立法推進(jìn)餐廚垃圾管理

李征

2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會第七次會議表決通過了《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)〈衢州市餐廚垃圾管理?xiàng)l例〉的決定》，條例將于2019年3月1日正式實(shí)施。這是全省第一部餐廚垃圾管理方面的地方性法規(guī)。

立法保護(hù)“舌尖上的安全”

垃圾問題是百姓關(guān)心、社會關(guān)切的重大民生問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平的日益提高，餐廚垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越來越大。近年來，衢州市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，餐飲服務(wù)行業(yè)發(fā)展迅速，城區(qū)范圍內(nèi)有餐飲單位近4000家，每天產(chǎn)生餐廚廢棄物100多噸。

不少專家指出，餐廚垃圾是寶貴的可再生資源。但由于尚未引起重視，處置方法不當(dāng)，它已成為影響食品安全和生態(tài)安全的潛在危險(xiǎn)源。

目前，衢州市區(qū)建成了餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項(xiàng)目，也有針對餐廚垃圾管理處置的相關(guān)文件，但餐廚垃圾管理上仍暴露出一些新問題，比如餐廚垃圾收運(yùn)量占比不高，相當(dāng)數(shù)量的餐廚垃圾沒有納入處置體系；餐廚垃圾產(chǎn)生單位隨意處置餐廚垃圾的情況較多；單位或個人擅自收運(yùn)的情況也時有發(fā)生。

為破解難題，立法保護(hù)群眾“舌尖上的安全”，衢州市人大常委會在多方調(diào)研的基礎(chǔ)上，將餐廚垃圾立法作為2018年度的一類立法項(xiàng)目。

“我市在推進(jìn)國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)城市建設(shè)過程中形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，需要通過立法的方式予以固定。在餐廚垃圾管理中暴露的一些新問題，出現(xiàn)的一些新情況，也亟須通過立法的方式予以明確和解決?！贬橹菔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅沃芙鸢l(fā)說。

開門立法，零距離傾聽“立法好聲音”

衢州市人大常委會在整個《衢州市餐廚垃圾管理?xiàng)l例》制定的過程中，堅(jiān)持立法為民的理念，不斷拓展公民參與立法的方式，讓社會各方通過最便捷的渠道參與到立法中來，使地方立法工作能更加充分地集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意。

翻開一名立法起草小組成員的工作日志，在起草階段，小組成員的立法足跡遍布衢州市、縣40余家大型酒店、小餐館、路邊排檔和機(jī)關(guān)、大學(xué)、企事業(yè)單位食堂，走遍了餐廚垃圾收運(yùn)、處置企業(yè)的回收點(diǎn)和生產(chǎn)車間，請基層餐飲單位和群眾為立法積極建言獻(xiàn)策。

在餐飲店集中的南湖美食城，一張餐桌就是一個會場?！澳懿荒茉诜ㄒ?guī)里寫明，餐廚垃圾桶的清洗和周邊環(huán)境的整潔由誰來負(fù)責(zé)。”“收運(yùn)企業(yè)的車子都是大型車，開到美食城里面來收運(yùn)垃圾本身道路狹窄，不安全因素較高，能不能要求他們配置不同種類的車輛。”……來自商家、美食城管理單位的一條條意見建議，起草小組都認(rèn)真地記錄，經(jīng)過研究討論，將好的建議吸納到法規(guī)草案中。

2018年8月2日，衢州市七屆人大常委會第十次會議對法規(guī)草案進(jìn)行第一次審議。會后，衢州市人大常委會將法規(guī)草案印發(fā)市直各單位、各縣（市、區(qū)）人大常委會、全體市人大代表、立法專家等廣泛征求意見，并通過報(bào)紙、網(wǎng)站和微信公眾號公開向社會征求意見。

2018年8月9日至13日，市人大常委會副主任占躍平帶隊(duì)赴龍游、開化等地召開立法調(diào)研座談會。

據(jù)了解，在整個二審前的法規(guī)修改期間，衢州市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，先后召開各縣（市、區(qū)）人大常委會、市縣有關(guān)部門、立法基層聯(lián)系點(diǎn)、人大代表、政協(xié)委員、老領(lǐng)導(dǎo)、立法專家、社區(qū)、企業(yè)等參加的座談會、論證會11個，收集整理各類意見420余條，涉及法規(guī)20余條款，易稿24次。

結(jié)合實(shí)際，立法呈現(xiàn)“衢州元素”

2018年12月17日，衢州市人大常委會召開新聞發(fā)布會，就條例制定過程和主要內(nèi)容等有關(guān)情況向社會通報(bào)。

“我們在制定這部法規(guī)的過程中，緊密結(jié)合衢州實(shí)際，詳細(xì)梳理了問題清單，重在解決餐廚垃圾管理中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，在精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化立法上下功夫，體現(xiàn)衢州特色?！贬橹菔腥舜蟪Ｎ瘯üの敝魅沃煅┣逑蛴浾呓榻B說。

條例圍繞餐廚垃圾管理中的投放、收運(yùn)、處置三個重點(diǎn)環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)定位立法范圍。在法規(guī)內(nèi)容上，重點(diǎn)規(guī)定餐廚垃圾產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位、處置單位的義務(wù)和禁止性行為，并設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任，使法規(guī)有較強(qiáng)的針對性。條例框架輕型化、簡約化，全文不設(shè)章節(jié)，共二十二條。

為實(shí)現(xiàn)精細(xì)立法，條例在規(guī)范設(shè)置時，盡量做到周嚴(yán)，如為了做好投放、收運(yùn)、處置三個環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接，條例第十七條規(guī)定了產(chǎn)生、收運(yùn)、處置單位在餐廚垃圾交付、收運(yùn)、處置時應(yīng)對種類、數(shù)量予以相互確認(rèn)，并建立相應(yīng)記錄臺賬；條例第十四條規(guī)定了收運(yùn)單位發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生單位投放的餐廚垃圾出現(xiàn)異常時的報(bào)告制度。

同時，在涉及一些時間要求的表述上盡量具體明確，寫明“至少每日收運(yùn)一次”“每季度發(fā)布”“每月報(bào)告”等內(nèi)容，將精細(xì)立法落到實(shí)處，使法規(guī)操作性更強(qiáng)。

條例還規(guī)定了一些衢州的創(chuàng)制性條款，如主管部門建立管理綜合信息平臺、確定小餐飲集中區(qū)域收集容器投放點(diǎn)、食品經(jīng)營許可前告知、暫停收運(yùn)處置分類報(bào)告等條款，充分體現(xiàn)衢州特色。

構(gòu)建齊抓共管的管理模式

餐廚垃圾管理的相關(guān)法律法規(guī)條文，散見于不同層級的法律規(guī)范中，沒有形成一個系統(tǒng)、專門的餐廚垃圾管理體系，容易造成管理無序和執(zhí)法困惑。為此，衢州市人大常委會發(fā)揮立法人大主導(dǎo)作用，對餐廚垃圾管理體系進(jìn)行了細(xì)致的梳理和明確，構(gòu)建以區(qū)塊主抓+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理+業(yè)務(wù)主管部門指導(dǎo)監(jiān)督+其他部門齊抓共管的管理模式。

在科學(xué)監(jiān)管方面，條例吸收了衢州市現(xiàn)有管理手段中相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了管理部門間的協(xié)作配合、信息共享和數(shù)據(jù)完善、線上線下同步監(jiān)管、執(zhí)法聯(lián)動等，促進(jìn)法律的剛性約束和管理的理性約束有機(jī)融合。

條例實(shí)現(xiàn)處罰依據(jù)的整合和統(tǒng)一。條例原則遵循上位法已有規(guī)定的一般不作重復(fù)規(guī)定，將各部法律法規(guī)中的相關(guān)行政處罰條款進(jìn)行了梳理和匯總，按照餐廚垃圾產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位、處置單位進(jìn)行分類和歸納，讓市民群眾直觀地了解違法行為可能產(chǎn)生的法律效果，同時讓執(zhí)法人員更加有章可循，執(zhí)法行為更為科學(xué)規(guī)范。

衢州市綜合執(zhí)法局柯城分局法制科科長徐曉琴說：“條例的出臺，能從源頭上加強(qiáng)餐廚垃圾管理，執(zhí)法依據(jù)更加明確清晰，管理手段更加多樣。我們也會建立健全違法行為舉報(bào)制度，加大違法查處力度，共同捍衛(wèi)人民群眾舌尖上的安全。”