日本信息公開法中知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突與平衡

張志彤

(中央財經(jīng)大學(xué)，北京 102206)

政府信息公開是指行政機關(guān)主動或依照申請，將其在行使職權(quán)過程中的特定信息向社會公開的活動。行政機關(guān)將信息公開是為了保證公民對特定信息知悉的權(quán)利即知情權(quán)，但是將信息向社會公開的同時也許會侵害公民的隱私權(quán)。公民的知情權(quán)與隱私權(quán)是相互沖突的，這種沖突的本質(zhì)在于權(quán)利屬性和代表利益的固有沖突。[1]在權(quán)利屬性上，知情權(quán)是一種企圖向未知靠近的權(quán)利，意味著特定主體主動地對未知事物進行知悉；而隱私權(quán)則是使特定事物不為他人所知的權(quán)利，意味著特定主體為了保護自己的隱私信息進行防御的權(quán)利。知情權(quán)代表的是公民獲取信息，而隱私權(quán)代表的則是公民特定信息不為他人所知。在涉及公民個人信息的行政信息公開中，公民的知情權(quán)與隱私權(quán)實際上是處于對立面的兩種權(quán)利?！昂翊恕北厝弧氨”恕?，在行政信息公開中如何對這一沖突進行平衡成為各國信息公開法不可避免的問題。在日本經(jīng)多方利益團體的共同推動，歷經(jīng)30多年，1999年《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》(文中簡稱《信息公開法》)最終公布。對于這兩種權(quán)利的博弈，該法的有關(guān)立場和做法對我國本土制度的建設(shè)和完善具有啟示意義。

一、 開示請求權(quán)：對知情權(quán)的間接保護

(一)立法目的：對“知情權(quán)”的忽視

《信息公開法》第1條關(guān)于立法目的的闡述中并未提及公民知情權(quán)的實現(xiàn)①，而是將“國民主權(quán)”以及由此產(chǎn)生的行政機關(guān)的“說明責(zé)任”作為行政機關(guān)向社會公開信息的基礎(chǔ)，并且將國民由此享有的權(quán)利定義為“開示請求權(quán)”；而在日本的部分地方信息公開條例中卻將知情權(quán)的實現(xiàn)納入立法目的中。②對知情權(quán)的忽視是否意味著該法漠視了對該種權(quán)利的保護呢？在日本總務(wù)省提出的《關(guān)于信息公開法制度運營檢討報告》中，政府對法律未采用“知情權(quán)”概念的原因進行了解釋，主要是在學(xué)理上有關(guān)“知情權(quán)”的概念爭議較大，并且該概念未得到最高院判例的確認。[2]P16實際上，結(jié)合該法關(guān)于文書開示請求權(quán)的規(guī)定來看，開示請求權(quán)實際上是具有知情權(quán)性質(zhì)的一種權(quán)利，從而通過保護國民的文書開示請求權(quán)使得公民的知情權(quán)得到了間接實現(xiàn)。

隨著法學(xué)理論的完善以及知情權(quán)判例經(jīng)驗的豐富，筆者認為現(xiàn)階段有必要將知情權(quán)明確在信息公開法的立法目中?，F(xiàn)有法律確立了國民主權(quán)作為信息公開的基礎(chǔ)。國民主權(quán)理念最初源于盧梭提出的人民主權(quán)理論，意在強調(diào)國民的主權(quán)者地位，而政府的一切權(quán)力來源于國民授權(quán)，因此有義務(wù)將自己持有的信息向國民報告。國民主權(quán)理念雖然也可以推導(dǎo)出政府向國民的開示義務(wù)，但它是從憲法主權(quán)意義的角度出發(fā)，與從基本權(quán)利意義上的知情權(quán)是有明顯區(qū)別的。兩種邏輯的區(qū)別在本質(zhì)緣于作為權(quán)利享有者的“人”的身份差異。作為主權(quán)者的人是群體意義上的國民，而作為知情權(quán)主體的公民則是作為個體存在的。因此，有必要將知情權(quán)概念引入法律條文以實現(xiàn)對社會公眾權(quán)利在群體和個人意義上的雙重保護。

(二)申請主體：對“知情權(quán)”的平等保護

法律面前一律平等即權(quán)利平等，一是指機會平等，公民可以平等地享有法律賦予的權(quán)利；二是主體資格平等，平等對待享有權(quán)利的公民，不能區(qū)別待遇。[3]《信息公開法》第3條規(guī)定：“任何人都可以根據(jù)本法律的規(guī)定，對行政機關(guān)的長官提出要求開示該行政機關(guān)保有的行政文書的請求?！盵4]P298這里對開示請求權(quán)的主體未做任何限制，任何人都平等享有并對法定范圍內(nèi)的任何文書行使該請求權(quán)，從源頭上保證了公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

二、擴大不公開程度：對隱私權(quán)的過度保護

(一)個人信息不公開：對隱私權(quán)的過度保護

《信息公開法》第5條的規(guī)定將個人信息排除在公開范圍之外，并且還在但書中規(guī)定了三種可以公開的個人信息作為例外。③這體現(xiàn)了《信息公開法》對公民個人信息的保護，同時也在一定程度上體現(xiàn)了對公民隱私權(quán)益的維護，因為個人信息的公開程度一定程度上彰顯了法律對隱私權(quán)的保障力度。個人信息的可識別性意為能夠通過個人信息識別出特定個人，是個人信息的一個重要特征。個人信息與個人隱私之間存在著相互交叉的關(guān)系。有些個人信息尤其是涉及個人私生活的敏感信息屬于隱私權(quán)的保護范圍內(nèi)；有的個人信息由于具有通用性和高度公開性，不構(gòu)成個人隱私。反之，有些個人隱私屬于個人信息的范疇，也有些個人隱私根本不屬于個人信息。[5]個人信息與作為隱私權(quán)保護客體的個人隱私不可以混為一談。

個人信息可以分為具備可識別性的信息與兼具可識別性與私密性的信息?！缎畔⒐_法》第5條將所有具有可識別性的信息均列入不予公開范圍，盡管在但書中規(guī)定了三種例外信息，仍然大大超出了個人隱私權(quán)客體的范疇，使得不予公開的個人信息范圍過于寬泛。在實踐中，很多本應(yīng)當(dāng)公開的個人信息都被行政機關(guān)拒絕公開。況且，個人信息的“可識別”通常理解為一般人能夠識別。如果將其理解為較近范圍內(nèi)的人能夠識別，無疑會進一步縮小公開的范圍。

《信息公開法》對個人隱私權(quán)過度保護，無疑會使得國民的知情權(quán)受到相應(yīng)限制。應(yīng)當(dāng)將個人信息的識別標(biāo)準(zhǔn)更改為兼具可識別性和私密性，以使行政機關(guān)不予公開的個人信息的范圍更加精準(zhǔn)地落入到隱私的框架內(nèi)，從而實現(xiàn)對個人隱私權(quán)的適當(dāng)保護。

(二)第三人意見：對隱私權(quán)的擴大保護

根據(jù)《信息公開法》第13條規(guī)定：對于涉及第三人的一般申請，行政機關(guān)可以選擇性告知第三人；如果是屬于必須公開的個人信息或者行政機關(guān)的長官以公益為由決定公開的信息，行政機關(guān)必須在做出決定之前通知第三人并為其保留一定的提出意見的時間。第三人意見的提出程序是日本信息公開立法獨具的特色規(guī)定之一，將涉及第三人的有關(guān)信息分為一般信息和必須公開的個人信息或者行政機關(guān)的長官以公益為由決定公開的信息兩種，并且相應(yīng)地在程序規(guī)定上有所區(qū)別。

第三人意見的提出程序有利于保護其合法權(quán)益，尤其是對于第三人隱私的其他部分起到了全面的重要的保護作用，可以視為《信息公開法》對個人隱私權(quán)的擴大保護。④但是在實踐操作中該條仍然存在一些不可忽視的問題。首先，對于涉及第三人的一般信息并未強制行政機關(guān)告知該第三人，在實踐中針對此類信息行政機關(guān)自然不會主動告知第三人。在此種情形下，可能會導(dǎo)致該第三人的信息被他人不正當(dāng)利用而第三人并不知曉而使其利益受到損害。筆者建議將涉及第三人的一般信息中行政機關(guān)對該第三人的書面通知改為強制性規(guī)定以實現(xiàn)對個人隱私權(quán)的全面保護。另外，對于涉及信息是否公之于眾的問題，該第三人一般均會反對。第三人在提出反對意見后，往往會選擇轉(zhuǎn)向其他救濟措施比如提出行政不服⑤或者提起行政訴訟等，可能會導(dǎo)致行政信息公開的決定進程無限拖延，不利于文書開示請求權(quán)人權(quán)利的實現(xiàn)，導(dǎo)致公民行使知情權(quán)產(chǎn)生一定風(fēng)險。這一風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因，就是第三人意見的提出程序不存在任何反饋機制，第三人的意見并不一定會被行政機關(guān)作為是否做出開示決定的考慮因素。為此應(yīng)當(dāng)針對第三人提出意見的程序進行嚴格限制，要求該第三人對其反對意見及原因和相關(guān)證據(jù)進行書面回復(fù)；對于行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的反饋機制，即要求行政機關(guān)針對第三人的反對意見做出回復(fù)并說明具體理由。通過這種途徑，可以在一定程度上減少轉(zhuǎn)向行政不服和行政訴訟的幾率，保證第三人的個人隱私權(quán)受到合理保護的同時，公民知情權(quán)也能夠得到保障。

三、行政機關(guān)的主導(dǎo)地位：自由裁量權(quán)過大

(一)裁量公開的信息：公開與否標(biāo)準(zhǔn)的確定

根據(jù)《信息公開法》第7條⑥，只要行政機關(guān)的長官認為有公益上的必要，仍然可以對本不應(yīng)公開的信息進行公開。這一規(guī)定無疑賦予了行政機關(guān)很大的自由決定權(quán)，尤其是可以針對不予公開的個人信息以公益上的必要為由而做出開示決定?？梢钥闯?，在兩種權(quán)利的博弈中，行政機關(guān)享有舉足輕重的地位，甚至?xí)χ闄?quán)與隱私權(quán)的博弈起到主導(dǎo)作用。

《信息公開法》將有關(guān)信息公開與否的決定權(quán)全然交予行政機關(guān)，賦予行政機關(guān)相當(dāng)大的裁量權(quán)，造成以下問題：首先，該條款并未規(guī)定行政機關(guān)需要為此負擔(dān)的任何義務(wù)或者責(zé)任。也就是說，即使會對公民個人的隱私權(quán)益造成損害，行政機關(guān)的公開行為仍然具有合法性且行政機關(guān)無須為此承擔(dān)任何法律后果。其次，公開與不公開的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確。條文中規(guī)定行政機關(guān)做出的決定以公共利益為優(yōu)先。但是在信息公開法以及日本現(xiàn)有的其他法律文件中均未對“公共利益”以及“公益上的特別必要”做出解釋。筆者建議，首先應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)裁量公開的標(biāo)準(zhǔn)進行明確，盡可能地明晰“公益上的特別必要”以及公共利益優(yōu)先原則適用的具體情形，從而達到規(guī)范行政機關(guān)行為的目的；然后，應(yīng)當(dāng)建立起與公開行為相對應(yīng)的行政補償機制，即如果行政機關(guān)基于公益上的必要而采取的裁量公開行為導(dǎo)致了公民隱私的侵害，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向該公民予以補償。

(二)信息公開審查會的性質(zhì)：對行政機關(guān)的影響力

信息公開審查會與信息公開不服審查制度共同構(gòu)成了信息公開的行政救濟制度。根據(jù)《信息公開法》第18條和第19條的規(guī)定，對于當(dāng)事人根據(jù)法律所提的不服申請，行政機關(guān)的長官應(yīng)當(dāng)向該機構(gòu)進行咨詢，并且應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)咨詢的意思通知相關(guān)人員等等。⑦信息公開審查會本質(zhì)上是根據(jù)咨詢，作為獨立的第三方對案件進行審查判斷并作出報告。

信息公開審查會的性質(zhì)直接決定了其報告是否具有強制影響力。在法案的制定過程中，人們一致認為在行政信息公開的制度設(shè)計中需要一個處于中立地位的第三者機關(guān)來處理提起的行政不服申請，以實現(xiàn)對不服申請人簡易的、迅速的救濟，于是信息公開審查會應(yīng)運而生。關(guān)于信息公開審查會的性質(zhì)，大多數(shù)人認為由于作為裁決機關(guān)通常伴隨著繁復(fù)冗雜的救濟程序，不利于實現(xiàn)對不服申請人的迅速救濟，而若將其定位為咨詢機關(guān)，將最后的裁決權(quán)力仍然賦予行政機關(guān)，這樣既能保證裁決的公正性，又能實現(xiàn)對不服申請人的迅速救濟；也有少數(shù)人認為應(yīng)當(dāng)將其作為最終裁決機關(guān)。法律最終采用了多數(shù)人的觀點。

作為咨詢機關(guān)的信息公開審查會，其做出的報告僅僅是從第三方角度發(fā)表的看法，對行政機關(guān)并不具有強制力。也就是說，行政機關(guān)具有選擇是否聽取意見的自由。這種制度設(shè)置其實是存在矛盾的：一方面期待信息公開審查會做出公正的審查判斷，另一方面又將其定位成不具有裁決權(quán)的咨詢機關(guān)；一方面要將信息公開審查會提的意見公開，另一方面又不賦予其強制性的影響力。前文提到，行政機關(guān)在決定是否公開信息方面享有很大的決定權(quán)力，而作為咨詢機關(guān)的信息公開審查會事實上并不能對行政機關(guān)進行自由決定的活動造成任何強制性的影響。筆者認為應(yīng)當(dāng)提高信息公開審查會做出的咨詢報告對行政機關(guān)的影響力，即將其變?yōu)閷π姓C關(guān)具有強制力的第三者意見，具體可以通過建立一種比較科學(xué)的基于兩種機構(gòu)間的反饋機制，要求公開主體向?qū)彶闀f明是否采取報告中該機構(gòu)提出的意見以及不采取的正當(dāng)理由。

四、結(jié)論與啟示

整體來看，日本的行政信息公開制度仍然偏重隱私權(quán)，對隱私權(quán)進行過度保護，尤其體現(xiàn)在對個人信息的過度保護上；行政機關(guān)享有的自由裁量權(quán)過大，更加不利于知情權(quán)與隱私權(quán)之爭的平衡穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有制度設(shè)計中的部分細節(jié)進行修改，對凌駕于知情權(quán)與隱私權(quán)之上的行政機關(guān)的自由裁量權(quán)進行適當(dāng)限制，最終在知情權(quán)與隱私權(quán)的博弈中尋找到一個平衡點，使信息公開本身的功用和價值發(fā)揮至最大化。

我國政府信息公開制度自《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的頒行開始而正式運行，至今已沿軌道運行十年之久，累積了較豐富的經(jīng)驗，但仍然存在許多待完善之處。日本行政信息公開制度對我國本土制度建設(shè)確有可借鏡之處，但在知情權(quán)與隱私權(quán)沖突及解決上，還需結(jié)合國情對政府信息公開制度進行完善：

(一) 提升信息公開立法位階

受封建傳統(tǒng)歷史文化的深刻影響，“官本位”思想曾經(jīng)深入人心，為體現(xiàn)行政機關(guān)的權(quán)威而保持行政文件的神秘這一做法被認為理所當(dāng)然，阻礙了我國行政信息公開制度的本土建設(shè)，有關(guān)立法也有待完善。隨著《條例》的實施，信息公開制度在我國得到了初步發(fā)展，制度建設(shè)過程中公民維護自身權(quán)益的意識也不斷增強。⑧現(xiàn)有《條例》是國務(wù)院根據(jù)有關(guān)規(guī)制立法程序的條例制定，法律位階屬于行政法規(guī)，施行過程中遇到位階較高的相關(guān)法律難免會受到制約，從而可能導(dǎo)致政府信息公開中的知情權(quán)與隱私權(quán)得不到足夠保護。因此制定一部真正的信息公開立法，將“條例”上升為“法”，提高信息公開的立法位階，才能實現(xiàn)對知情權(quán)與隱私權(quán)更加全面的保護。

(二)立法明確對“知情權(quán)”的保護

在對知情權(quán)的明確保護上，《條例》第1條關(guān)于立法目的的闡述中依舊未出現(xiàn)“知情權(quán)”。⑨而很多有關(guān)信息公開的地方立法已經(jīng)明確了“保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)”的立法目的。這與日本信息公開的立法現(xiàn)狀也很相似。值得注意的是，在《條例》草案(專家意見稿)的第1條中雖然對“知情權(quán)”予以明定，[6]但正式公布的《條例》中，“知情權(quán)”“根據(jù)憲法”并沒有出現(xiàn)。

知情權(quán)入憲問題學(xué)界討論已久，多數(shù)學(xué)者認為從其保護的法益的重要性、權(quán)利的不可侵犯性以及權(quán)利享有者的廣泛性出發(fā)，知情權(quán)已滿足基本權(quán)利的要件，應(yīng)當(dāng)納入憲法保護范圍。但是結(jié)合當(dāng)前國情，無論是通過啟動修憲程序還是憲法解釋程序?qū)崿F(xiàn)知情權(quán)入憲的實踐操作難度都很大。當(dāng)務(wù)之急在于不斷完善包括信息公開法在內(nèi)的各部法律法規(guī)中涉及知情權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容，為實現(xiàn)真正的知情權(quán)入憲做準(zhǔn)備。

(三)具化對信息公開申請的限制

根據(jù)《條例》第13條的規(guī)定，當(dāng)事人可以根據(jù)自己的某些特定的特殊需要，向公開義務(wù)機關(guān)提出公開信息的申請。《條例》通過“三需要”條款對政府信息公開申請資格進行了限制，但是由于“生產(chǎn)”“生活”“科研”以及“特殊需要”都無法從法律意義上進行規(guī)范解釋，導(dǎo)致在實踐中行政機關(guān)引用該條款拒絕申請的操作性不強。雖然包括日本在內(nèi)的多數(shù)域外國家的行政信息公開制度均未對申請主體資格進行限制，但是目前我國申請專業(yè)戶等滋擾性申請、惡意申請等申請權(quán)濫用現(xiàn)象仍屢見不鮮，現(xiàn)階段直接借鑒日本完全不設(shè)限制的做法并不可行。筆者認為，現(xiàn)有“三需要”條款仍有存在的必要性，并且為了加強該條款的操作性，可以在法律解釋中做出反向規(guī)定以細化限制：可以拒絕公開；還可以通過提高檢索復(fù)制費用的收取標(biāo)準(zhǔn)進行成本約束，以有效防止惡意反復(fù)申請、滋擾性申請的泛濫。

(四)對行政機關(guān)裁量權(quán)的限制

《條例》第14條的規(guī)定與日本《行政信息公開法》的規(guī)定類似，對于信息是否公開，政府同樣享有一定的自由決定權(quán)，并且公開與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)為對公共利益的影響。這一條款存在的問題是：一是關(guān)于個人隱私的規(guī)定既沒有明確個人隱私的內(nèi)涵，也沒有規(guī)定個人隱私的具體情形，在實踐中某些屬于模糊邊界的信息是否屬于個人隱私，其裁量權(quán)自然由行政機關(guān)享有；二是做出決定的判斷標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵模糊，甚至“公共利益”本身的含義尚眾說紛紜，使得行政機關(guān)自然再次擁有了自由裁量權(quán)。因此我國現(xiàn)有信息公開制度中亦存在行政機關(guān)自由決定權(quán)過大的問題?，F(xiàn)階段通過專門立法確認隱私與公共利益的涵義不太現(xiàn)實，筆者認為可以暫且通過完善《條例》中的相關(guān)規(guī)定如規(guī)定具體情形等實現(xiàn)對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的限制，從而保證公民的隱私權(quán)免于侵害。但在我國以政府為主導(dǎo)的法治模式下，依賴立法控制等外部控制難以在控制裁量權(quán)之上產(chǎn)生實質(zhì)性突破。在“服務(wù)行政” 的背景下，可以引入行政自制理念，設(shè)立專門的獨立的信息公開機構(gòu)，享有政府自由裁量范圍內(nèi)信息公開的最終裁量權(quán)，以實現(xiàn)政府機關(guān)內(nèi)部的分權(quán)與制衡。

(五)對信息公開審查會制度的借鑒

信息公開審查會是日本行政信息公開制度的一大創(chuàng)新點，其作為一個第三方中立機構(gòu)，通過調(diào)查審理做出咨詢報告以作為行政機關(guān)對行政不服申請進行裁決的參考。在我國現(xiàn)有的行政救濟制度背景下，不宜將該第三方機構(gòu)的性質(zhì)定位成裁決機關(guān)，否則既同行政復(fù)議機制發(fā)生沖突， 也不能實現(xiàn)對利益受侵害者進行簡易、迅速救濟的意圖。鑒于現(xiàn)階段政府信息公開申請數(shù)量逐年升高，我國的政府信息公開制度可以借鑒日本有關(guān)經(jīng)驗設(shè)立一個類似的第三方中立咨詢機關(guān)，同時建立行政機關(guān)對該第三方意見的反饋機制，要求行政機關(guān)向其說明是否采取書面報告中的意見以及不采取的正當(dāng)理由。

[注 釋]

①日本《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》第1條規(guī)定：“本法目的是根據(jù)國民主權(quán)理念，就行政文書開示的請求權(quán)做出規(guī)定，依此規(guī)定謀求行政機關(guān)保有的信息更加公開，使政府的諸項活動向國民的說明責(zé)任得到履行，同時有利于推進在國民正確理解和批評之下的公正、民主的行政”。參見劉杰《知情權(quán)與信息公開法》，清華大學(xué)出版社2005年版，第296頁。

②日本地方公共團體制定的信息公開條例與《行政信息公開法》的關(guān)系是地方自治與中央權(quán)威關(guān)系的體現(xiàn)。一方面，中央法令在全國具有統(tǒng)一的效力，條例不得與國家法令相沖突；另一方面，地方公共團體可以行使地方自治權(quán)制定相對獨立的條例。因此，在地方公共團體根據(jù)《行政信息公開法》規(guī)定的“國民主權(quán)理念”和“向國民的說明責(zé)任”對條例進行完善的過程中，規(guī)定了各種各樣的立法目的，其中一部分地方就規(guī)定了“知情權(quán)”。

③日本《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》第5條規(guī)定： “行政機關(guān)的長官，在有開示請求時，開示請求有關(guān)的行政文書除有記錄了以下各號列舉的信息(以下稱“不開示信息”)的以外，該行政文書必須開示。1.關(guān)于個人的信息(經(jīng)營事業(yè)的個人的關(guān)于該事業(yè)的信息除外)，包括姓名、出生年月日以及其他根據(jù)記述內(nèi)容能識別出特定個人的(包括對照其他信息能識別出特定個人的)，或者雖然不能識別出特定個人，但是公開有可能損害個人權(quán)利利益的。但是，下列信息除外：(1) 依據(jù)法令規(guī)定或依慣例公開的，或者公開是預(yù)定的信息；(2) 為了人的生命、健康、生活或財產(chǎn)的保護，認為有公開必要的；(3) 該個人屬于公務(wù)員，該信息是履行其職務(wù)有關(guān)的信息時，該信息中與該公務(wù)員的職務(wù)及該職務(wù)履行有關(guān)的部分”。 參見前引③，劉杰書，第298-299頁。

④日本《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》第13條第1款規(guī)定：“在開示請求有關(guān)的行政文書里記載了除國家、地方公共團體、地方獨立行政法人以及開示請求人以外的人(以下成為”第三人”)有關(guān)信息時，行政機關(guān)的長官，在作出開示決定時等時，可以將開示請求有關(guān)的行政文書的表示其他由政令規(guī)定的事項，通知該信息有關(guān)的第三人，給予提出意見書的機會”。參見前引③，劉杰書，第302頁。

根據(jù)日本《行政信息公開法》第13條的規(guī)定，第三人意見提出程序中的“第三人”是指除了國家、獨立行政法人、地方公共團體、地方獨立行政法人以及開示請求人以外的個人和組織。由于此處主要討論個人隱私權(quán)的保護，因此僅涉及該“第三人”為個人的情形。

⑤日本于1962年制定的《行政不服審查法》確立了日本的行政不服審查制度。日本的行政不服審查制度與我國的行政復(fù)議制度類似，是指國民認為行政廳的行政處分行為或者其他事實行為違法或不當(dāng)而向有關(guān)行政廳提出請求，以求改變或撤銷該行政行為。

⑥日本《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》第7條規(guī)定：“行政機關(guān)的長官，在開示請求的行政文書即使是記錄了不開示信息的，認為在公益上特別必要時，對開示請求人可以開示該行政文書”。參見前引③，劉杰書，第300頁。

⑦日本《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》第18條第1款規(guī)定：“在發(fā)生對于開示決定等依據(jù)行政不服審查提起不服申請時，應(yīng)當(dāng)對該不服申請作出裁決或決定的行政機關(guān)的長官，除下列各號情況外，應(yīng)向信息公開審查會提出咨詢”。第19條規(guī)定：“根據(jù)前條的規(guī)定完成咨詢的行政機關(guān)的長官，應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)咨詢的意思通知下列人：(1)不服申請人及參加人；(2)開示請求人(開示請求人是不服申請人或參加人時除外)；(3)對該不服申請有關(guān)的開示決定等提出反對意見的第三人(該第三人是不服申請人或參加人時除外)。參見前引③，劉杰書，第304-305頁。

⑧截至2015年4月4日，在案例搜索引擎中共搜集到1324件政府信息公開的爭議案件。其中，案件發(fā)生地省份分布排名前五的分別為上海、北京、浙江、江蘇及廣州。由此可以看出，在行政信息公開中公民維護自身合法權(quán)益的意識水平與經(jīng)濟水平呈現(xiàn)一定的正向相關(guān)關(guān)系。參見葉必豐等《<政府信息公開條例>評估報告》，中國法制出版社2017年版，第166-174頁。

⑨《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，制定本條例”。