論“三權(quán)分置”中經(jīng)營者之“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)

吳祖祥

(河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州，450002)

為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決三農(nóng)問題，解決人地分離問題，盤活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，中央提出了“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置政策。此項政策具有重大的時代歷史意義。本文從法律的角度就“三權(quán)分置”中經(jīng)營者之“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)發(fā)表拙見，以求教于方家。

一、“三權(quán)分置”中經(jīng)營者之“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)：學(xué)者觀點評析

（一）學(xué)者觀點

關(guān)于“三權(quán)分置”中經(jīng)營者之“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)，學(xué)者意見存在分歧，主要有物權(quán)說、債權(quán)說和物權(quán)化之債權(quán)說三種觀點。

1．物權(quán)說。持物權(quán)說觀點的學(xué)者認為，服務(wù)于“三權(quán)分置”改革目的，賦予“土地經(jīng)營權(quán)”以物權(quán)性質(zhì)，這樣可以憑借物權(quán)的長期性和效力的排他性，增強經(jīng)營者的投資、生產(chǎn)積極性[1]。首先，物權(quán)說滿足了解決矛盾的需要。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體身份（集體經(jīng)濟組織的成員）所具有的封閉性與土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)性所具有的流動性之間的矛盾日益尖銳，造成了土地承包經(jīng)營權(quán)的利用效率低下與規(guī)模化經(jīng)營需求之間的矛盾；造成人口大規(guī)模流動與土地流轉(zhuǎn)不暢的矛盾。同時，“物權(quán)說”順應(yīng)了“三權(quán)分置”改革目的?！叭龣?quán)分置”改革目的中一項重要目的就是：通過促進土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。為達到此目的，一方面，促進土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；另一方面，側(cè)重保障經(jīng)營者的利益。如何保障經(jīng)營者的利益呢？將經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)。經(jīng)營者因此成為用益物權(quán)人，憑借物權(quán)強烈的排他性，經(jīng)營者才能放心經(jīng)營土地，放心地對土地進行長期有效的投資。這樣就提高了土地利用效率，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更好地從制度上服務(wù)于三農(nóng)。如果賦予土地經(jīng)營權(quán)以債權(quán)屬性，債權(quán)無排他性，且具有不穩(wěn)定性，原承包方（出讓方）將隨時破壞債之關(guān)系，收回土地經(jīng)營權(quán)。債權(quán)一般具有短期性，這將會大大降低經(jīng)營者受讓經(jīng)營權(quán)的積極性，嚴重阻礙土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2．債權(quán)說。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)[2]。學(xué)者從物權(quán)和債權(quán)在對抗力、存續(xù)期間、轉(zhuǎn)讓性、權(quán)利內(nèi)容和對價五個方面對比，得出土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)的結(jié)論。物權(quán)是排他性權(quán)利，債權(quán)是請求權(quán)，具有相對性，不具有對抗第三方的效力。土地經(jīng)營權(quán)是受讓方通過合同形式，請求出讓方將其土地經(jīng)營權(quán)“給付”，是出讓方和受讓方雙方的關(guān)系，一般不對抗第三方。物權(quán)一般長期存續(xù)，債權(quán)存續(xù)期限的長短，取決于當(dāng)事人雙方的合意。即土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，就是取決于雙方的合意。物權(quán)具有轉(zhuǎn)讓性，目前，土地經(jīng)營權(quán)不能隨意再流轉(zhuǎn)，得到發(fā)包方、承包農(nóng)戶的書面同意的除外。物權(quán)人擁有“占有、使用、收益”權(quán)能，債權(quán)人只是在一定期限內(nèi)借用物權(quán)人的相關(guān)權(quán)能，具體內(nèi)容依合同而定。通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，受讓方只是“借用”出讓方的土地占有、使用等權(quán)能。物權(quán)不以對價為要素，租賃債權(quán)以對價為當(dāng)然要素，土地經(jīng)營權(quán)的取得，支付了土地租金對價。在今后相當(dāng)長時期，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，是出于對土地承包經(jīng)營權(quán)人（農(nóng)戶）的優(yōu)先保護。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的目的是平衡權(quán)利關(guān)系[3]。

也有學(xué)者認為：不宜過分強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)[4]。土地是農(nóng)民的，在未來很長一段時間，農(nóng)民仍然需要從土地中獲取收益。土地是中國幾億農(nóng)民的基本保障。現(xiàn)代的農(nóng)地制度改革不應(yīng)朝分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的方向走，而應(yīng)向強化土地集體所有權(quán)的方向走。

3．物權(quán)化之債權(quán)說。此觀點認為：土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上為債權(quán)，而在其轉(zhuǎn)讓、抵押時，又賦予其物權(quán)效力。土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)并物權(quán)化是國際通行做法。日本、德國、瑞士、法國的民法都將不動產(chǎn)租賃權(quán)界定為債權(quán)，立法強化承租人的地位，推進租賃權(quán)物權(quán)化。如德國有關(guān)“農(nóng)地用益租賃”的規(guī)定，日本的《農(nóng)地法》規(guī)定了農(nóng)地租賃權(quán)物權(quán)化。

（二）對上述觀點的評析

物權(quán)說一概強調(diào)經(jīng)營者取得的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，過度強調(diào)了對經(jīng)營者的保護，犧牲了仍然依賴承包地生存者以及短期內(nèi)人地分離的土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，脫離了制度存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)，進而影響此制度效力的發(fā)揮和適用，阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)積極性。有時候，土地承包經(jīng)營權(quán)人不愿將“土地經(jīng)營權(quán)”讓與給經(jīng)營者，使經(jīng)營者取得效力較強的物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人寧愿撂荒而不愿讓對方得到物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)。當(dāng)前中國農(nóng)村，仍有相當(dāng)一部分農(nóng)民靠地吃飯，有些地方實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的條件也不具備，土地承包經(jīng)營權(quán)人愿意為經(jīng)營者設(shè)定債權(quán)，讓經(jīng)營者利用土地、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，盡管這部分土地經(jīng)營權(quán)不是流轉(zhuǎn)的主流，也不能將經(jīng)營者取得的利用土地的權(quán)利一律定性為物權(quán)。

債權(quán)說的理由也不夠充分。首先，不能以權(quán)利存續(xù)期限的長短、對價和轉(zhuǎn)讓性等因素來區(qū)別物權(quán)和債權(quán)。因為，沒有任何法律規(guī)定以存續(xù)時間長短判定是物權(quán)亦或是債權(quán)；物權(quán)的移轉(zhuǎn)仍然遵循民法的公平、正義原則，仍然講究對價。只要是非禁止、限制流通的財產(chǎn)權(quán)益，均可流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行法對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)須經(jīng)發(fā)包方的書面同意的限制規(guī)定，是出于對依賴土地生活的部分農(nóng)戶生存利益的保護。再說，物權(quán)的轉(zhuǎn)讓也同樣受到法律的限制，如毒品、涉黃物品等法律規(guī)定為限制流通物。其次，若將土地承包經(jīng)營權(quán)人讓與給經(jīng)營者的“土地經(jīng)營權(quán)”定性為債權(quán)，與土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性相沖突。

學(xué)者認為“目前不宜過早強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)”的觀點也是欠妥的。這種觀點的實質(zhì)就是認為經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)。首先，家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積不斷增長。截至2017年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的37%。流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的比重持續(xù)下降[5]。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，也是農(nóng)村剩余勞動力釋放并轉(zhuǎn)入其他行業(yè)，從而增加農(nóng)民收入來源進而提高農(nóng)民收入水平的手段。

而留守在農(nóng)村的老年人則可通過低保、精準扶貧等農(nóng)村社會保障制度，實現(xiàn)其生活保障。農(nóng)村只有極少數(shù)因老人及子女需要贍養(yǎng)、撫養(yǎng)問題的青壯年勞力留守在家經(jīng)營家庭包產(chǎn)到戶的土地。即使留守在家，他們還得代耕代種其他農(nóng)戶的土地或者通過非農(nóng)勞動取得非農(nóng)收入，他們往往還要靠農(nóng)村扶貧款來滿足日常生活開支。

其次，是通過設(shè)定物權(quán)還是債權(quán)來間接實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)，取決于雙方的合意。通過合意，經(jīng)營者可以選擇受讓土地經(jīng)營權(quán)這種物權(quán)，也可以選擇對承包地的債權(quán)。

再次，解決三農(nóng)問題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營已經(jīng)成為主要手段。土地經(jīng)營權(quán)讓與是農(nóng)用地規(guī)模化經(jīng)營的前提和基礎(chǔ)。讓經(jīng)營者取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，有利于提高經(jīng)營者的投資、經(jīng)營積極性。當(dāng)然，經(jīng)營者更希望取得物權(quán)。從法律制度層面上講，賦予經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，同時要充分尊重土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿。

最后，可以建立土地承包經(jīng)營權(quán)的評估機構(gòu)，確保流轉(zhuǎn)對價的公平、合理，還可以建立反聘土地承包經(jīng)營權(quán)人參與經(jīng)營活動等方式來保障土地承包經(jīng)營權(quán)人的生活來源問題。消除土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的后顧之憂，以調(diào)動其流轉(zhuǎn)積極性。

債權(quán)物權(quán)化說也存在問題?？v觀我國實際，沒有必要對農(nóng)用地租賃權(quán)物權(quán)化。因為我國的土地所有制是公有制：國家所有制和集體所有制。我國現(xiàn)行法確定了國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)制度，且規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)制度。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性已經(jīng)確定，債權(quán)物權(quán)化沒有存在的空間；況且，租賃權(quán)物權(quán)化，一般來講是指“買賣不破租賃”。再次，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式多種多樣，租賃權(quán)的設(shè)定只是其中一種方式，它不能涵蓋其他形式。由于我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)水平及分布的不均衡性，由于農(nóng)民對土地的依賴程度和收入來源不同，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，賦予經(jīng)營者以物權(quán)還是債權(quán)，應(yīng)當(dāng)尊重雙方的合意，平衡流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和利益關(guān)系，這樣既能推動規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，既與解決“三農(nóng)”的初心吻合，又有利于推動社會和諧發(fā)展。

二、“三權(quán)分置”中經(jīng)營者之“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)

《物權(quán)法》第125條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權(quán)利。依照該條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人（農(nóng)戶）的土地承包經(jīng)營權(quán)就是指土地承包者依照承包合同取得的“土地經(jīng)營權(quán)”，此處的“土地經(jīng)營權(quán)”是一種用益物權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是土地承包經(jīng)營權(quán)人，即農(nóng)戶?？腕w是農(nóng)村土地（指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地除外），內(nèi)容是占有、使用、收益權(quán)能。取得方式是簽訂土地承包合同?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體身份具有特殊性——集體經(jīng)濟組織的成員（即農(nóng)戶）。取得方式具有特殊性——承包合同。

土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式有多種：（1）直接行使。即土地承包經(jīng)營權(quán)人親自對承包地行使土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包合同規(guī)定的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自己利用土地，對承包地行使占有、使用、收益權(quán)能。（2）間接行使。即土地承包經(jīng)營權(quán)人將承包地交給經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，具有流通性。

土地承包經(jīng)營權(quán)人間接行使土地經(jīng)營權(quán)又分為兩種方式：（1）通過轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、入股等方式將自己享有的土地經(jīng)營權(quán)讓渡給經(jīng)營者，經(jīng)營者因此取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人基于其成員身份和承包合同，取得了土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者，經(jīng)營者便取得了土地經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營者基于土地經(jīng)營權(quán)，對土地進行占有、使用和收益。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)人通過租賃、代為耕種、短期托管、無償耕種等方式為經(jīng)營者設(shè)定債權(quán)。經(jīng)營者基于債權(quán)的行使，達到利用土地，在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地承包經(jīng)營權(quán)的間接行使，就是讓經(jīng)營者取得用益物權(quán)或者債權(quán)。經(jīng)營者通過行使用益物權(quán)或債權(quán)，實現(xiàn)利用農(nóng)村土地的目的。

“三權(quán)分置”政策的實質(zhì)是鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)人間接行使土地經(jīng)營權(quán)（即鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)）。“三權(quán)分置”中經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)，從法律意義上講，是指經(jīng)營者利用農(nóng)村土地的權(quán)利。經(jīng)營者直接受讓土地經(jīng)營權(quán)，其取得的土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)；經(jīng)營者通過直接受讓土地經(jīng)營權(quán)以外的方式取得利用農(nóng)村土地的權(quán)利屬于債權(quán)。

至于讓經(jīng)營者取得何種性質(zhì)的權(quán)利，首先決定于當(dāng)事人的合意。雙方當(dāng)事人可以根據(jù)合意，將土地經(jīng)營權(quán)讓與給經(jīng)營者。當(dāng)然移轉(zhuǎn)物權(quán)的合意必須以物權(quán)法定原則為前提。當(dāng)事人只能選擇創(chuàng)設(shè)法律規(guī)定的那些種類的物權(quán)，且物權(quán)的內(nèi)容也不得違反法律規(guī)定。若土地承包經(jīng)營權(quán)人不想讓經(jīng)營者取得物權(quán)，可以和經(jīng)營者約定，通過建立債之關(guān)系，與經(jīng)營者形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系。如訂立土地經(jīng)營權(quán)租賃合同、短期托管合同、代耕代種合同等，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

由于債權(quán)變動的靈活性、短期性和債權(quán)所具有的相對性，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以通過債之關(guān)系的設(shè)立實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)，既實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)人的身份利益，又不會因長期失去土地經(jīng)營權(quán)而影響生機，也不會使土地撂荒。其實，僅靠地吃飯，其收入是相當(dāng)?shù)偷??？梢赃@么說，他們中的大部分同時要有其他收入來源或獲得社會保障。那種認為承包地是土地承包經(jīng)營權(quán)人的“養(yǎng)命地”，從土地承包經(jīng)營權(quán)人處取得的經(jīng)營土地的權(quán)利一概是債權(quán)的理由是不充分的。再說，債權(quán)也是一種民事權(quán)利，它和物權(quán)一樣受到法律的保護。債權(quán)也具有排他性，至少能排除債務(wù)人對債權(quán)的干擾。債務(wù)人不履行債務(wù)，干擾債權(quán)人債權(quán)的實現(xiàn)，債權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人承擔(dān)不利后果。

權(quán)利只是實現(xiàn)利益的手段，物權(quán)和債權(quán)，都是實現(xiàn)利益的手段，物權(quán)、債權(quán)均可實現(xiàn)相同的利益。如，我可以購買房屋（創(chuàng)設(shè)物權(quán)），我也可以租賃房屋（取得債權(quán)），無論取得何種權(quán)利，我都可以達到對房屋的占控（占有、使用、收益），以滿足日常生活起居的利益需求。你能說買來的房屋和租賃來的房屋在占控方面、居住利益方面有實質(zhì)性區(qū)別嗎？除有無處分權(quán)能外，是沒有的。買來的房屋，用來居住，租賃的房屋，也是用來居住。二者在滿足權(quán)利人居住利益方面并無區(qū)別。

有學(xué)者認為，在民法典的物權(quán)編中規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人可以在土地承包經(jīng)營權(quán)上為經(jīng)營主體設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，并對其性質(zhì)、內(nèi)容提出了看法[6]。筆者認為此種觀點值得商榷，理由如下。

1.沒有必要在土地承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)定新的用益物權(quán)。如前所述，從實質(zhì)意義上講，土地承包經(jīng)營權(quán)就是用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。只不過是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體具有限定性，只限定為集體組織的成員。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體組織的成員通過訂立土地承包合同的方式取得的。經(jīng)營者通過讓與合同受讓的土地經(jīng)營權(quán)，就是土地承包經(jīng)營權(quán)人通過承包合同取得的權(quán)利。因此，經(jīng)營者取得的土地經(jīng)營權(quán)，是從土地承包經(jīng)營權(quán)人處受讓的土地經(jīng)營權(quán)，而不是一種新設(shè)定的用益物權(quán)。如通過征收將集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)，國家從集體處通過繼受方式取得土地所有權(quán)，而不是原始取得土地所有權(quán)，當(dāng)然不是新設(shè)的一種土地所有權(quán)。國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)都是土地所有權(quán)，只是主體身份不同，但本質(zhì)上都是主體對土地的支配權(quán)，即享有占有、使用、收益和處分權(quán)能。

2.背離物權(quán)體系的邏輯結(jié)構(gòu)。

土地承包經(jīng)營權(quán)人作為用益物權(quán)人，其再在承包的農(nóng)村土地上為第三人創(chuàng)設(shè)與己內(nèi)容相同的用益物權(quán)，會造成物權(quán)法中物權(quán)類型體系的混亂，也背離了“一物一權(quán)”原則。

“三權(quán)分置”的本意是推動土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而非是在土地承包經(jīng)營權(quán)外創(chuàng)設(shè)一種新的用益物權(quán)。中央“三權(quán)分置”政策的出臺，微觀上講，主要是解決特別是城鎮(zhèn)化進程中人、地分離的矛盾；宏觀上講，主要是解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化經(jīng)營問題。歸根結(jié)底是要平衡好土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人和經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。由于調(diào)整土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人之間法律關(guān)系的法律規(guī)范（如土地管理法、農(nóng)村土地承包法）比較完善，所以“三權(quán)分置”政策的重心是協(xié)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)人與經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。“三權(quán)分置”，歸根結(jié)底是解決好土地承包經(jīng)營權(quán)人對其土地承包經(jīng)營權(quán)的行使問題和經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)問題。

綜上，土地承包經(jīng)營權(quán)人的“土地經(jīng)營權(quán)”是用益物權(quán)，“三權(quán)分置”中經(jīng)營者的“土地經(jīng)營權(quán)”根據(jù)當(dāng)事人的合意，可以是用益物權(quán)，也可以是債權(quán)。

三、“三權(quán)分置”中經(jīng)營者之“土地經(jīng)營權(quán)”制度設(shè)計

政府應(yīng)該構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，正確引導(dǎo)農(nóng)戶自愿選擇流轉(zhuǎn)的路徑：經(jīng)營者取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，或經(jīng)營者取得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。

（一）經(jīng)營者取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)

1.取得條件。土地承包經(jīng)營權(quán)人與經(jīng)營者簽訂土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，合同約定將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給對方。至于土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，物權(quán)法已有明確規(guī)定（《物權(quán)法》第125條）。雙方還應(yīng)到登記機構(gòu)辦理土地經(jīng)營權(quán)變更登記。自登記之日起，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)。目前承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記已全面展開，大部分地區(qū)已經(jīng)完成，故土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也應(yīng)采用登記公告制度，從而保障不動產(chǎn)物權(quán)變動制度的一致性。更加彰顯流轉(zhuǎn)的嚴肅性。

2.期限。土地經(jīng)營權(quán)的期限不低于五年，且短于或等于承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。為了保護土地承包經(jīng)營權(quán)人對集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)的身份利益不受損害，受讓方取得的土地經(jīng)營權(quán)的期限應(yīng)該短于或等于承包經(jīng)營權(quán)剩余期限。同時為了鼓勵受讓方對土地進行投資，保證其投資受益的收回，要求其受讓的土地經(jīng)營權(quán)不得低于五年。如果時間太短，受讓方可能因投資收益不能收回而不愿意對土地進行投資，進而會影響對土地資源的充分利用，不能達到物盡其用而造成資源浪費。

（二）經(jīng)營者取得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)人與經(jīng)營者通過合意就利用承包地形成債之關(guān)系。其實就是將土地經(jīng)營權(quán)泛化為債權(quán)，借助債權(quán)之殼，還土地支配權(quán)之魂。

1.取得條件。土地承包經(jīng)營權(quán)人與第三方訂立租賃合同、代為耕種合同、短期托管合同或無償耕種合同。

2.期限。土地經(jīng)營權(quán)的期限短于五年，且短于或等于土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。

綜上，可以在民法典中設(shè)立兩個條文，分別規(guī)制兩種性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。民法典物權(quán)編中規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人與經(jīng)營者訂立土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，約定將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給對方，轉(zhuǎn)讓的期限不低于五年，且短于或等于承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。民法典合同編中規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人與經(jīng)營者可以通過訂立承包地租賃合同、代為耕種合同、短期托管合同或無償耕種合同等取得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的期限短于五年，且短于或等于土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。土地經(jīng)營權(quán)自合同生效時設(shè)立。

結(jié)語

任何法律制度的產(chǎn)生都有其客觀物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的不均衡，“三農(nóng)”問題的存在，決定了土地經(jīng)營者取得權(quán)利性質(zhì)的多元化。權(quán)利性質(zhì)的確定，取決于平衡雙方的利益，更取決于發(fā)展生產(chǎn)力，發(fā)展是硬道理。追求行為自由和權(quán)益保障，二者不可偏頗，權(quán)益的保障是追求行為自由的前提和基礎(chǔ)，行為自由是權(quán)益保障的目標。民法是權(quán)利法，民法更是自由法，在追求行為自由的過程中保障主體合法權(quán)益。而對土地經(jīng)營者權(quán)利性質(zhì)的設(shè)計能夠體現(xiàn)民法的精神，能推動中國農(nóng)村經(jīng)濟健康、和諧、持續(xù)發(fā)展。