創(chuàng)新與堅(jiān)守:國家治理體系與治理能力視角下的地方政府行政立法價(jià)值取向

張俊峰

[摘? ? 要] 國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化是我們國家改革攻堅(jiān)克難階段提出的新的發(fā)展思路與發(fā)展方式，是動(dòng)態(tài)的宏觀的與具體的穩(wěn)定的有效統(tǒng)一結(jié)合。地方行政立法雖然在我們國家治理能力與治理體系的下行位置，但是卻是體現(xiàn)和支撐國家國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化優(yōu)勢(shì)的重要一環(huán)。通過分析以黨中央領(lǐng)導(dǎo)的國家—地方的二元治理體系結(jié)構(gòu)中，地方政府所扮演的角色，所處階段以及所面臨的問題來解釋國家治理體系與治理能力對(duì)地方政府的目標(biāo)要求以及地方的行政立法體系該如何建設(shè)才能達(dá)到這種目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 國家治理體系;治理能力;地方政府;行政立法;價(jià)值取向

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 071

[中圖分類號(hào)] D035.5? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2019）03- 0177- 03

1? ? ? 研究背景

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，意義深遠(yuǎn)重大[1]。實(shí)現(xiàn)階段式跨越式發(fā)展的發(fā)展步驟自改革開放以來已取得顯著的成效。歷時(shí)三十余年的發(fā)展為我們國家的基礎(chǔ)建設(shè)，民生保障，行政管理體制的變革等社會(huì)各方面的飛速變遷奠定了重要的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中我們國家的大基數(shù)人口，復(fù)雜的地理環(huán)境與特定的歷史發(fā)展階段，使我們國家在相關(guān)的發(fā)展的領(lǐng)域走到了改革的瓶頸處，走到了攻堅(jiān)克難創(chuàng)新發(fā)展的新局面上。加快法治建設(shè)，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，具有決定性意義。法治建設(shè)是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇[1]。

2? ? ? 治理的概念簇

2.1? ?治理的價(jià)值取向發(fā)展

學(xué)界對(duì)治理一詞的研究由來已久。作為學(xué)術(shù)界的標(biāo)志性回應(yīng)，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（International Social Science Journal）1998年3月出版了以“治理”為題的專刊，至此“治理”正式進(jìn)入全球政治發(fā)展研究的視野，并處于不斷的豐富和發(fā)展中[2]。許多學(xué)者參與推動(dòng)了近些年對(duì)治理的研究，他們把治理界定為公平而有效的慣例和組織制度，國家權(quán)威要強(qiáng)調(diào)效率、效益、參與民主、法制、開放、透明、回應(yīng)、問責(zé)、公眾輿論支持、公平公正、有戰(zhàn)略目標(biāo)[3]。治理一詞在行政學(xué)領(lǐng)域在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段被不同的流派賦予了不同的價(jià)值取向。發(fā)展至今從以治為主以理為輔發(fā)展為治與理兼顧，引導(dǎo)與梳理，讓現(xiàn)代化的行政管理方式在正確的管理思路影響下形成有秩序有條理的發(fā)展模式，通過逐漸減少引導(dǎo)和分流政府在管理過程中單方面投入付出的境地，在一定程度上有理與提高政府的行政效率，降低政府在進(jìn)行行政管理中的運(yùn)行成本，間接地增加政府在公民與和行政相對(duì)人中的公信力。

2.2? ?國家治理體系與治理能力

在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的，在不同的歷史時(shí)期被賦予了不同的時(shí)代內(nèi)涵。工業(yè)文明之前對(duì)人民的統(tǒng)治與管制，以公民“性惡論”理念為基礎(chǔ)的管理方式。工業(yè)文明時(shí)代，國家概念的逐漸成熟成型不斷影響著國家管理方式與國家管理體系的發(fā)展。泰勒的科學(xué)管理理論，馬克思韋伯的官僚制對(duì)于當(dāng)時(shí)不同國家的行政管理方式變革都產(chǎn)生了重要的影響，使得國家這一制度機(jī)器對(duì)社會(huì)各方面的管理方式進(jìn)行了一系列的調(diào)整，從某種程度上來說，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼國家管理方式與制度安排的變革。

在全球化浪潮的席卷之下，我們國家在逐漸接觸西方行政思想發(fā)展歷史的同時(shí)結(jié)合我們國家自身國情也進(jìn)行了不同程度與不同方式上的吸收、借鑒、學(xué)習(xí)，最終逐漸賦予了具有中國特色發(fā)展道路國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)概念。在西方研究的基礎(chǔ)上，中國學(xué)者對(duì)治理概念進(jìn)行了總結(jié)：“相對(duì)于統(tǒng)治，治理是一種趨勢(shì)，這一趨勢(shì)必定意味著國家（政府）-社會(huì)關(guān)系的調(diào)整;調(diào)整的目的在于應(yīng)對(duì)原先政治社會(huì)格局中的不可治理性;在調(diào)整中，政府之外的力量被更多地強(qiáng)調(diào)，國家中心的地位可能在一定程度上被國家、社會(huì)和市場(chǎng)的新的組合所替代;同時(shí)，治理也是對(duì)國家-市場(chǎng)兩分法的否棄?！盵4]如何在全球化格局下尋找適合自身國家國情社情的發(fā)展方式，該怎樣探尋適合自身體制制度運(yùn)行的一些行政管理方式，該怎樣將中央層面提出的“頂層制度設(shè)計(jì)與深化行政管理體制改革”的要求開展并落實(shí)到地方，都是今后我國需要考慮的問題。制度的設(shè)計(jì)與相關(guān)體系的安排，伴生的改革制度方案如何有效的落實(shí)到地方，在現(xiàn)階段都是我們國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所要求的。

2.3? ?國家治理體系與治理能力是一個(gè)辯證的有機(jī)整體

在我們國家的治理體系與治理能力的這一概念體系中，其最主要的核心概念就是“治理”。治理體系是制度設(shè)計(jì)安排，治理能力是運(yùn)行機(jī)制，在國家的范圍內(nèi)組成一個(gè)龐大而又復(fù)雜的運(yùn)行系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)是階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一，是思想上與行為上的統(tǒng)一，是定量投入與精準(zhǔn)產(chǎn)出的有機(jī)統(tǒng)一。國家治理體系作為由相關(guān)客體所組成的有機(jī)整體，是一整套位于國家層面上的制度體制的構(gòu)建和安排，也是我們國家治理能力得以發(fā)揮最大效用的重要保障。國家治理能力則是在良好的制度體制安排下所形成的一系列國家權(quán)力有效運(yùn)作的體制機(jī)制，也是檢驗(yàn)國家治理體系構(gòu)建是否良好符合國情社情發(fā)展需要的標(biāo)尺。國家治理體系與國家治理能力兩者相輔相成共同開創(chuàng)全面深化行政體制改革的新局面。

2.2? ?地方行政立法

2.2.1? ?地方行政立法的概念界定

從整體上看，目前比較流行的是傾向于從狹義的視角對(duì)行政立法做出概念上的界定：行政立法是指依法享有行政立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，根據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為[5]。而且根據(jù)《憲法》的第九十條，《立法法》第七十一條、《國務(wù)院組織法》第十條，《地方組織法》第五十一條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī);國務(wù)院各部委，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)有權(quán)在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)章;省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市人民政府和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府以及作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定地方行政規(guī)章。我們國家的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了我們國家的地方行政立法指的是除國務(wù)院以外的全國省，省會(huì)城市兩級(jí)人民政府以及法律規(guī)定特定的地方城市（國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市的人民政府）。

2.2.2? ?地方行政立法的價(jià)值定位及取向

有行政立法權(quán)的地方政府制定的地方行政規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件，其主要職責(zé)在于執(zhí)行和落實(shí)法律，行政法規(guī)等相關(guān)上位法的規(guī)定。相對(duì)來說是對(duì)上位法相關(guān)規(guī)定和要求再結(jié)合本治域情況的具體解讀。但是在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的大背景下，更為主要的還是其為了實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)內(nèi)的具體行政管理而需要制定的行政規(guī)章的事項(xiàng)。不僅只是起到對(duì)于中央層面精神指示的“上傳下達(dá)”作用。更多的應(yīng)該是在堅(jiān)持“不抵觸”“可操作”“有特色”的立法指導(dǎo)原則之下審慎發(fā)揮地方立法主動(dòng)性與靈活性相結(jié)合的自身優(yōu)勢(shì)對(duì)本治域內(nèi)的行政管理工作進(jìn)行主動(dòng)，有效，合理的引導(dǎo)，緩解中央對(duì)地方不同情境問題紓解的壓力。

為防止地方政府立法的不合理膨脹，在實(shí)踐中該原則被進(jìn)一步限縮為“根據(jù)”原則，即地方政府立法必須嚴(yán)格依照上位法的規(guī)定進(jìn)行，凡是上位法沒有規(guī)定的內(nèi)容，地方政府規(guī)章亦不得進(jìn)行規(guī)定，盡管在這樣的理念指引下地方政府立法總是不敢逾越雷池半步，但地方政府立法的積極性也嚴(yán)重受挫，故地方政府規(guī)章以照搬照抄上位法的居多，罕見具有地方特色與可操作性強(qiáng)的地方立法樣本[6]。

3? ? ? 國家治理體系、治理能力與地方政府

國家與地方政府關(guān)系并非一成不變，實(shí)踐也已經(jīng)證明，不同時(shí)期的央地關(guān)系調(diào)整在總體上取得的成效是顯著的。從現(xiàn)實(shí)的角度上看，國家創(chuàng)新轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，深化行政體制改革的目的更多的是出于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。三次工業(yè)革命的爆發(fā)催生了管理思想史上的三個(gè)重要發(fā)展階段，現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)革命，虛擬經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在催生著新的國家管理方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。國家治理體系之中，地方政府雖然位于權(quán)力下游，但卻是非常重要的一環(huán)，因?yàn)樗鼡碛兄罨镜恼螁卧?，公民與城市，是直接與其進(jìn)行接觸的最前沿部分。國家治理體系需要各級(jí)的地方政府予以支撐，地方政府的行政管理方式的有效創(chuàng)新又是對(duì)國家治理體系的豐富。國家治理能力依托國家層面良好的制度設(shè)計(jì)得以有效的發(fā)揮，但同時(shí)離不開地方政府的有效支持，這里的有效是地方政府可以做，并且能夠做好。總體而言，國家治理體系與治理能力兩者是一個(gè)有機(jī)整體，起到的是一加一大于二的效果。國際治理體系與治理能力與地方政府是雙向互動(dòng)互為補(bǔ)充的關(guān)系，兩者共同發(fā)力才能取得整體一致向前發(fā)展的效果。

3.1? ?國家治理體系與治理能力對(duì)地方政府的能力要求

國家治理體系與治理能力建設(shè)要求的提出，仍可以將其看作是對(duì)國家發(fā)展階段出現(xiàn)相關(guān)困境做出的主動(dòng)反應(yīng)，這往往也是推動(dòng)政府主動(dòng)進(jìn)行變革的重要原因之一。目前比較主流的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該從政府職能的角度去定義政府的能力建設(shè)。陳國權(quán)提出，政府能力是指政府在管理社會(huì)的過程中所實(shí)際擁有的能量和能力， 如果政府職能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力則是政府“能干什么”，“會(huì)干什么”[7]。從目前比較主流的政府職能之說來看，不管是從狹義的概念上對(duì)地方政府的概念界定還是宏觀概念上的“央地關(guān)系”中的地方政府，地方政府能力職能之說占據(jù)主流。從民眾的角度來看，地方政府能力就是對(duì)中央政策的分解執(zhí)行能力，是否為轄域公民創(chuàng)造了良好的公共服務(wù)環(huán)境。從橫向的關(guān)系上來看，地方政府能力涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府與其他平行政府間的府際間關(guān)系，涉及與各類非營利組織，各類公益組織的關(guān)系。相比較之前而言，政府的管理和控制能力受到不同客體以不同方式所表現(xiàn)出來的反彈壓力。國家治理體系與治理能力的建設(shè)，要求就是在堅(jiān)持黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，依托各項(xiàng)法律，法規(guī)政策的完善，設(shè)計(jì)出可以有效運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，針對(duì)形勢(shì)變化所引起的地方政府能力缺陷加以改進(jìn)和引導(dǎo)，賦予其新時(shí)期以新的內(nèi)涵和價(jià)值取向。

3.2? ?地方政府行政立法在地方政府中的重要作用

雖然目前學(xué)界對(duì)政府行政立法的性質(zhì)，法律效力仍存在著諸多的討論，但是地方政府行政立法對(duì)于推動(dòng)政府積極主動(dòng)作為提供了良好的支持。相比較權(quán)力機(jī)關(guān)的立法而言，地方政府行政立法因管理事項(xiàng)的復(fù)雜性，更應(yīng)該處理好立法權(quán)限與程序上與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的邊界，不能出現(xiàn)雙方相互沖突影響法律的權(quán)威性。對(duì)于自主性立法，“地方性事務(wù)”一般被認(rèn)為是本行政區(qū)域內(nèi)的而又不需要上位法進(jìn)行調(diào)整的重大事項(xiàng)，故應(yīng)制定地方性法規(guī)，“具體行政管理事項(xiàng)”是更側(cè)重于局部性、微觀性、應(yīng)時(shí)性、單一性的事項(xiàng)，適于制定地方政府規(guī)章[8]。地方行政立法權(quán)的建設(shè)是對(duì)政府行政管理職能的豐富和完善，是對(duì)國家法治社會(huì)建設(shè)的重要支持。

3.3? ?地方行政立法的價(jià)值取向

地方政府處理的事物紛繁復(fù)雜，“上面千條線，下面一根針”，繁雜地行政管理工作得以有效地開展必然是要依賴良好的制度體制設(shè)計(jì)，加之在我們黨的十八屆四中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，就明確地提出了堅(jiān)持依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治國與法治社會(huì)建設(shè)的要求正是對(duì)在我們國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求中對(duì)地方政府的行政立法向法治化，有序化方向建設(shè)的有力支持。法治是治國理政的基本方式。簡(jiǎn)而言之，地方政府行政立法首先應(yīng)該明確其立法權(quán)自身的價(jià)值屬性，結(jié)合本治域內(nèi)的具體情況區(qū)分與地方權(quán)力機(jī)關(guān)的相關(guān)立法。國家治理體系與治理能力更多的是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，突破之前在模糊問題的處理上畏首畏尾的思想，敢于創(chuàng)新，敢于作為。各級(jí)地方政府創(chuàng)新各治域內(nèi)的治理方式，更多的是靠中央層面的放權(quán)，以及合理有效的指引，形成地方適合自身治域的獨(dú)特治理方式。

4? ? ? 地方行政立法的建設(shè)目標(biāo)

首先明確地方政府行政立法權(quán)的價(jià)值定位，在堅(jiān)持《立法法》《憲法》等相關(guān)立法原則的基礎(chǔ)上合理劃分與地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法之間的區(qū)別。明確立法的利益導(dǎo)向問題，避免出現(xiàn)行政法規(guī)限制行政相對(duì)人權(quán)力，實(shí)行地方保護(hù)主義的思想。其次要端正行政立法的態(tài)度，珍惜有限的地方政府行政立法資源，提高立法治理，形成有特色有效率有質(zhì)量的地方立法體系，最終形成地方政府的行政立法與上位法，與地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法相互協(xié)調(diào)相互統(tǒng)一的具有中國特色的社會(huì)主義法律體系?，F(xiàn)在社會(huì)發(fā)展帶來社會(huì)各方面問題的發(fā)展，相關(guān)社會(huì)問題層出不窮，而權(quán)力機(jī)關(guān)立法限于程序，立法原則的規(guī)定不能及時(shí)有效回應(yīng)相關(guān)社會(huì)問題，因此地方政府行政立法就發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)，快速響應(yīng)民眾廣泛的呼聲，積極主動(dòng)作為，以便維護(hù)政府公信力和法律權(quán)威。

5? ? ? ?結(jié)? ? 語

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求就是創(chuàng)新各級(jí)政府的行政管理方式與行政思路。行政體制變革，變得是在新的發(fā)展環(huán)境之下的發(fā)展方向與發(fā)展思路，革的是落伍的行政理念以及冗長復(fù)雜的行政管理程序。而最為關(guān)鍵的理念變革才是行政體制變革行政方式轉(zhuǎn)變升級(jí)的首要步驟。現(xiàn)在各級(jí)政府進(jìn)行的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，將這些減掉的“政務(wù)”和放下的“權(quán)力”交由地方政府制定的相關(guān)行政規(guī)章予以規(guī)范協(xié)調(diào)，不僅對(duì)地方政府，行政相對(duì)人，以及社會(huì)的資源都是一種節(jié)約。明確行政立法價(jià)值定位和價(jià)值取向，充分利用各級(jí)地方政府的自身優(yōu)勢(shì)，探索出適合本治域的行政立法體系，不僅有利于豐富國家的治理體系建設(shè)，更是對(duì)國家治理能力整體提升的一種保障。

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