跨部門(mén)協(xié)同治理視角下的街道管理問(wèn)題研究
——以上海市楊浦區(qū)“基層會(huì)商日”為例

劉娜娜

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

街道辦事處作為最末端的政府派出機(jī)構(gòu)，是政府溝通居民、貼近居民的最前沿，對(duì)上要貫徹落實(shí)黨和國(guó)家方針、政策和基層政府的政令、安排，對(duì)下要處理轄區(qū)范圍內(nèi)的行政、社會(huì)公共事務(wù)，深入群眾，發(fā)展公益事業(yè)。因此，加強(qiáng)以街道為重點(diǎn)的基層治理是各地城市建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作。

一、街道管理在基層治理中的地位及作用

街道工作是城市工作的重要組成部分，是現(xiàn)代城市管理的基礎(chǔ)和依托。街道辦事處是為適應(yīng)我國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展的需要而建立起來(lái)的，其設(shè)立的目的就是為加強(qiáng)城市管理，從而推進(jìn)城市的建設(shè)與發(fā)展［1］。首先，街道管理工作是所有城市管理工作的始點(diǎn)和終點(diǎn)，承擔(dān)著各項(xiàng)基層治理工作，是城市發(fā)展的“地基”，基層政府的政令實(shí)施和城市社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)都離不開(kāi)街道層面的協(xié)助；其次，街道作為最基礎(chǔ)的管理單元，是城市主體最主要的構(gòu)成單位，其本身治理水平的高低會(huì)真接影響城市建設(shè)與發(fā)展。因此，街道層面的管理在整個(gè)城市運(yùn)行、發(fā)展中處于一個(gè)十分重要的位置。

（一）有助于提高城市社區(qū)物質(zhì)、精神文明水平

首先，街道層面負(fù)責(zé)的公益事業(yè)，一定程度上為困難群眾減輕了許多負(fù)擔(dān)，吸引了一些具有積極性、主動(dòng)性的群眾參與到基層的治理與服務(wù)中來(lái)，為社會(huì)主義事業(yè)添磚加瓦。

其次，街道辦事處、居民委員會(huì)及社區(qū)其他團(tuán)體所牽頭興辦的企業(yè)、便民服務(wù)場(chǎng)所，都在一定程度上活躍了城市市場(chǎng)，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

最后，街道文化站、居委會(huì)文化室都直接為居民群眾服務(wù)，是居民群眾所喜愛(ài)的宣傳教育和娛樂(lè)活動(dòng)的中心，它們?cè)谔岣呔用袢罕娢幕刭|(zhì)和思想覺(jué)悟方面所起的作用，是城市其他文化設(shè)施和娛樂(lè)活動(dòng)所難以取代的［2］。

（二）提高了城市社區(qū)建設(shè)和管理效率

城市社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)階段的重要工作，直接關(guān)系到城市居民生活的方方面面，所以管理內(nèi)容龐大而復(fù)雜，因此，僅依靠基層政府相關(guān)職能部門(mén)一己之力，是不能解決的，這時(shí)充分調(diào)動(dòng)街道方面的積極性、主動(dòng)性，支持和配合城市方方面面的治理就顯得極其重要了，只有這樣才能提高城市社區(qū)建設(shè)和管理的效率，切實(shí)為城市民眾營(yíng)造一個(gè)適宜生活、生產(chǎn)、工作的社會(huì)氛圍。

（三）能夠維護(hù)城市和諧穩(wěn)定的發(fā)展局面

維護(hù)城市的和諧穩(wěn)定，僅依靠公安等有關(guān)司法、執(zhí)法部門(mén)的工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，僅運(yùn)用行政色彩濃厚的治安手段，勢(shì)必會(huì)影響被管理方的行為、態(tài)度，因此，必須運(yùn)用“柔性”手段、方式，動(dòng)員城市、街道各方力量，綜合管理社會(huì)治安問(wèn)題。維護(hù)城市和諧穩(wěn)定是一項(xiàng)社會(huì)環(huán)境的“系統(tǒng)工程”，涉事面廣泛，眾多措施需要一個(gè)落腳點(diǎn)——街道辦事處來(lái)落實(shí)。

二、治理困境：我國(guó)街道管理仍然存在的問(wèn)題

針對(duì)街道辦傳統(tǒng)管理方式帶來(lái)的弊病，近些年來(lái)進(jìn)行的街道體制改革，有利于理順城市管理的體制，落實(shí)管理層面下移、職能及資源下移，有利于推進(jìn)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提供更有效的服務(wù)，更好地滿足人民生活需求。然而，通過(guò)筆者對(duì)上海市四平路街道的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在街道管理體制改革的背景下，街道層面仍然存在一些治理困境。

（一）街道承擔(dān)的職能與權(quán)限不匹配的矛盾

在改革街道管理體制的進(jìn)程中，多項(xiàng)執(zhí)法管理力量下移，街道在提供服務(wù)、管理、安全等層面的難度大幅提升，對(duì)其各方面治理的要求也越來(lái)越高，然而街道自身所擁有的資源卻相對(duì)匱乏，統(tǒng)籌能力較低，實(shí)際工作中的大部分規(guī)劃?rùn)?quán)、審批權(quán)及執(zhí)法權(quán)仍控制在上級(jí)個(gè)條線部門(mén)手中。在此背景下，街道在基層治理中存在越來(lái)越多的堵點(diǎn)、難點(diǎn)。例如，通過(guò)筆者走訪了解到，四平是個(gè)典型的老舊社區(qū)，低端業(yè)態(tài)是社區(qū)居民長(zhǎng)期詬病的重點(diǎn)，這其中當(dāng)數(shù)“鼎綠超市”超市最為嚴(yán)重。鼎綠超市商鋪是由個(gè)體經(jīng)營(yíng)者從雅戈?duì)柤瘓F(tuán)買入并裝修出租。承租人申請(qǐng)了超市營(yíng)業(yè)執(zhí)照，從事農(nóng)產(chǎn)品、服裝、日用品等生活用品的售賣，由于收益利潤(rùn)不高，再加上附近社區(qū)居民對(duì)蔬菜等的需求旺盛，于是承租人將其改為傳統(tǒng)菜市場(chǎng)。長(zhǎng)期下來(lái)，由于衛(wèi)生情況不受重視，導(dǎo)致產(chǎn)生的垃圾量巨大，環(huán)境臟亂，平均每月收到20多次居民投訴，且因年久失修存在嚴(yán)重的安全隱患問(wèn)題。街道找過(guò)經(jīng)營(yíng)方，要求整改，但因其經(jīng)營(yíng)范圍有食用農(nóng)產(chǎn)品，所以經(jīng)營(yíng)方不愿改回超市。

（二）治理主體單一，無(wú)法提供有效的公共服務(wù)

作為城市治理最小單元的街道辦事處，所處理的事務(wù)都是最基層的問(wèn)題，也是最復(fù)雜和冗亂的，涉及事項(xiàng)囊括了社會(huì)生活的多個(gè)方面，且社區(qū)居民的需求層次多樣，因此，街道辦事處所承擔(dān)的治理任務(wù)繁雜又具體，而且其中的許多管理行為常常是街道辦自身無(wú)法解決的，需要依靠各類專業(yè)部門(mén)的協(xié)助和支持。例如，四平路街道有77個(gè)自然小區(qū)，居民人口基數(shù)大，居住環(huán)境雜亂無(wú)章。街道兩旁大大小小的“盲腸”道路成為12345熱線的“?？汀保瑫r(shí)常遭到居民投訴。以四平路1028弄為例，僅一條7米寬，200米長(zhǎng)的狹窄道路旁，“擠著”26家門(mén)面店鋪，另外還有“路邊攤”菜場(chǎng)和存在安全隱患的小吃店為“主力軍”，業(yè)態(tài)低端，環(huán)境臟亂，堪稱“雜貨街”。

（三）街道辦治理缺乏系統(tǒng)、先進(jìn)的管理機(jī)制

街道辦的治理在預(yù)防危機(jī)和矛盾處理上存在制度缺陷［3］，社會(huì)管理和公共服務(wù)方式與手段單一、滯后，且管理理念跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐。面對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)環(huán)境，街道治理仍以行政色彩濃厚的手段、方式為主，缺乏治理的靈活性，使社會(huì)管理陷入無(wú)序性、簡(jiǎn)單化的境地，缺乏有效性及系統(tǒng)性。例如，楊浦區(qū)四平路街道阜新路191號(hào)的國(guó)際設(shè)計(jì)一場(chǎng)三期項(xiàng)目將在原有荒地的基礎(chǔ)上建造兩棟高樓，預(yù)計(jì)深挖一個(gè)16.5米的基坑，是目前當(dāng)?shù)刈钌畹囊粋€(gè)坑。初期估計(jì)共有9棟房屋受損，包括190多戶居民和一個(gè)幼兒園，并且此項(xiàng)目附近的住宅房屋為老公房，房屋結(jié)構(gòu)安全性存在隱患，因此在工程公示階段，就受到了大量居民投訴。

三、街道管理存在問(wèn)題的原因剖析

筆者結(jié)合自身對(duì)四平路街道的實(shí)地調(diào)研，針對(duì)存在的治理困境，試分析產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因：

（一）權(quán)力和責(zé)任不匹配，街道缺乏治理權(quán)力

街道層面始終存在權(quán)責(zé)不符的弊病。雖然一直在強(qiáng)調(diào)管理體制改革，并且街道辦事處的職能權(quán)限和管理范圍的確較之以前有所變化，但與增加的職責(zé)相比，權(quán)力的授予卻始終沒(méi)有配套，導(dǎo)致“責(zé)大權(quán)小”的狀況依然沒(méi)有改善。究其原因是，“條塊思想”仍然影響現(xiàn)階段基層管理的情況下，基層治理需要的許多資源和權(quán)力仍是由“條線”部門(mén)掌握，而這些職能部門(mén)肯定優(yōu)先于自身的利益，僅承辦上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)下達(dá)的任務(wù)和指令，因?yàn)檫@樣才能更好地保障自身利益。這就導(dǎo)致街道辦缺乏協(xié)調(diào)與他們關(guān)系的權(quán)力，在處理一些難點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，只能在各職能部門(mén)間奔走“請(qǐng)”“求”治理資源，把精力浪費(fèi)在“找”資源的過(guò)程中。這種職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不符的狀況導(dǎo)致管理乏力，街道由于沒(méi)有明確的職權(quán)，對(duì)問(wèn)題“看得見(jiàn)，摸得著，管不了”，政府職能部門(mén)雖有權(quán)管，但由于遠(yuǎn)離基層，對(duì)問(wèn)題“看不到，管不到”［4］。因此，會(huì)形成街道層面承擔(dān)的職能與權(quán)限不匹配的矛盾。

（二）居民需求層次多樣化帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)

隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，基層社會(huì)人口構(gòu)成和分布狀態(tài)日益復(fù)雜，空間區(qū)位分化日益明顯，城市居民需求的差異性、變動(dòng)性、選擇性日益增強(qiáng)，基層社會(huì)管理和服務(wù)的壓力不斷增大［5］，傳統(tǒng)帶有嚴(yán)重行政色彩的街居制無(wú)法提供有效的公共服務(wù)，導(dǎo)致基層行政單位面臨著服務(wù)供給不足的危機(jī)，往往就是基層街道提供的服務(wù)不是人民群眾所需要的，而群眾要求提供的服務(wù)，管理者又無(wú)法提供，這就導(dǎo)致管理者一元化的服務(wù)供給與居民多元化的需求之間存在沖突。這恰恰反映了在治理環(huán)境空前復(fù)雜化的當(dāng)代社會(huì)里，單單依靠政府方面的行政力量是極其有限的［6］，作為城市治理基礎(chǔ)單位的街道辦就更無(wú)法承擔(dān)起這些重要責(zé)任。

（三）管理理念的滯后

由于公共部門(mén)的性質(zhì)和歷史影響，我國(guó)行政機(jī)關(guān)工作的制度和管理在一定程度上呈現(xiàn)出僵硬化的傾向。傳統(tǒng)的管理制度和晉升制度很大程度上遏制了人才的發(fā)展，束縛了人的才能展示，從而一定程度上導(dǎo)致了政府部門(mén)的慵懶心態(tài)和落后的管理理念，遏制了對(duì)外學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)，呈現(xiàn)“故步自封”的狀態(tài)。而管理理念一旦滯后，不可避免地將會(huì)導(dǎo)致管理技術(shù)和配套制度的落后。雖然，基層治理具有很長(zhǎng)的歷史，但是就其管理技術(shù)來(lái)說(shuō)，卻幾乎沒(méi)有什么創(chuàng)新和改變，傳統(tǒng)的管理技術(shù)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代公共管理發(fā)展的要求了，因此也無(wú)法提供多樣化的社會(huì)管理、公共服務(wù)的方式。此外，理念滯后還必然導(dǎo)致配套制度的不健全，尤其是在治理方面不懂得“防患于未然”的道理，無(wú)法制定健全的危機(jī)預(yù)防、矛盾化解制度，給街道管理埋下不穩(wěn)定的因素。

四、完善街道管理的對(duì)策和措施

通過(guò)對(duì)上海市楊浦區(qū)的實(shí)地調(diào)研，筆者了解到，針對(duì)街道辦管理目前的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，區(qū)層面協(xié)同街道層面也在積極處理。下面筆者先介紹一下上海市楊浦區(qū)的創(chuàng)新模式，然后從其中概括、歸納出創(chuàng)新做法。

（一）城市街道管理的創(chuàng)新實(shí)踐——上海市楊浦區(qū)“基層會(huì)商制度”

面對(duì)街道辦承擔(dān)的職能與資源不匹配的矛盾，上海市楊浦區(qū)在全市首創(chuàng)了名為“基層會(huì)商日”的治理模式。這種模式的實(shí)施方式是：召開(kāi)區(qū)層面內(nèi)部會(huì)議，會(huì)后由區(qū)層面領(lǐng)導(dǎo)牽頭，涉事部門(mén)負(fù)責(zé)人參與，每月走訪一個(gè)街道，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題。就目前實(shí)施成效來(lái)看，去年共收集40多個(gè)街道解決不了的大問(wèn)題，涵蓋居民生活的許多方面。目前，區(qū)里共召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)70多次?；鶎犹岢龅?5項(xiàng)問(wèn)題，或者已經(jīng)完成，或者正在推進(jìn)中。已解決的問(wèn)題中，有五角場(chǎng)街道的武川路222弄拆除重建，153戶居民將原地搬新家；有大橋街道、定海街道停車難問(wèn)題，總共增加了300多個(gè)停車位；還有與虹口區(qū)的區(qū)區(qū)配合道路整治問(wèn)題。

此外，楊浦區(qū)的創(chuàng)新做法，還同時(shí)配套有四項(xiàng)調(diào)研會(huì)商制度，包括前期問(wèn)題征詢、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)審會(huì)商、會(huì)議紀(jì)要明責(zé)和督察審核跟蹤四項(xiàng)。這樣的基層會(huì)商日，在楊浦區(qū)一做就是一年。每月都會(huì)有一天，區(qū)長(zhǎng)帶隊(duì)前往轄區(qū)內(nèi)的某個(gè)街道，分管區(qū)長(zhǎng)和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人必須參加。楊浦區(qū)有12個(gè)街道、鎮(zhèn)，每月走一個(gè)，一年正好全部走完。基層會(huì)商之后，對(duì)于街道提出的難題，“一個(gè)部門(mén)領(lǐng)回來(lái)，多個(gè)部門(mén)配合做”“對(duì)街道提出的這些問(wèn)題，涉及部門(mén)要想辦法、花力氣、盡全力去解決?！钡靡嬗谶@一服務(wù)基層的新機(jī)制，老百姓的獲得感和滿意度得到了提升。

例如，以四平路街道的幾個(gè)主要問(wèn)題為例，首先是阜新路191號(hào)國(guó)際設(shè)計(jì)一場(chǎng)三期項(xiàng)目的深基坑開(kāi)挖問(wèn)題，通過(guò)基層會(huì)商，楊浦區(qū)規(guī)土局負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，必須做好應(yīng)急預(yù)案，切實(shí)加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管，同時(shí)，應(yīng)該建立一個(gè)由建設(shè)主體和區(qū)相關(guān)部門(mén)、街道組成的聯(lián)席會(huì)議，搭建重大工地建設(shè)矛盾化解平臺(tái)，妥善做好施工前可能受損房屋的檢測(cè)、日常施工管理、揚(yáng)塵噪音管控以及可能發(fā)生的居民房屋受損修繕等工作。其次是社區(qū)里低端業(yè)態(tài)鼎綠超市的存在，聽(tīng)完街道負(fù)責(zé)人介紹，區(qū)商務(wù)委主任表示，雖然菜場(chǎng)環(huán)境臟亂差，但買菜的需求還是存在的，不能簡(jiǎn)單地拆除菜場(chǎng)。因此，可以嘗試在超市中建立微型菜場(chǎng)或生鮮超市模式，既可以改善目前環(huán)境，又可以滿足居民所需。另外，就四平路1028弄的“雜貨街”問(wèn)題，經(jīng)過(guò)會(huì)商，有關(guān)負(fù)責(zé)人建議可以引入臨近大學(xué)的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，將專業(yè)性的問(wèn)題委托給專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)。因此，這條原先由小吃店、五金店等所占據(jù)的“雜貨街”經(jīng)同濟(jì)大學(xué)有關(guān)團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)，改造成了已有初步雛形的“未來(lái)生活原型街”，老舊的門(mén)面店鋪被統(tǒng)一租賃，經(jīng)整體規(guī)劃改造成了各類創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，大學(xué)、街區(qū)間圍欄的打破，使得更多社區(qū)居民有機(jī)會(huì)無(wú)縫進(jìn)入這一更具魅力的生活空間。

（二）街道管理的完善措施

綜上，筆者在實(shí)地調(diào)研后，從上海市楊浦區(qū)首創(chuàng)的“基層會(huì)商制度”的案例中得出如下幾點(diǎn)思考。

1.建立街道基層治理中的跨部門(mén)主體協(xié)同機(jī)制

針對(duì)上述權(quán)責(zé)不符的情況，再建議重新劃分權(quán)責(zé)也不太現(xiàn)實(shí)。因此，筆者從上述“區(qū)層面領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參與，每月進(jìn)街道，一線發(fā)現(xiàn)問(wèn)題一線解決問(wèn)題”的做法中總結(jié)出：跨部門(mén)協(xié)同治理的管理方式也能起到很大作用。筆者認(rèn)為，要想達(dá)到提高效率的目標(biāo)，應(yīng)做好如下措施。

首先，協(xié)調(diào)政府各主體之間的權(quán)責(zé)。為實(shí)現(xiàn)提高街道基層管理的效率，首先必須做好區(qū)域管理主體間的協(xié)同工作。主要包括以下兩點(diǎn)：一是提高城市基層政府對(duì)街道管理體制改革的思想認(rèn)識(shí)，使其充分理解中央政府的整體精神，使基層政府與其派出機(jī)構(gòu)之間圍繞增強(qiáng)民眾的滿意度、為人民服務(wù)的宗旨進(jìn)行的協(xié)同、合作；二是推動(dòng)基層政府與其上下級(jí)、同級(jí)政府部門(mén)建立縱向、橫向的協(xié)同制度，如多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度、專題協(xié)調(diào)會(huì)、上下資源對(duì)接機(jī)制等，通過(guò)這些制度來(lái)協(xié)調(diào)政府多部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系，打造系統(tǒng)、規(guī)范的行政治理機(jī)制，協(xié)調(diào)好街道與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)的職能對(duì)接，切實(shí)解決職責(zé)超載、權(quán)責(zé)不符等矛盾和沖突。

其次，理順行政人員與政府的關(guān)系。提高基層街道管理的效率，實(shí)現(xiàn)行政人員與基層政府的目標(biāo)一致性，及協(xié)同目標(biāo)。具體要做到：一是應(yīng)根據(jù)街道管理服務(wù)目的，建立合理的目標(biāo)體系，進(jìn)而分解到部門(mén)、到個(gè)人，使在崗的行政人員切實(shí)理解部門(mén)目標(biāo)，統(tǒng)一自身目標(biāo)與政府行政目標(biāo)，防止“目標(biāo)錯(cuò)位”現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是提高行政人員自身覺(jué)悟，宣傳、貫徹“以民為本”的政策思想，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部層面的學(xué)習(xí)，將為人民服務(wù)的宗旨、目的內(nèi)化為行政人員潛在的道德自覺(jué)。三是創(chuàng)新變革落后的激勵(lì)機(jī)制。受“經(jīng)濟(jì)人”思想的影響，人不可避免地追求自身利益最大化，因此，要制定有效的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)行政人員的主動(dòng)性、積極性，使其有動(dòng)力、積極地解決居民難點(diǎn)、堵點(diǎn)的具體任務(wù)。

最后，整合政府各部門(mén)職能?；鶎诱畠?nèi)的部門(mén)關(guān)系是政府以具體的職權(quán)范圍、任務(wù)目標(biāo)為依據(jù)而劃分的，以此形成專業(yè)的分工協(xié)作關(guān)系。為此，整合各職能部門(mén)所擁有的資源、權(quán)利，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的協(xié)同及整體性治理，對(duì)提升街道治理能力、提高治理效率具有重要意義。一方面，應(yīng)在“以民為本”政策的指導(dǎo)下，按照基層政府治理工作的內(nèi)在要求，整合各個(gè)部門(mén)的職能。另一方面，部門(mén)間協(xié)同機(jī)制的建立，對(duì)于原有職能交叉、權(quán)責(zé)不清、互相扯皮的現(xiàn)象也是一種很好的改善方法。它可以使各專業(yè)部門(mén)理順自身的職權(quán)關(guān)系，明確自身的履職范圍，能夠及時(shí)、有效的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理基層治理工作，更好地提供有針對(duì)性的服務(wù)，滿足群眾需求。

2.培育、協(xié)同社會(huì)組織，鼓勵(lì)公民參與

從上述“雜貨街”變身為“未來(lái)生活原型街”的案例可以看出，街道在引入同濟(jì)大學(xué)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)所提供的服務(wù)后，使原本低端的社區(qū)變得“老得優(yōu)雅、舊得有味”，因此，筆者思考，面對(duì)需求復(fù)雜性帶來(lái)的治理困境，街道可以培育、協(xié)同一些靈活的社會(huì)組織，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，來(lái)解決自身無(wú)力擔(dān)綱的治理責(zé)任，從而提供更有效的服務(wù)。

作為擁有組織化力量的社會(huì)組織，具有良好的社會(huì)動(dòng)員及公用物品提供的作用。因此，社會(huì)組織的培育和發(fā)展是基層管理不可缺失的力量。社會(huì)組織能客觀、及時(shí)地反映居民訴求，在化解社會(huì)矛盾的同時(shí)也使居民參與到社區(qū)自治中；社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)可以緩解街道辦事處所面臨的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品短缺的困境；社會(huì)組織參與基層治理可以拓展街道層面的服務(wù)能力，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)定社會(huì)的發(fā)展［7］。因此，基層街道辦要“廣納百川”，鼓勵(lì)、扶持及培育社區(qū)各類社會(huì)組織的興辦、發(fā)展，比如，社區(qū)福利組織、慈善組織等公益性組織。此外，還應(yīng)管轄區(qū)內(nèi)各方主體力量、社會(huì)資源，增強(qiáng)與培育組織的溝通、寫(xiě)作，以期形成公共服務(wù)供給的合力，使更多的非營(yíng)利組織服務(wù)于基層管理，打造協(xié)同治理的新局面。這樣一來(lái)，街道辦層面的治理能力提高了，其角色也逐漸從基層治理的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展的服務(wù)者、監(jiān)督者，各方社會(huì)治理主體的加入，也使得街道又多了一層身份——協(xié)同者，街道辦與多方自治主體之間才能形成一種互動(dòng)、監(jiān)督機(jī)制，從而提供有效的公共管理。

然而，在培育、發(fā)展社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)的過(guò)程中要規(guī)范對(duì)其的管理方式，應(yīng)克服以下幾個(gè)問(wèn)題。

首先，社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的長(zhǎng)效性和延續(xù)性容易面臨著組織成本的瓶頸和體制內(nèi)的資源約束。一般來(lái)說(shuō)，由街道辦培育、扶持而發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，基本上缺乏“自身造血”的功能，從而導(dǎo)致其依附性很強(qiáng)，尤其是在經(jīng)費(fèi)、發(fā)展資金方面嚴(yán)重依賴于上級(jí)項(xiàng)目支持，一旦政府的優(yōu)惠政策取消或財(cái)政扶持重點(diǎn)領(lǐng)域和對(duì)象發(fā)生轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織的生存本身就成了問(wèn)題。其次，是社會(huì)組織的主體性缺位問(wèn)題。事實(shí)上，由政府培育起來(lái)的社會(huì)組織，容易依賴于基層政府自上而下的資源配置模式，且沒(méi)有真正參與到基層公共事務(wù)的管理、決策當(dāng)中去［6］。最后，基于以上兩方面，街道培育、發(fā)展的社會(huì)組織在功能上易呈現(xiàn)異化趨勢(shì)，逐漸淪為基層政府實(shí)現(xiàn)形式創(chuàng)新或管理精細(xì)化的手段和工具。因此，必須注意克服以上問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)組織的良性管理與發(fā)展。

3.更新管理觀念，完善配套制度

如前文所述問(wèn)題，街道層面的管理因?yàn)楣芾砝砟顪?，在預(yù)防危機(jī)和矛盾處理上存在很大的制度缺陷，導(dǎo)致社會(huì)管理手段和公共服務(wù)方式單一、滯后，無(wú)法應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)環(huán)境。案例中的“嘗試在超市中建立微型菜場(chǎng)或生鮮超市模式”的做法就是創(chuàng)新管理方式的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)。因此，在街道管理體制改革的大背景下，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)更新協(xié)同管理觀念，積極學(xué)習(xí)先進(jìn)社會(huì)組織的成功經(jīng)驗(yàn)，組織、開(kāi)展學(xué)習(xí)、培訓(xùn)。眾所周知，組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)是形塑認(rèn)知的重要形式，即使是作為基層服務(wù)主體的街道辦，其政策的制定、治理的方式創(chuàng)新也是一個(gè)不斷汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的漸進(jìn)過(guò)程。因此，可以邀請(qǐng)成功、知名社會(huì)組織的管理人員或街道治理研究領(lǐng)域的專家或?qū)W者來(lái)街道講課，或者由市、區(qū)層面各政府部門(mén)創(chuàng)辦大型管理學(xué)習(xí)研討會(huì)，積極交流各地各單位成功經(jīng)驗(yàn)。參加這類培訓(xùn)學(xué)習(xí)，街道不僅可以學(xué)到自身之外的最新實(shí)踐和做法，保證其跟上社會(huì)環(huán)境的最新步調(diào)，而且也可以知道上級(jí)部門(mén)的政策精神，保證治理目標(biāo)的正確實(shí)踐。

此外，從基層會(huì)商的四項(xiàng)調(diào)研會(huì)商制度（前期問(wèn)題征詢、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)審會(huì)商、會(huì)議紀(jì)要明責(zé)和督察審核跟蹤）可以得出，跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制也需要有相關(guān)的配套制度，尤其是危機(jī)預(yù)防和矛盾處理平臺(tái)制度的建立，例如，在上述案例中，基層會(huì)商中還提出了一種新手段——“預(yù)問(wèn)題”，即經(jīng)過(guò)前期的調(diào)查摸排，提前預(yù)測(cè)后果，制定一套系統(tǒng)的解決預(yù)備方案。以深基坑開(kāi)挖問(wèn)題為例，項(xiàng)目還在公式階段，未收到投訴時(shí)，街道工作人員卻已經(jīng)“腦補(bǔ)”了之后可能出現(xiàn)的投訴問(wèn)題，提前制定了一系列完善措施，防患于未然。并且，須將現(xiàn)有的、成功的模式制度化、規(guī)范化。因?yàn)楣P者在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中了解到，目前的“基層會(huì)商制度”仍是由區(qū)長(zhǎng)自己自發(fā)組織的，每月進(jìn)一個(gè)街道，時(shí)間并不固定，雖有一定成效，但并未真正形成嚴(yán)格意義上的制度、規(guī)范，所以要規(guī)范之，在不斷的實(shí)踐過(guò)程中檢驗(yàn)、修正，使其能夠在更大范圍內(nèi)德推廣應(yīng)用。

具體而言，應(yīng)至少配套如下制度。

首先，建立健全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制?？绮块T(mén)協(xié)同機(jī)制作為新時(shí)期基層治理的創(chuàng)新方式，有利于基層整合資源、協(xié)調(diào)行政，提高行政效率，增強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)事件的掌控、處理，尤其是多方自治主體的形成，引入了非營(yíng)利組織、高校團(tuán)體、企事業(yè)單位及社會(huì)公眾的參與、合作，使得多方監(jiān)督體制的愿景落實(shí)，有效遏制、減少了政府尋租、推諉扯皮等不合理行為，讓協(xié)同治理的成果切實(shí)“沐浴”在陽(yáng)光下，讓基層治理結(jié)果真正“普照”民眾。

其次，建立健全績(jī)效評(píng)估協(xié)同機(jī)制。在治理實(shí)踐中，為基層政府行政建立合理的績(jī)效考核體系，合理分解績(jī)效目標(biāo)，形成具體、明確的績(jī)效指標(biāo)，建立內(nèi)部和外部多方監(jiān)督體制，形成結(jié)果考核、過(guò)程考核及行為考核相結(jié)合的協(xié)同考評(píng)機(jī)制。切實(shí)貫徹、執(zhí)行考核計(jì)劃，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行客觀評(píng)估，以此作為人員激勵(lì)和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。此外，績(jī)效評(píng)估雖是明確成績(jī)的過(guò)程，但更重要的是發(fā)現(xiàn)不足之處并制定改進(jìn)計(jì)劃的過(guò)程，因此，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以制定改進(jìn)方案，將協(xié)同治理中的主體都納入績(jī)效考核評(píng)估系統(tǒng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的協(xié)同，將有利于從不同的角度對(duì)政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)等多元主體治理實(shí)績(jī)狀況實(shí)施真實(shí)、可信的考核評(píng)價(jià)。

最后，建立健全協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)雖已有許多問(wèn)責(zé)機(jī)制研究的成果，但就在協(xié)同治理機(jī)制下怎樣創(chuàng)新構(gòu)建問(wèn)責(zé)機(jī)制、啟動(dòng)問(wèn)責(zé)管理仍然是一項(xiàng)極其具有復(fù)雜性、重要的任務(wù)。這項(xiàng)任務(wù)取決了怎樣在突破原有財(cái)政、政治、行政問(wèn)責(zé)體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商民主的方式鼓勵(lì)各協(xié)同治理主體積極合作，全面溝通，多角度達(dá)成信息公開(kāi)，即建議一種商議式的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)。只有構(gòu)建基于多主體協(xié)商的協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制，才可有效遏制權(quán)力一方侵害其他治理主體合法權(quán)利的動(dòng)機(jī)和行為，只有形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者合力的協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制，才是對(duì)街道管理所形成的良好協(xié)同機(jī)制的最佳保障方式［8］。

五、結(jié) 語(yǔ)

總而言之，街道管理與服務(wù)在我國(guó)基層治理中具有承上啟下的作用，是聯(lián)系政府與城市社區(qū)及居民的橋梁。改善街道辦事處的管理，提高管理效率，為基層民眾提高更有效的服務(wù)是我國(guó)街道管理體制改革的根本目的。因此，要向中央精神靠攏，進(jìn)一步深化改革，創(chuàng)新基層治理管理模式，更好地為人民服務(wù)。