業(yè)的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)回報(bào)率，或社會(huì)資本投資規(guī)模縮小，或年度政府補(bǔ)貼，要求多個(gè)參數(shù)反向計(jì)算，以達(dá)到合理的FIR水平，以增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。一般來(lái)說(shuō)，在編制市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施投融資方案時(shí)，首先要根據(jù)可行性研究報(bào)告的結(jié)果確定應(yīng)采取的合作模式，建立投融資模式。進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，確定特許經(jīng)營(yíng)期。相關(guān)的財(cái)務(wù)指標(biāo)、回報(bào)機(jī)制等，整個(gè)流程需要重復(fù)、多次計(jì)算甚至回算，直到各方接受該方案。

二、投融資和財(cái)務(wù)方案編制深度控制

（一）項(xiàng)目類型

市政基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施計(jì)劃投融資和財(cái)務(wù)規(guī)劃的深度，主要是指科學(xué)選擇分析內(nèi)容，減少不必要的內(nèi)容和工作量，將有限的精力投入到重點(diǎn)內(nèi)容研究中。一般來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)備的范圍與項(xiàng)目的特點(diǎn)、投資來(lái)源和金融實(shí)體有關(guān)。重點(diǎn)水源工程、重大引水工程、大型灌溉工程、治理骨干工程等項(xiàng)目，往往具有外部效益顯著、經(jīng)濟(jì)效益差、建設(shè)周期和運(yùn)行周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)。對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收入、商業(yè)、準(zhǔn)公益性和公益性。投資來(lái)源主要包括政府投資和企業(yè)投資。政府投資包括中央和地方兩級(jí)。主要方法有直接投資、注資和投資補(bǔ)貼、貸款轉(zhuǎn)移和貸款利息補(bǔ)貼。

財(cái)務(wù)方案分析并非所有項(xiàng)目都需要全面根據(jù)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)、資金來(lái)源、財(cái)務(wù)實(shí)體，選擇確定投融資的范圍和重點(diǎn)，進(jìn)行財(cái)務(wù)規(guī)劃，如公益性項(xiàng)目，不存在項(xiàng)目盈利能力分析，重點(diǎn)解決為市政基礎(chǔ)設(shè)施的決策提供關(guān)鍵問(wèn)題，如融資和項(xiàng)目可持續(xù)性。

（二）編制深度

《市政基礎(chǔ)設(shè)施指南》將實(shí)施計(jì)劃分為初步實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。初步階段處于項(xiàng)目的識(shí)別階段，后者處于項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段。《市政基礎(chǔ)設(shè)施工作導(dǎo)則》第九條規(guī)定，對(duì)于一般政府投資項(xiàng)目，地方可以在可行性研究報(bào)告中列入市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施專章，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不再單獨(dú)寫(xiě)入實(shí)施計(jì)劃;第十條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告的有關(guān)要求，改進(jìn)和確定市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項(xiàng)目應(yīng)重視對(duì)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)的深入研究，細(xì)化工程技術(shù)規(guī)劃和投資預(yù)算等，作為確定市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的重要依據(jù)?！妒姓A(chǔ)設(shè)施指南》第十二條規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃可以單獨(dú)編制，也可以在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告中加蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施印章。因此，市政基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在可行性研究報(bào)告的編制階段進(jìn)行，或者可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，類似于初步實(shí)施計(jì)劃;在初步設(shè)計(jì)階段進(jìn)一步細(xì)化以改進(jìn)。然而，隨著建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的深入和可行性研究報(bào)告的增加，兩者的差距似乎正在縮小。

三、投融資和財(cái)務(wù)方案編制存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目資本金問(wèn)題

投資項(xiàng)目資本是指投資者在投資項(xiàng)目總投資中所貢獻(xiàn)的資本額。對(duì)于投資項(xiàng)目而言，它是非債務(wù)基金，投資者可以按照出資比例享有所有者權(quán)益，也可以轉(zhuǎn)讓出資，國(guó)家已經(jīng)為不同類型的項(xiàng)目設(shè)定了最低資本比率。在市政基礎(chǔ)設(shè)施模式下的項(xiàng)目總投資中，除了要籌集的債務(wù)資金外，社會(huì)資本方還必須有一定比例的項(xiàng)目資金作為股權(quán)基金。建設(shè)項(xiàng)目總投資大，建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目資金大。一方面，受政策等因素的影響，項(xiàng)目?jī)?nèi)部財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率通常較低，資金回收期較長(zhǎng);另一方面，資金規(guī)模越大，回報(bào)要求也會(huì)增加，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響公關(guān)籌集資金，增加財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。因此，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期時(shí)，有必要在滿足項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期管理需要的情況下，探討和澄清部分股權(quán)的合理提取和轉(zhuǎn)讓。

（二）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇問(wèn)題

傳統(tǒng)模式下的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要是衡量項(xiàng)目盈利能力的指標(biāo)。其中，決定盈利能力的指標(biāo)主要包括FIRR、總投資收益率和項(xiàng)目資本凈利潤(rùn)率。確定項(xiàng)目?jī)敻赌芰Φ闹笜?biāo)主要包括準(zhǔn)備金率、償債率和資產(chǎn)負(fù)債率。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參加者眾多。政府、社會(huì)資本各方（投資方）和貸款人從不同的角度有不同的優(yōu)先事項(xiàng)。哪些財(cái)務(wù)指標(biāo)適用于市政基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施階段，明確財(cái)務(wù)計(jì)算對(duì)社會(huì)資本方面的重要性不言而喻，值得研究和探討。在目前的情況下，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)是不同的。在政府不考慮項(xiàng)目份額的情況下，所有盈虧和現(xiàn)金流量都?xì)w社會(huì)資本方所有，衡量社會(huì)資本投資回報(bào)率的合理指標(biāo)是：1.社會(huì)資本方內(nèi)部收益率（投資）（現(xiàn)金）通過(guò)匹配流動(dòng)和社會(huì)基本建設(shè)的投入成本而獲得的價(jià)值;2.社會(huì)資本方（投資方）資本的內(nèi)部收益率，即通過(guò)匹配現(xiàn)金流和社會(huì)資本投資而獲得的價(jià)值。資金入股項(xiàng)目公司是在初步確定融資方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目資金現(xiàn)金流量表、現(xiàn)金流量與項(xiàng)目資金匹配，分析社會(huì)資本側(cè)不同融資方案的資金收入水平，反映社會(huì)資本側(cè)資本收益。3.回報(bào)機(jī)制：項(xiàng)目通常具有低利潤(rùn)水平。大多數(shù)項(xiàng)目涉及可行性缺口補(bǔ)貼或其他返還方法，這是一個(gè)重要的財(cái)務(wù)指標(biāo)。對(duì)于采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃的現(xiàn)金流量表，確定項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助的規(guī)模，并根據(jù)該表計(jì)算政府的可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)。

四、建議

一方面，目前的實(shí)施計(jì)劃不夠詳細(xì)。對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、準(zhǔn)公益項(xiàng)目和公益項(xiàng)目的深度和精度進(jìn)行控制，對(duì)財(cái)務(wù)計(jì)量指標(biāo)和項(xiàng)目資金沒(méi)有明確規(guī)定。另一方面，如何將現(xiàn)有的融資模式整合到市政基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施計(jì)劃中需要澄清。此外，對(duì)于模塊化設(shè)計(jì)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有必要針對(duì)不同類型的子項(xiàng)目建立合適的融資模式。如何準(zhǔn)備這些項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃需要進(jìn)一步解釋。建議盡快出臺(tái)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，并在當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范和澄清項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，為項(xiàng)目復(fù)審提供重要依據(jù)。

作者簡(jiǎn)介：金冠芳（1976-），女，漢族，湖北省武漢市人，碩士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：投融資。