政府投資項目管理主要問題分析及建議

熊銀

重慶市合川區(qū)人民政府投資項目評審中心 重慶 401520

今年，國務(wù)院頒布的《政府投資條例》，是我國政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，對于依法規(guī)范政府投資行為、充分發(fā)揮政府投資作用具有十分重要的意義。各地方政府應(yīng)結(jié)合政府投資項目管理存在的主要問題，在《政府投資條例》的宏觀指導下，從微觀層面細化完善管理制度，才能切實管好政府投資項目。

1.政府投資項目管理存在的主要問題

1.1 政府投資項目決策不夠科學規(guī)范。一些地方政府投資項目管理缺乏科學規(guī)范的投資決策管理體制，比如缺失項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計等科學決策必須階段，或者是對決策階段工作重視不夠，認為項目決策更多是領(lǐng)導說了算，存在著領(lǐng)導命題作文、程序為領(lǐng)導的觀點服務(wù)等現(xiàn)象，相關(guān)職能部門沒有切實地履職盡責，造成一些項目未經(jīng)科學評估論證和全面深入的可行性研究就決策上馬。

1.2 政府投資項目投資控制不力。對具體政府投資項目的資金額度控制，是政府投資項目管理中的核心環(huán)節(jié)之一，也是實踐中的老大難問題。概算是政府投資項目投資的最高限額，但實際上政府投資項目超概現(xiàn)象卻是比較普遍，最主要的原因在于管理機制不夠嚴密、責任落實不到位。一是對建設(shè)單位的約束不夠，缺乏對超概的責任追究處罰措施，造成建設(shè)單位對投資控制重視不夠，管理不到位，甚至擅自擴大建設(shè)規(guī)模或提高建設(shè)標準，概算調(diào)整隨意。二是對地勘、設(shè)計和造價等咨詢服務(wù)單位約束不夠，責任劃分不清、處罰缺位，造成項目前期工作質(zhì)量不高，比如地勘不準確、設(shè)計不完善等造成概算不準確或是后期變更較大。

1.3 政府投資項目后評價缺位。項目后評價是實現(xiàn)項目全生命周期閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，主要作用在于總結(jié)經(jīng)驗教訓、反饋相關(guān)信息、提出相應(yīng)對策建議，對提高政府投資項目管理水平和促進項目形成良性投資決策機制具有重要的意義。但很多地方政府并沒有開展政府投資項目后評價工作，或是后評價工作浮于表面、處于探索階段。政府投資項目后評價的缺位，導致政府投資項目管理沒有形成閉環(huán)，缺少最終的監(jiān)督評價，對政府投資項目決策沒有提供有益幫助。

2.《政府投資條例》的相關(guān)制度設(shè)計

2.1 關(guān)于政府投資項目的決策程序?！墩顿Y條例》第九條規(guī)定：對政府投資項目，“項目單位應(yīng)當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批?！币簿褪钦f，政府投資項目決策分為上述三道程序。項目建議書主要解決項目“要不要干”的問題，可行性研究主要解決項目“能不能干”的問題，初步設(shè)計主要是解決項目“怎么干、花多少錢干”的問題。只有嚴格執(zhí)行上述決策程序，才能確保政府投資項目決策科學合理。

2.2 關(guān)于政府投資項目投資控制?！墩顿Y條例》將政府投資控制作為制度設(shè)計的重點，從嚴格管理和嚴肅問責兩個角度加強了剛性約束。嚴格管理主要體現(xiàn)在嚴格審定概算和加強概算調(diào)整管理上。第二十三條規(guī)定，“政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)當提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定”。明確了政府投資項目概算“不超是原則、調(diào)整是例外、超概需批準”。同時，第三十二條規(guī)定，“未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算的”，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分。

2.3 關(guān)于政府投資項目的后評價機制。《政府投資條例》第二十六條規(guī)定，“投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)對所選項目進行后評價。后評價應(yīng)當根據(jù)項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見”。明確了要開展項目后評價工作，要對項目進行全面評價。

3.加強政府投資項目管理的相關(guān)建議

3.1 嚴格執(zhí)行決策程序，確保決策科學規(guī)范。地方政府要建立科學決策機制，不但要嚴格執(zhí)行項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計等必須的決策審批程序，地方政府層面還應(yīng)建立政府重大投資項目領(lǐng)導機構(gòu)和評估專家?guī)欤瑢椖康目尚星闆r、建設(shè)規(guī)模、資金來源、績效預(yù)期等進行深入調(diào)查研究，廣泛收集各方意見并提出建議供決策參考。只有切實加強政府投資項目建設(shè)必要性和可行性的審查，在詳細調(diào)研、科學論證、規(guī)定程序的基礎(chǔ)上進行科學決策，才能杜絕政績工程和形象工程，確保項目決策的科學性和規(guī)范性。

3.2 以概算審批為抓手，嚴格控制政府投資項目投資。地方政府應(yīng)高度地重視概算審批工作，要從制度上、程序上和責任上細化完善相關(guān)規(guī)定。首先要明確各相關(guān)單位的概算控制責任，只有明確細化了責任，各相關(guān)部門才能切實履職盡職，在出現(xiàn)問題時才能有效追責問責。其次要堅持先落實責任再調(diào)整概算，對于申請調(diào)增概算的，應(yīng)當對合理調(diào)增和違規(guī)超概嚴格區(qū)分，出現(xiàn)違規(guī)超概時，必須界定違規(guī)超概的責任主體，提出對相關(guān)責任單位和責任人的處理意見，要堅持責任單位和責任人處理意見落實后再調(diào)整概算。

3.3 全面開展后評價工作，提高項目決策和管理水平。項目后評價是對已投入運營項目進行的全面、系統(tǒng)和客觀的分析評價，不但可以總結(jié)經(jīng)驗教訓，還能找到項目存在的問題及責任主體，提出相關(guān)對策建議等。地方政府及相關(guān)部門應(yīng)按照上級文件要求，制定后評價工作實施細則，認真地組織開展后評價工作，并將項目后評價工作完成情況納入政府工作考核體系，切實引起各有關(guān)單位對項目后評價工作的重視。同時加強后評價成果的運用，利用政府投資項目管理信息平臺等形式，加強信息溝通交通，實現(xiàn)項目后評價成果共享，才能真正發(fā)揮其提高項目管理和投資決策水平的作用。