國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性分析

趙 衛(wèi),劉海江,肖 穎,孫 聰,*,欒兆擎

1 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所, 南京 210042 2 中國環(huán)境監(jiān)測總站, 北京 100012 3 南京林業(yè)大學(xué)生物與環(huán)境學(xué)院, 南京 210037 4 南京林業(yè)大學(xué)南方現(xiàn)代林業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心, 南京 210037

國家重點生態(tài)功能區(qū)是保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域,以保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)[1- 2]。為彌補重點生態(tài)功能區(qū)地方政府在生態(tài)保護和環(huán)境治理方面失去的發(fā)展機遇和增加的支出成本,引導(dǎo)地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護,2008年起中央財政設(shè)立重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付[3]。隨著生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的提出,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等文件也明確要求,加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。2017年財政部進一步提出,繼續(xù)完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度,將轉(zhuǎn)移支付向生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境保護投入較多的地區(qū)傾斜。開展重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性分析,對于發(fā)揮財政資金在維護國家生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用具有實際意義。

近年來,學(xué)術(shù)界從政策目標(biāo)、資金分配、資金使用、監(jiān)督考評等方面對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策進行了分析與研究[4- 10]。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是迄今為止中央對國家重點生態(tài)功能區(qū)唯一的具有直接性、持續(xù)性、集中性的資金補助,但是持續(xù)數(shù)年的資金補助并沒有使國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到顯著提高[4,11]。基于陜西省縣級數(shù)據(jù)的實證研究也表明,增加轉(zhuǎn)移支付能夠促進國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善,但是這種影響較為微弱[12]。政策分析顯示,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機制具有以標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口為基礎(chǔ)的基本導(dǎo)向,對生態(tài)環(huán)境保護的重視不足,是影響重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付生態(tài)環(huán)境效益的主要原因[7,13- 14]。從轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補助額的計算公式看,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配以標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口為核心,禁止開發(fā)補助、引導(dǎo)性補助、生態(tài)護林員補助等具有生態(tài)環(huán)境保護屬性的計算項所占權(quán)重較低[8]。結(jié)合重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)及其以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主的考核要求,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性,對于重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的公平性、合理性及其生態(tài)環(huán)境效益至關(guān)重要。目前鮮有學(xué)者對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性進行實證分析,已有相關(guān)研究也集中于單一省域[5,12-14]。考慮到我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型復(fù)雜多樣、退化程度千差萬別,而且各地、各類重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護要求差異顯著[2,8],亟需對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性開展跨區(qū)域、跨類型的實證研究。

為全面分析重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性,本文綜合考慮重點生態(tài)功能區(qū)自身特征及其生態(tài)環(huán)境保護的地域差異和類型差異,選擇享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣(市、區(qū))作為典型縣域,利用方差分析法,分析典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出在地域差異、類型差異上的區(qū)際協(xié)同性；同時,利用耦合協(xié)調(diào)度模型,分析典型縣域及各省、各類生態(tài)功能區(qū)獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度,以揭示重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上是否與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入及其地域差異、類型差異相匹配,從而為完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度,提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的公平性、合理性和科學(xué)性提供科學(xué)依據(jù)。

1 研究區(qū)域

據(jù)統(tǒng)計,2008—2017年中央財政累計下達各省的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金達3700多億元,并呈逐年增加趨勢。根據(jù)2008—2017年各省(自治區(qū)、直轄市)累計獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額(圖1),綜合考慮我國自然地理分區(qū)、經(jīng)濟分區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)類型,選擇2017年甘肅省、貴州省、黑龍江省、河北省、安徽省、海南省享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的140個縣(市、區(qū))作為典型縣域(圖2),開展重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性分析。

圖1 2008—2017年各省獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額Fig.1 Total transfer payments to national key ecological function areas in provinces from 2008 to 2017

圖2 典型縣域空間分布Fig.2 The spatial distribution of typical counties

本研究中,140個典型縣域主要分布在大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、長白山森林生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)等11個重點生態(tài)功能區(qū),分屬《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護型四種重點生態(tài)功能區(qū)類型,對于重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性分析具有較強的代表性,可以為重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)決策提供依據(jù)。

2 研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來源主要包括：①各縣(市、區(qū))2017年財政決算報告、2017年財政預(yù)算執(zhí)行情況與2018年財政預(yù)算草案報告；②各省、各縣(市、區(qū))2017年重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額、資金使用等數(shù)據(jù),摘自各省2018年國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作報告；③各省、各縣(市、區(qū))2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、統(tǒng)計年鑒等資料。

2.2 分析方法

協(xié)同是2個及以上系統(tǒng)之間或系統(tǒng)要素之間的相互合作和共同作用,是一種相互之間的和諧與正向匹配關(guān)系[15- 17]。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護之間存在相互促進的作用,具有協(xié)同性。具體而言,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付可以在一定程度上承擔(dān)和彌補地方政府在生態(tài)保護和環(huán)境治理方面失去的發(fā)展機遇和增加的支出成本,增強地方財政保障能力,有助于重點生態(tài)功能區(qū)增加生態(tài)環(huán)境保護投入、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[13]。國際經(jīng)驗也表明,政府間的財政轉(zhuǎn)移支付是一種內(nèi)部化生態(tài)環(huán)境保護利益溢出的恰當(dāng)工具,巴西、德國、葡萄牙等國通過實施生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付來補償保護區(qū)地方政府的保護成本[18- 19]。另一方面,生態(tài)環(huán)境保護投入增加可以為重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護和環(huán)境治理提供資金保障和支持,促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善,有助于當(dāng)?shù)貭幦「嗟闹攸c生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付獎勵資金[3]。鑒于此,將重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性界定為重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入之間的匹配關(guān)系。

本文主要是根據(jù)典型縣域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),分析重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上是否與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入相匹配。首先,通過區(qū)際協(xié)同性分析,分析當(dāng)前重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機制是否體現(xiàn)了重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入的地域差異和類型差異；其次,通過耦合協(xié)調(diào)度模型,分析重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入的耦合協(xié)調(diào)度；基于此,揭示當(dāng)前重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是否與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入及其地域差異、類型差異相匹配。

2.2.1區(qū)際協(xié)同性分析

利用方差分析法,通過分析不同省份、不同類型生態(tài)功能區(qū)之間典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額、生態(tài)環(huán)境保護支出等差異的顯著性,揭示重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)際協(xié)同性,主要步驟包括：(1)以縣域為基本單元,按照所屬省份、所屬生態(tài)功能區(qū)類型分別對典型縣域進行分組；(2)采用單因素方差分析方法,分區(qū)域、分類型對典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額及其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出進行分析,分析中央財政撥付各省、各類生態(tài)功能區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額差異,以及不同省份、不同類型生態(tài)功能區(qū)之間典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出差異；(3)根據(jù)各省、各類生態(tài)功能區(qū)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額及其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出差異的顯著性,揭示重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入地域差異、類型差異的協(xié)同性。

2.2.2耦合協(xié)調(diào)度分析

為衡量重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同一致性及其相互聯(lián)系、相互作用程度,利用耦合度、協(xié)調(diào)度計算模型[20-22],建立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度模型,具體如下：

(1)

(2)

Ti=α×TG′i+β×EG′i

(3)

(4)

(5)

表1 耦合協(xié)調(diào)度評價標(biāo)準(zhǔn)

利用上述耦合協(xié)調(diào)度模型,計算重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度,包括：(1)根據(jù)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額、生態(tài)環(huán)境保護支出、一般公共預(yù)算支出,計算典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度；(2)根據(jù)省內(nèi)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付總金額、生態(tài)環(huán)境保護總支出、一般公共預(yù)算總支出,計算各省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度；(3)根據(jù)同類生態(tài)功能區(qū)內(nèi)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付總金額、生態(tài)環(huán)境保護總支出、一般公共預(yù)算總支出,計算各類生態(tài)功能區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度。在耦合協(xié)調(diào)度計算的基礎(chǔ)上,分析典型縣域及各省、各類生態(tài)功能區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)狀態(tài),揭示重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入的協(xié)同性。

3 結(jié)果與分析

3.1 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)際協(xié)同性

3.1.1典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額

2017年典型縣域共獲得重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金121.96億元,縣均重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額為8711.64萬元/縣。從省域看,2017年海南省、黑龍江省典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額相對較高,分別為17435.78萬元/縣、10886.77萬元/縣；甘肅省、安徽省、貴州省、河北省典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額相對較低,分別為8067.37萬元/縣、7774.33萬元/縣、6799.34萬元/縣、6897.47萬元/縣(表2)。從生態(tài)功能區(qū)類型看,生物多樣性維護功能區(qū)典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額相對較高,達10340.00萬元/縣；其次是水土保持功能區(qū)、防風(fēng)固沙功能區(qū),其典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額分別為9372.74萬元/縣和9085.43萬元/縣；水源涵養(yǎng)功能區(qū)典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額相對較小,為7733.76萬元/縣。

由表2、表3可知,2017年甘肅省、貴州省、黑龍江省、河北省、安徽省、海南省典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額無顯著性差異(P>0.05),防風(fēng)固沙功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、水源涵養(yǎng)功能區(qū)、生物多樣性維護功能區(qū)典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額也無顯著性差異(P>0.05)。對典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額的方差分析表明,2017年不同省份、不同類型典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額均無顯著性差異。從典型縣域看,當(dāng)前中央財政撥付的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金不具備顯著的地域差異、類型差異。

表2 2017年不同省份典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額及生態(tài)環(huán)境保護支出的方差分析結(jié)果

Table 2 Results of ANOVA for transfer payment to key ecological function areas and eco-environmental protection expenditure in typical counties of different provinces in 2017

方差分析結(jié)果Results of ANOVA重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額Transfer payment to key ecological function areas生態(tài)環(huán)境保護支出Eco-environmental protection expenditure環(huán)境污染治理支出Pollution control expenditure生態(tài)保護修復(fù)支出Ecological restoration expenditure平均值安徽省7774.3319058.694561.0214497.68Mean value/(104元/縣)甘肅省8067.375267.871433.123834.75貴州省6799.3411675.923635.298040.62海南省17435.7855132.1917640.4937491.7河北省6897.478990.613585.185405.43黑龍江省10886.7710477.214313.826163.39縣域數(shù)量/個安徽省6666Number of counties甘肅省32323232貴州省33333333海南省9999河北省30303030黑龍江省30303030F1.19514.70713.98511.915P0.3150.0000.0000.000

P<0.05表示差異顯著

表3 2017年不同類型典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額及生態(tài)環(huán)境保護支出的方差分析結(jié)果

Table 3 Results of ANOVA for transfer payment to key ecological function areas and eco-environmental protection expenditure in typical counties of different ecological function areas in 2017

方差分析結(jié)果Results of ANOVA重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額Transfer payment to key ecological function areas生態(tài)環(huán)境保護支出Eco-environmental protection expenditure環(huán)境污染治理支出Pollution control expenditure生態(tài)保護修復(fù)支出Ecological restoration expenditure平均值/(104元/縣)防風(fēng)固沙功能區(qū)9085.439113.203873.135240.06Mean value生物多樣性維護功能區(qū)10340.0025531.048221.5217309.52水土保持功能區(qū)9372.7412445.843635.578810.27水源涵養(yǎng)功能區(qū)7733.768935.673273.315662.36縣域數(shù)量/個防風(fēng)固沙功能區(qū)14141414Number of counties生物多樣性維護功能區(qū)22222222水土保持功能區(qū)37373737水源涵養(yǎng)功能區(qū)67676767F0.2574.4543.7543.898P0.8560.0050.0130.010

3.1.2典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出

2017年典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出總計174.85億元。其中,環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出是2017年典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出的主要組成部分,分別占典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出的33.68%和66.32%。從省域看,2017年安徽省、甘肅省、貴州省、海南省、河北省、黑龍江省典型縣域生態(tài)保護修復(fù)支出分別占其生態(tài)環(huán)境保護支出的76.07%、72.79%、68.87%、68%、60.12%、58.83%。從生態(tài)功能區(qū)類型看,水土保持功能區(qū)、生物多樣性維護功能區(qū)、水源涵養(yǎng)功能區(qū)、防風(fēng)固沙功能區(qū)典型縣域生態(tài)保護修復(fù)支出分別占其生態(tài)環(huán)境保護支出的70.79%、67.80%、63.37%、57.50%。從各地、各類典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出組成看,生態(tài)保護修復(fù)支出是當(dāng)前享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域生態(tài)環(huán)境保護支出的主要組成部分。

由表2、表3可以看出,2017年甘肅省、貴州省、黑龍江省、河北省、安徽省、海南省之間典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均呈顯著性差異(P<0.05),防風(fēng)固沙功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、水源涵養(yǎng)功能區(qū)、生物多樣性維護功能區(qū)之間典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出也均呈顯著性差異(P<0.05)。對典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出的方差分析表明,2017年不同省份、不同類型典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均呈顯著性差異。從典型縣域看,重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護支出及其組成具備顯著的地域差異、類型差異。

3.2 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的耦合協(xié)調(diào)度

2017年典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出的耦合協(xié)調(diào)度分別為0.305、0.279、0.289,典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出分別處于輕度失調(diào)、中度失調(diào)、中度失調(diào)狀態(tài)。其中,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出處于輕度失調(diào)及以下失調(diào)狀態(tài)的縣域分別有125個、133個、126個,占典型縣域總數(shù)的89.29%、95%、90%(圖3)。

圖3 典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)等級分布Fig.3 The coupling coordination degree of transfer payment to key ecological function areas and eco-environmental protection expenditure in typical counties in 2017

3.2.1不同省份典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的耦合協(xié)調(diào)度

如表4所示,2017年甘肅省、貴州省、海南省、安徽省、河北省、黑龍江省典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于失調(diào)狀態(tài)。其中,貴州省、甘肅省、河北省典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于中度失調(diào)狀態(tài)；海南省、黑龍江省典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于輕度失調(diào)狀態(tài)；安徽省典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、生態(tài)保護修復(fù)支出處于輕度失調(diào)狀態(tài),與其環(huán)境污染治理支出處于中度失調(diào)狀態(tài)。

3.2.2不同類型典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的耦合協(xié)調(diào)度

由表5可以看出,2017年各類生態(tài)功能區(qū)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于失調(diào)狀態(tài)。從典型縣域看,生物多樣性維護功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護支出、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額分別占其一般公共預(yù)算支出的7.77%和3.15%,該類生態(tài)功能區(qū)獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出的耦合協(xié)調(diào)度相對較高,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于輕度失調(diào)狀態(tài)；水土保持功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護支出、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額分別占其一般公共預(yù)算支出的3.41%和2.57%,該類生態(tài)功能區(qū)獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出的耦合協(xié)調(diào)度相對較低,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于中度失調(diào)狀態(tài)；防風(fēng)固沙功能區(qū)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出處于輕度失調(diào)狀態(tài),與其環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出處于中度失調(diào)狀態(tài)；水源涵養(yǎng)功能區(qū)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與其生態(tài)環(huán)境保護支出處于輕度失調(diào)狀態(tài),與其環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出處于中度失調(diào)狀態(tài)。

表4 2017年不同省份典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度

Table 4 The coupling coordination degree of transfer payment to key ecological function areas and eco-environmental protection expenditure in typical counties of different provinces in 2017

省份Provinces生態(tài)環(huán)境保護支出Eco-Environmental protection expenditure環(huán)境污染治理支出Pollution control expenditure生態(tài)保護修復(fù)支出Ecological restoration expenditure耦合協(xié)調(diào)度Coupling coordination degree耦合協(xié)調(diào)等級Class of coupling coordination耦合協(xié)調(diào)度Coupling coordination degree耦合協(xié)調(diào)等級Class of coupling coordination耦合協(xié)調(diào)度Coupling coordination degree耦合協(xié)調(diào)等級Class of coupling coordination河北 0.284中度失調(diào)0.271中度失調(diào)0.262中度失調(diào)黑龍江0.336輕度失調(diào)0.323輕度失調(diào)0.308輕度失調(diào)安徽 0.311輕度失調(diào)0.261中度失調(diào)0.304輕度失調(diào)海南 0.394輕度失調(diào)0.356輕度失調(diào)0.375輕度失調(diào)甘肅 0.274中度失調(diào)0.238中度失調(diào)0.266中度失調(diào)貴州 0.250中度失調(diào)0.225中度失調(diào)0.239中度失調(diào)

表5 2017年不同類型典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)度

Table 5 The coupling coordination degree of transfer payment to national key ecological function areas and eco-environmental protection expenditure in typical counties of different ecological function areas in 2017

類型Type生態(tài)環(huán)境保護支出Eco-Environmental protection expenditure環(huán)境污染治理支出Pollution Control Expenditure生態(tài)保護修復(fù)支出Ecological restoration expenditure耦合協(xié)調(diào)度Coupling coordination degree耦合協(xié)調(diào)等級Class of coupling coordination耦合協(xié)調(diào)度Coupling coordination degree耦合協(xié)調(diào)等級Class of coupling coordination耦合協(xié)調(diào)度Coupling coordination degree耦合協(xié)調(diào)等級Class of coupling coordination防風(fēng)固沙0.303輕度失調(diào)0.294中度失調(diào)0.276中度失調(diào)生物多樣性維護0.353輕度失調(diào)0.319輕度失調(diào)0.335輕度失調(diào)水土保持0.270中度失調(diào)0.239中度失調(diào)0.260中度失調(diào)水源涵養(yǎng)0.305輕度失調(diào)0.286中度失調(diào)0.286中度失調(diào)

在享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的情況下,2017年防風(fēng)固沙功能區(qū)、生物多樣性維護功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、水源涵養(yǎng)功能區(qū)的典型縣域生態(tài)環(huán)境保護總支出分別占其GDP的1.12%、2.89%、1.18%和1.15%,獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額分別占其GDP的1.14%、1.17%、0.89%和1.03%。其中,防風(fēng)固沙功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護支出占其GDP的比例尚低于環(huán)境質(zhì)量可有所改善的經(jīng)驗比例(2%—3%)。結(jié)合各類功能區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的耦合協(xié)調(diào)狀態(tài),需進一步加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,引導(dǎo)地方政府提高生態(tài)環(huán)境保護支出比例。

4 討論

4.1 重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的地域差異、類型差異

截止2016年9月,國家重點生態(tài)功能區(qū)共包括676個縣級行政區(qū),分布于除北京、上海、天津、江蘇、臺灣、香港、澳門外的27個省(自治區(qū)、直轄市)?？紤]到我國幅員廣闊,地形復(fù)雜,氣候多樣,植被種類豐富、分布錯綜復(fù)雜,重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型復(fù)雜多樣、退化程度千差萬別,重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況及其面臨的突出生態(tài)環(huán)境問題也各不相同[2,8]。同時,《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》分區(qū)域、分類型確定了國家重點生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展方向等生態(tài)環(huán)境保護要求。結(jié)合各地、各類生態(tài)功能保護與修復(fù)難度的差異,重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入具有地域差異和類型差異。本文對典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出的方差分析也表明,不同省份、不同類型生態(tài)功能區(qū)之間典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均存在顯著差異。因此,重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入具有顯著的地域差異和類型差異。

4.2 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護及其地域差異、類型差異的協(xié)同性

對典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額的方差分析表明,不同省份、不同類型生態(tài)功能區(qū)之間典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額均無顯著性差異。典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額既無顯著的地域差異,也無顯著的類型差異。結(jié)合典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出顯著的地域差異和類型差異,典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出在地域差異、類型差異上不具備協(xié)同性。同時,對典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護的耦合協(xié)調(diào)度分析表明,典型縣域及其所屬各省、各類生態(tài)功能區(qū)獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出處于失調(diào)狀態(tài)。從本文對典型縣域的實證分析看,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上與生態(tài)環(huán)境保護支出及其地域差異、類型差異尚不具備協(xié)同性,制約了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的公平性、合理性和科學(xué)性,影響了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護的引導(dǎo)作用,使得國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善趨勢亦不明顯。

究其原因,一是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式以標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口為主,對地方政府在生態(tài)保護和環(huán)境治理方面失去的發(fā)展機遇和增加的支出成本重視不足；二是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金按照全國統(tǒng)一的公式分配測算,尚未充分體現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)維護改善成本的差異。劉璨對甘肅、內(nèi)蒙古重點生態(tài)功能區(qū)縣(市)的案例調(diào)研也表明,對不同地區(qū)生態(tài)功能區(qū)采用統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗[4]。因此,亟需將各地、各類重點生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)保護和環(huán)境治理方面失去的發(fā)展機遇與增加的支出成本納入重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式,從源頭上提高重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的公平性、合理性、科學(xué)性及其生態(tài)環(huán)境效益,以充分發(fā)揮財政資金在維護國家生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

5 結(jié)論

(1)2017年,享受重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的典型縣域生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均具有顯著的地域差異和類型差異,但是典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額既無顯著地域差異,也無顯著類型差異。從地域差異、類型差異的顯著性看,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護支出不具備協(xié)同一致性。

(2)2017年,典型縣域獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出分別處于輕度失調(diào)、中度失調(diào)、中度失調(diào)狀態(tài),各省、各類生態(tài)功能區(qū)獲得的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與其生態(tài)環(huán)境保護支出、環(huán)境污染治理支出、生態(tài)保護修復(fù)支出均處于輕度失調(diào)及以下失調(diào)狀態(tài)。從典型縣域及其所屬省份、生態(tài)功能區(qū)看,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)環(huán)境保護支出均處于失調(diào)狀態(tài)。

(3)典型縣域重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額與生態(tài)環(huán)境保護支出的區(qū)際協(xié)同性和耦合協(xié)調(diào)度分析表明,當(dāng)前重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在資金分配上尚未體現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入的地域差異和類型差異,也未體現(xiàn)與重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入的協(xié)同性,制約了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的公平性、合理性、科學(xué)性及其生態(tài)環(huán)境效益,使得國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善趨勢亦不明顯。

(4)結(jié)合國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付資金分配原則,以及向生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境保護投入較多地區(qū)傾斜的實施要求,亟需建立體現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護投入及其地域差異、類型差異的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機制,引導(dǎo)地方政府增加生態(tài)環(huán)境保護投入。