行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度體系建構(gòu)探索

王鵬飛

一、引言

當(dāng)前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，隨之產(chǎn)生的行政事業(yè)單位數(shù)目眾多，單位規(guī)模和數(shù)量的特征決定其財(cái)務(wù)管理難度不小，同時(shí)行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度體系很大程度上決定了內(nèi)控管理的質(zhì)效，同時(shí)對單位內(nèi)部管理水平的提升和政府治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生一定影響，所以，單位需要科學(xué)建構(gòu)自身的內(nèi)控制度體系，從而確保行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平的進(jìn)一步提升。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度基礎(chǔ)及薄弱環(huán)節(jié)

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)控制度基礎(chǔ)。關(guān)于內(nèi)控管理的制度基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位對其認(rèn)識不應(yīng)當(dāng)僅僅是局限于控制環(huán)境、控制監(jiān)督及控制活動(dòng)等五個(gè)方面內(nèi)容，同時(shí)也要認(rèn)識到行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。一方面，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)有助于預(yù)算管理水平、公共服務(wù)和產(chǎn)品供給質(zhì)量的提升。也就是說，單位內(nèi)控制度建設(shè)能夠推動(dòng)其內(nèi)部管理水平的提升、基本職能的發(fā)揮，使得盡可能大的范圍內(nèi)的公共服務(wù)和產(chǎn)品供給質(zhì)量充分提升，同時(shí)實(shí)現(xiàn)單位財(cái)政預(yù)算資金的規(guī)范化、精細(xì)化管理。同時(shí)，內(nèi)控管理的開展可以強(qiáng)化預(yù)算績效考核、預(yù)算編制等環(huán)節(jié)，加之內(nèi)控審計(jì)等監(jiān)督措施的實(shí)施，使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理環(huán)境、制度運(yùn)行規(guī)范性能夠有效提升。另一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)有助于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化處理。在單位初步建設(shè)內(nèi)控制度時(shí)，單位內(nèi)控管理的效益并不明顯，但是當(dāng)行政事業(yè)單位不斷完善和改進(jìn)內(nèi)控制度后，其內(nèi)控管理效益就會(huì)明顯體現(xiàn)，具體來講，就是單位內(nèi)外的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更為合規(guī)、合法，使得行政事業(yè)單位在長期內(nèi)能夠穩(wěn)步發(fā)展。

（二）指導(dǎo)內(nèi)控制度建設(shè)的控制流程、程序尚未全面健全。內(nèi)控活動(dòng)在行政事業(yè)單位內(nèi)不僅需要制度引領(lǐng)，同時(shí)還需要制度內(nèi)容下的程序、流程規(guī)范，但是，目前部分行政事業(yè)單位的控制流程、程序還未全面健全，具體而言，包括三方面不足：一是預(yù)算控制流程的薄弱環(huán)節(jié)還未強(qiáng)化。作為單位預(yù)算管理全過程的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制發(fā)揮極大的指導(dǎo)規(guī)范作用，但是，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在“內(nèi)容不夠精細(xì)、計(jì)劃調(diào)整不夠科學(xué)”的現(xiàn)狀，使單位預(yù)算控制流程的后續(xù)環(huán)節(jié)存在困難，最終影響到預(yù)算控制的剛性、有效性。二是細(xì)化的職責(zé)分離機(jī)制不完善。這是指，部分控制流程中的崗位不能由一人兼任，以防范控制監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但是，部分行政事業(yè)單位在印鑒票據(jù)分管、重大空白憑證授權(quán)管理等流程中缺少相應(yīng)的職責(zé)分離機(jī)制，使得不相容崗位職責(zé)難以分離。比如，寧陽縣某單位，長期受制于編制名額限制，人手緊缺，出現(xiàn)單位出納人員不僅要記賬還要做好檔案管理等工作的現(xiàn)象，必然導(dǎo)致職能混亂，限制單位的發(fā)展。三是控制流程的系統(tǒng)性需要增強(qiáng)。這是部分行政事業(yè)單位對控制程序的前期設(shè)計(jì)不完善所致，使得業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)流程、職責(zé)分配等控制流程的監(jiān)督聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)難以建立，最終促使單位內(nèi)無法形成多層次、立體化的控制流程。

（三）內(nèi)控制度建設(shè)意識和業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)流程中的缺失。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)意識中存在的缺失值得探討，同時(shí)業(yè)財(cái)流程的融合性缺失也亟待完善。一方面，關(guān)注行政事業(yè)單位的業(yè)財(cái)流程融合性缺失。這是單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)流程的相互融合、控制不充分所致，也就是說，單位財(cái)務(wù)流程中的工作內(nèi)容不能夠有效配合業(yè)務(wù)流程中的需求，使得內(nèi)控管理對業(yè)務(wù)流程實(shí)施的控制機(jī)制存在不足，最終影響到財(cái)務(wù)控制與業(yè)務(wù)控制的相互制約和監(jiān)督。另一方面，關(guān)注內(nèi)控制度建設(shè)的意識不足。具體來講，就是部分行政事業(yè)單位管理人員的認(rèn)識需要提升、財(cái)務(wù)人的內(nèi)控認(rèn)識不深入。也就是說，行政事業(yè)單位的部分領(lǐng)導(dǎo)者或高層管理者沒有對內(nèi)控管理形成一個(gè)體系化的認(rèn)識，使得內(nèi)控制度、機(jī)制內(nèi)容缺乏整體性的考量，最終無法科學(xué)建立起單位的內(nèi)控管理體系。同時(shí)，單位內(nèi)的管理者和財(cái)務(wù)人員還對內(nèi)控制度建設(shè)存在“內(nèi)控管理即財(cái)務(wù)管理”的認(rèn)識誤區(qū)，使得內(nèi)控制度建設(shè)的作用機(jī)制無法為單位業(yè)務(wù)控制活動(dòng)、財(cái)務(wù)控制活動(dòng)提供有效的支持。

三、科學(xué)建構(gòu)行政事業(yè)內(nèi)控制度體系的對策分析

（一）加強(qiáng)單位內(nèi)控制度意識建設(shè)。一是強(qiáng)化單位全員對內(nèi)控制度的執(zhí)行意識。這需要單位領(lǐng)導(dǎo)者和管理者充分發(fā)揮自身影響力，通過日常單位活動(dòng)中強(qiáng)調(diào)、重大單位會(huì)議中提點(diǎn)等形式，引導(dǎo)單位各部門人員更加重視內(nèi)控管理的實(shí)施，使其制度執(zhí)行積極性充分調(diào)動(dòng)起來，最終促使單位內(nèi)控制度建設(shè)的意識氛圍實(shí)現(xiàn)良性轉(zhuǎn)變。二是完善內(nèi)控制度體系中的獎(jiǎng)懲機(jī)制、措施。也就是說，單位需要對內(nèi)控制度執(zhí)行效果進(jìn)行區(qū)分，對執(zhí)行效果顯著的部門或人員進(jìn)行適當(dāng)程度的獎(jiǎng)勵(lì)，對執(zhí)行效果不明顯的部門或人員實(shí)施一定程度的懲戒，最終為行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理構(gòu)建良好的執(zhí)行氛圍。

（二）進(jìn)一步健全單位內(nèi)控制度程序。一方面，單位需要優(yōu)化內(nèi)控規(guī)范程序中的組織設(shè)計(jì)工作。這需要單位進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，對內(nèi)控程序執(zhí)行相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善，使得單位內(nèi)控管理在各項(xiàng)內(nèi)部工作中分工合理、不相容職責(zé)分離程度較高。比如，對內(nèi)控管理的審計(jì)職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督職責(zé)要分工在不同職工身上。另一方面，完善基于業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)融合的控制程序。這需要通過業(yè)務(wù)控制流程、財(cái)務(wù)控制流程相互約束的機(jī)制設(shè)計(jì)，同時(shí)完善內(nèi)控制度內(nèi)容中的業(yè)財(cái)融合程序，使得單位內(nèi)部治理環(huán)境、內(nèi)控管理環(huán)境得到有效改善，從而進(jìn)一步促成業(yè)務(wù)層面與財(cái)務(wù)層面的相互監(jiān)督與制約，最終充分提升內(nèi)控制度體系的應(yīng)用效用。

（三）完善內(nèi)控制度內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。一是建立起以日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)的定期不定期風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。這需要單位依據(jù)內(nèi)、外部環(huán)境變化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，包括對宏觀政策變化、公共需求變化等因素的考量，使得單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)相對客觀、系統(tǒng)的評價(jià)分析。二是將風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告環(huán)節(jié)納入內(nèi)控制度的“硬性”內(nèi)容當(dāng)中。也就是說，需要單位對風(fēng)險(xiǎn)評估工作實(shí)施更為嚴(yán)厲的制度控制，使得風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告的產(chǎn)生更為權(quán)威、可靠，最終有助于行政事業(yè)單位有效規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。三是強(qiáng)化內(nèi)控制度中的風(fēng)險(xiǎn)識別環(huán)節(jié)。這需要單位對風(fēng)險(xiǎn)評估工作持有高度的認(rèn)識，確保風(fēng)險(xiǎn)識別工作是在定性和定量的層面中進(jìn)行，從而促使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性提前被單位領(lǐng)導(dǎo)者或管理層預(yù)知，最終確保風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對對策的探討是有據(jù)可依的。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)識別要出具相關(guān)實(shí)際數(shù)據(jù)、預(yù)測數(shù)據(jù)的報(bào)告，從而為后期風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對對策的探討提供思路，最終促使單位選擇出更優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避對策。

四、結(jié)論

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)當(dāng)中的不足是顯而易見的，因而單位領(lǐng)導(dǎo)者或管理層需要探討科學(xué)建構(gòu)自身內(nèi)控制度體系的有效對策，通過加強(qiáng)單位內(nèi)控制度意識建設(shè)、進(jìn)一步健全單位內(nèi)控制度程序、完善內(nèi)控制度內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制等對策，來實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的穩(wěn)步提升。