農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中土地利用問(wèn)題研究

左會(huì)闖（鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院 450001）

1 引言

國(guó)務(wù)院在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中著重強(qiáng)調(diào)了三產(chǎn)融合在我國(guó)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的顯著地位。在我國(guó)農(nóng)村的長(zhǎng)期發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主且較為單一，很難支撐起我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這時(shí)，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的支撐點(diǎn)和發(fā)展方向。但是由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃缺失、大眾整體環(huán)保意識(shí)單薄、工商資本的介入等原因，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展中也帶來(lái)了一系列的土地利用問(wèn)題?；诖耍谕七M(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、提高我國(guó)農(nóng)村土地的利用效率的同時(shí)，要合理布局我國(guó)農(nóng)村的三生空間，以保障我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

2 我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合主要發(fā)展形式

二十一世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)居民需求日漸多元及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展日漸增溫。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)下，許多農(nóng)業(yè)發(fā)展新形式得到了雨后春筍般發(fā)展，諸如：休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等。但我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合仍處于探索階段，融合程度較淺，發(fā)展規(guī)模較小。戴紫蕓（2017）基于組織一體化視角，將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合概括為縱向一體化融合模式與橫向一體化融合模式。[1]結(jié)合各地發(fā)展實(shí)踐，總體來(lái)說(shuō)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合主要有以下3種形式：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸融合型、農(nóng)業(yè)功能拓展融合型。

2.1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合型

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合型是指多種農(nóng)業(yè)或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的多個(gè)環(huán)節(jié)之間形成生態(tài)鏈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合發(fā)展。目前，在農(nóng)村較為常見(jiàn)的一種融合方式是養(yǎng)殖業(yè)與沼氣供給的銜接，主要包括農(nóng)戶自給型和養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)營(yíng)型。其中，養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)營(yíng)型沼氣供給的成功不僅解決了養(yǎng)殖場(chǎng)的部分排污問(wèn)題，同時(shí)為其帶來(lái)了相當(dāng)可觀的收入，還方便了農(nóng)戶的生活，解決了農(nóng)戶燃料單一、污染較大的問(wèn)題。

2.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸融合型

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸融合型是指農(nóng)業(yè)由原來(lái)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后的加工和服務(wù)環(huán)節(jié)的延伸，實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)的融合發(fā)展。[2]當(dāng)前，國(guó)家特別重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和土地托管等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建立，兩者都對(duì)農(nóng)業(yè)鏈延伸起到了較大的推動(dòng)作用。家庭農(nóng)場(chǎng)通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售渠道的擴(kuò)展增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并豐富了農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)形式，諸如：體驗(yàn)消費(fèi)等。土地托管服務(wù)的供給通過(guò)服務(wù)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)形式不僅促進(jìn)了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)的銜接。

2.3 農(nóng)業(yè)功能拓展融合型

農(nóng)業(yè)功能擴(kuò)展融合型是指在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)等功能基礎(chǔ)上，賦予其生態(tài)、文化、旅游等功能元素，實(shí)現(xiàn)一、三產(chǎn)融合發(fā)展。農(nóng)家樂(lè)、共享農(nóng)場(chǎng)、生態(tài)采摘等是農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相結(jié)合的重要載體，扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)靠農(nóng)產(chǎn)品銷售的被動(dòng)局面。原來(lái)農(nóng)產(chǎn)品的單一銷售形式顯然無(wú)法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的精神文化消費(fèi)的需要，生態(tài)采摘等形式不僅為消費(fèi)者們提供了健康的農(nóng)產(chǎn)品，也充分發(fā)揮了鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)俗對(duì)消費(fèi)者的感染力，豐富了消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的體驗(yàn)。

3 我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中土地利用存在的問(wèn)題

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展對(duì)我國(guó)土地利用產(chǎn)生了很大的影響，改變了不同類型土地的利用情況，豐富了土地利用的內(nèi)涵。但同時(shí)農(nóng)村土地利用面臨著三生空間布局不合理、土地綜合利用效率低、基本農(nóng)田保護(hù)困難等一系列嚴(yán)峻的問(wèn)題。

3.1 基本農(nóng)田保護(hù)受到挑戰(zhàn)，國(guó)家糧食安全受到威脅

在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合中糧食種植面積呈現(xiàn)出減少的趨勢(shì)，主要是由于建設(shè)用地和經(jīng)濟(jì)作物種植面積增加。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，一些農(nóng)業(yè)功能拓展型產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中尤其是共享農(nóng)莊和采摘園等形式，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸型產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為了運(yùn)輸便利、降低成本，占用基本農(nóng)田建設(shè)房屋、廠房等現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。我國(guó)是人口大國(guó)，人均農(nóng)地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，所以我國(guó)也是糧食進(jìn)口大國(guó)，保證足夠的糧食種植是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題。然而在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)作物種植面積、建設(shè)用地面積的增加都使得我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)政策受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，進(jìn)而威脅到我國(guó)國(guó)家糧食安全。

3.2 土地利用的綜合效率有待提高

在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中，土地的利用主體有片面追求經(jīng)濟(jì)利益的傾向，忽視了我國(guó)農(nóng)地的社會(huì)穩(wěn)定功能和生態(tài)保護(hù)功能。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合過(guò)程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾向于追求大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，租金成本多是來(lái)源于銀行貸款和民間借貸，增加了其資金成本，面臨較高的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶也面臨著無(wú)法收取租金的風(fēng)險(xiǎn)，均不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。然而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制不健全、保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展處于初期的探索階段，無(wú)法較好地承擔(dān)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的功能。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中，農(nóng)村生態(tài)用地面積也呈現(xiàn)出減少的趨勢(shì)，尤其是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、農(nóng)業(yè)功能拓展型產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中，一些草地、林地被開發(fā)為建設(shè)用地或農(nóng)業(yè)用地，使得農(nóng)村的生態(tài)功能得到一定程度的弱化。

3.3 三生空間布局不合理

在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更傾向于生活與生產(chǎn)一體化，從而使得生活空間零碎的分布于生產(chǎn)空間中，生態(tài)空間也被分割的錯(cuò)亂無(wú)序。尤其是需要大量生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)空間的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目對(duì)生活和生態(tài)空間的分割效果最為明顯，對(duì)農(nóng)村土地利用規(guī)劃提出了更高的挑戰(zhàn)，對(duì)基層政府的協(xié)調(diào)工作形成了新的阻礙。三生空間的錯(cuò)亂無(wú)序?qū)r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，違背了國(guó)家土地整治、農(nóng)村居民集中居住的政策精神。

4 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中土地利用問(wèn)題形成的原因分析

在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的迅速發(fā)展中土地利用問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要是在農(nóng)村土地農(nóng)村土地監(jiān)管機(jī)制不健全及農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄、環(huán)保意識(shí)單薄及基礎(chǔ)設(shè)施不足、土地制度及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制不健全、農(nóng)村土地利用規(guī)劃缺失。

4.1 農(nóng)村土地監(jiān)管機(jī)制不健全及農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄

我國(guó)基本農(nóng)田已經(jīng)劃定，且對(duì)于保護(hù)基本農(nóng)田的重要性在政府層面已經(jīng)達(dá)成高度共識(shí)。然而因?yàn)檗r(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，尤其是產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體受更大的利益驅(qū)使，往往會(huì)突破法律的紅線。農(nóng)村土地利用的監(jiān)管主要是靠村委會(huì)實(shí)施，然而在長(zhǎng)期的家庭承包責(zé)任制下，村集體的所有權(quán)不斷的弱化，村委會(huì)的自治能力也在不斷下降，同時(shí)面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的鄰里關(guān)系，村集體很難承擔(dān)好基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任。

4.2 環(huán)保意識(shí)單薄及基礎(chǔ)設(shè)施不足

隨著二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在的地位不斷提升，土地面臨的環(huán)保問(wèn)題日漸突出。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保監(jiān)管機(jī)制是農(nóng)村土地質(zhì)量以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的兩大抓手。

1.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體環(huán)保意識(shí)單薄主要體現(xiàn)在其缺乏對(duì)環(huán)保重要性的認(rèn)識(shí)、環(huán)保行為的辨別能力。主要是因?yàn)槠浣逃?jīng)歷較少、農(nóng)村一直以來(lái)以農(nóng)業(yè)作為統(tǒng)治的經(jīng)營(yíng)地位，缺少對(duì)二三產(chǎn)業(yè)的深入認(rèn)知。

2.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境維護(hù)工作還處于起步階段，存在著嚴(yán)重的環(huán)保設(shè)施不足的問(wèn)題。[3]生活、生產(chǎn)等垃圾多用于集中焚燒、掩埋等方式，對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成嚴(yán)重的損害。

4.3 土地制度及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制不健全

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提出了迫切的要求。政府陸續(xù)出臺(tái)了“三權(quán)分置”、土地確權(quán)、承包期延長(zhǎng)等政策鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展也起到了較大的推動(dòng)作用。但是隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的日漸活躍，先行土地制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)的微觀規(guī)范較少，已無(wú)法保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。同時(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制不健全使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及普通農(nóng)戶在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目中承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的不可控性使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體破產(chǎn)、普通農(nóng)戶土地流失等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

5 優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合中土地利用的建議

5.1 完善農(nóng)村土地監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村土地屬集體所有財(cái)產(chǎn)，所以完善農(nóng)村土地監(jiān)管機(jī)制首先還是要發(fā)揮村集體在農(nóng)村土地監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，其次要發(fā)揮基層政府的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。在發(fā)揮村集體在農(nóng)村土地監(jiān)管中的地位首先要強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)，其次要明確村集體在農(nóng)村土地監(jiān)管中的權(quán)力和責(zé)任，最后要建立有效的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制。在發(fā)揮基層政府的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用首先要提高基層政府的參與感，其次要明確基層政府的權(quán)力和責(zé)任。

5.2 加大土地利用相關(guān)知識(shí)宣傳

土地利用不僅要關(guān)注其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，還要關(guān)注其生態(tài)效益和社會(huì)效益。首先要加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)其對(duì)土地利用的生態(tài)效益和社會(huì)效益的重視，可采取課堂講座、示范地區(qū)參訪等方式。其次要加強(qiáng)土地利用知識(shí)在土地經(jīng)營(yíng)主體之間的宣傳力度，采取多樣式的宣傳方式，不僅采用傳統(tǒng)的廣播、板報(bào)等形式，更多的采取視頻、走訪、試驗(yàn)區(qū)參訪等方式，讓其能夠聽得到、看得見(jiàn)、享受得到合理利用土地的福利。

5.3 健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制

健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制重點(diǎn)從主體培育、豐富形式、法律保障三個(gè)方面入手。首先要加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)供給主體的資金和政策支持，尤其是引導(dǎo)更多的中等企業(yè)參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)中來(lái)。其次，要嚴(yán)格區(qū)分自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，采取靈活多樣的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。最后，要提升農(nóng)民的法律意識(shí)，同時(shí)完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)法律條文，形成規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和合同范式。