1927—1937年國民政府省廳督導縣政制度的施行及其弊端

梁華瑋

（淮南師范學院馬克思主義學院，安徽淮南232038）

“省”之名稱，雖自元代以來沿用至今，但“省”之統(tǒng)馭基層組織的監(jiān)管功能則源于秦。自秦漢實行郡縣制以來，秦漢之郡、唐代的道，宋代的州等皆形同于省之組織功能。至元代，“省”才正式形成一級組織，并一直延續(xù)至今?！翱h”起源于春秋戰(zhàn)國時期，秦漢后逐漸成為國家行政體制中的基層組織，至今仍是非常重要的基層行政單位。自民國以來，近代中國的政局混亂不堪，中央政府始終未能形成一個完整的統(tǒng)一。1927年國民政府奠都南京，至1928年底才在形式上實現(xiàn)統(tǒng)一，但統(tǒng)一后所面臨的首要問題便是如何增強中央權威，努力改進地方政治，整合中央與地方，以達真正的全國統(tǒng)一。國民政府依孫中山手訂的《建國大綱》，在地方制度上實行省縣兩級制。省級主要設省政府和各廳，縣級主要設縣政府，具有官治和自治兩重性，因此，相對應的省廳對縣政實行監(jiān)督和指導職責。為了加強中央集權，國民政府對地方建立一種嚴密的機制來進行督導和監(jiān)察，而這種機制的主要部分就是省廳督導縣政制度。目前學界對于縣政的研究成果較多，但從省廳督導縣政的角度的研究成果則較為缺乏，成果鮮有。①國民政府縣政方面的研究成果主要有翁有為：《國民政府縣政問題探析》，《史學月刊》2011年第1期；王先明、李偉中：《20世紀30年代的縣政建設運動與鄉(xiāng)村社會變遷——以五個縣政建設實驗縣為基本分析樣本》，《史學月刊》2003年第4期；王奇生：《民國時期縣長的群體構成與人事嬗遞——以1927年至1949年長江流域省份為中心》，《歷史研究》1999年第2期。有鑒于此，本文將以自上而下、從省到縣為視角，對省縣制度設計、運作弊病和效果等方面略作探討。

一、省廳督導縣政的制度設計

整個國民政府統(tǒng)治期間，地方行政制度始終實行省縣二級制?！皣裾亟ㄒ詠?，地方制度采用兩級制，縣之地位，固與過去無何懸殊，縣府仍為親民之機關，職居薦任，對上則經過省府間接受中央之命令。”[1]11也就是說，縣政成為國民政府的統(tǒng)治基礎，直接關系到國家政權的穩(wěn)固，“縣為自治單位，載在政綱，是國政之泰否，即系乎縣政之良窳?！盵2]因此，國民政府統(tǒng)一全國后，為加強中央權威，必須治理和整合地方，而對縣政的監(jiān)督和指導主要依賴于省廳。

（一）憲法性質的法制

國民政府所頒布的代表其政權性質的憲法制度中，對省縣的規(guī)定基本都有相同的內容。例如，國民政府在1931 年公布的《中華民國訓政時期約法》中，規(guī)定：“省置省政府，受中央之指揮，綜理全省政務”，“縣置縣政府，受省政府之指揮，綜理全縣政務?！盵3]95在1936 年5 月頒布的《中華民國憲法草案》中又有相同的規(guī)定：“省設省政府，執(zhí)行中央法令及監(jiān)督地方自治”，“縣為地方自治單位”，“縣長辦理縣自治，并受省長之指揮，執(zhí)行中央及省辦事項?！盵3]116-117

（二）省級方面的法制

國民政府省制的主要依據(jù)是《省政府組織法》?？傮w來看，省廳督導縣政的內容主要有以下兩個方面：

第一，省設省政府，綜理全省政務。省政府實行委員制，設委員若干人，組成省政府委員會，職權主要包括：在不抵觸中央法令的范圍內發(fā)布省令，制定省單行條例及規(guī)程；劃分或變更省轄地方行政區(qū)域；全省官吏之任免等。也就是說，省政府作為縣政的直接上司，具體負責監(jiān)督指導；同時還對縣官的獎懲、請假、考績等進行監(jiān)督。

第二，省政府內主要設民政、財政、教育、建設四廳。各廳設廳長指揮監(jiān)督所屬職員及所轄機關，對主管事項得發(fā)廳令。各縣事務均由各廳處分別負責辦理，民政廳職掌為縣行政官吏的提請任免，縣地方自治及其經費，警察保衛(wèi)、賑災等。財政廳職掌為省稅及省公債，預決算編制，省政府收支等。教育廳職掌為管理各級學校，社會教育及學術團體等。建設廳職掌為管理公路、鐵路、河工等。換言之，各廳作為職能機構，主要負責的事務恰恰就是各縣具體辦理的主要事務。因此，各廳與縣政的關系，就主要在于前者督催、監(jiān)察和指導后者履行這些職責。

（三）縣級方面的法制

國民政府頒行的《縣組織法》，成為縣制的主要依據(jù)。綜合來看，縣政必須接受省廳的督導，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，縣設縣政府，在省政府指揮監(jiān)督之下處理全縣行政事務、監(jiān)督地方自治；在不抵觸中央及省的法令范圍內，可發(fā)布縣令并制訂縣單行法規(guī)。各縣政府所屬各局之組織及權限，除法令別有規(guī)定外，由各省政府定之，并咨內政部備案?？h政府于必要時，得呈請省政府設置衛(wèi)生局、土地局、社會局等其他專管機構。如有縮小范圍之必要時，得呈請省政府改局為科，附設縣政府內。

第二，縣政府按區(qū)域大小、事務繁簡、戶口及財賦多寡分為三等，等級由省政府編定?？h政府設科多少和科員數(shù)額，由省政府決定?？h之廢置及縣區(qū)域之變更，由省政府咨內政部呈行政院，請國民政府核準公布?？h內的區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域之劃定及變更，由縣政府呈請省政府核準實行，并由省政府咨內政部備案等。

從上述制度設計來看，國民政府對縣政的法制規(guī)定太過繁多和密集，以致對縣政造成束縛和限制。由于中國地域廣闊，各縣政所處理的具體事務眾多瑣細，加上各區(qū)域的經濟文化和社會狀況又復雜各異，這就使得單靠教條僵硬的法制規(guī)定是無法有效解決的。對此，有人指出，“建國大綱雖規(guī)定縣為自治單位，然訓政時期約法八十一條之規(guī)定縣政府受省政府之指揮，是縣之無獨立地位，一如往昔的情形。”甚至縣的職權，“在縣組織法中亦未加規(guī)定，此則純?yōu)楫敃r立法者之疏忽”?？h政府所處地位之困難，“基于職權之混淆而生”。理論上，縣政職權“有自由裁量及省令辦理兩種，前者為本身之職務，后者為代理省政府辦理之職務。現(xiàn)因此兩種職務并未區(qū)分，省中往往過分干涉縣之行政，事實上縣政府乃無獨立之職權?？h之行政自然不克發(fā)達?！盵1]11-12換言之，省廳督導縣政的制度設計已經顯示其“異化”特征。

二、省廳督導縣政的施行及其弊端

國民政府在統(tǒng)一時期主要精力放在軍務上，無法集中關注縣政。至統(tǒng)一全國后，國民政府才正式著手開始實現(xiàn)孫中山的建國大綱和三民主義，重視省政和縣政：一方面，在法制方面，推行修訂的《省政府組織法》，頒行《縣組織法》等。自1925年國民政府在廣州建立后，首次頒行《省政府組織法》以來，分別于1926 年11 月、1927 年7 月、1927 年10 月、1928 年4 月、1930 年2 月、1931 年3月進行了六次修正；自1928 年9 月國民政府首次公布《縣組織法》以來，又分別于1929年6月、1930年7月修正公布，最終逐漸形成具有國民政府“特色”的省制和縣制。另一方面，在行政區(qū)劃方面將原先的府、道等地方一級裁撤，并加以重新劃分和合并，全面實行省縣二級制。例如，國民政府先于1928年6月將原來的京兆、直隸合為一個省，即河北省，不久新設青海省、寧夏省，后又將原熱河、察哈爾、綏遠、西康改成為四個省。到1929 年1 月，國民政府又將原奉天改稱為遼寧省，以全面實行省縣二級制。

然而，在實際運作過程中，省廳督導縣政制度卻產生了諸多嚴重弊端。誠如時人所言：“從縣政的立場上看，我們所需要于省的，只是監(jiān)督，而不是宰割?！盵4]7主要表現(xiàn)有以下五個方面：

第一，省廳政出多頭，造成縣政無暇顧及和政務廢弛。由于職責不同，不同上司對縣政下發(fā)不同的命令。時人明確指出：“省政府有民財建教四廳，再加保安處，禁煙委員會等，起碼有六七個機關，對縣政府下命。各廳處咸以本廳處之立場為觀點，認其主管之事件，為當前最要之急務，同時督責于縣，限期執(zhí)行?！庇谑歉骺h便敷衍了事，“雖有許多想作事的縣長，事實上亦逼迫得他不能作事”[5]17。對于此種弊病，蔣介石也相當清楚，指出：“各廳處駢肩而立，各成系統(tǒng)，各固范圍，各私財用”，“同時督責于縣，縣長莫知所先，亦無法同時并舉”，“吏治之壞，此種畸形制度，實為厲階!”[6]358此類政出多頭的弊端必然造成縣政廢弛。“政出多門，百務叢脞，結果一事未舉，一利未興，此實為今日各省之通病?！盵7]5

第二，省廳不協(xié)調，造成縣政糾紛不斷。有學者批評說：“各廳舉政，各不相通，有時甲廳認為必行之事，而乙廳則覺其可緩，有時乙廳通令廢止之事，而丙廳方嚴催舉行，于此紛紜錯雜之下，縣政府遂成為最困難而最繁復機關！”此種弊病較為普遍，“以中部各省為甚，而中部各省中，又以豫鄂皖為最。”[7]1例如，有的縣“自縮減政費后，每縣不過月支八九百元，僅可用秘書一人，科長二人，科員書記各一二人而已”，但是財政廳卻令“各縣設立財務委員會，以管理地稅收支”，“調縣政府職員兼充之”；同時，民政廳又令“各縣設立清鄉(xiāng)善后委員會，以辦理地方善后事宜”，又要“調縣政府職員兼充之”，實際上縣政府自己“政務叢脞，事積如山，安有職員之可調？各廳明知之而不顧也?！盵7]2

第三，省廳“朝令夕改”，造成縣制時常變更。對此，有時人指出：省政府“對于各縣的公事，朝令夕改，毫無定見，即所謂‘官樣文章’，也弄不妥當?！盵8]3例如，1932 年有監(jiān)察員檢舉江西省政府擅自變更地方制度?！安楝F(xiàn)行地方制度，省與市縣之間，并無第三種組織，亦無何種行政長官?！比欢?，江西省政府“不遵現(xiàn)行法令，亦不經中央核準，自由變更行政組織，自由制定與中央法令抵觸之條例，劃江西全省為十三行政區(qū)域，每區(qū)新設一行政長官，其違反法令，破壞行政系統(tǒng)之罪，雖有百口，亦莫能辭?！盵9]111同時，省縣變動頻繁，以致縣制沒有連續(xù)性。當時有人指出：省縣“頻頻更調，而舊去新來，又復各有主見，往往前事尚未舉行，后事忽又變更，或前令限期完成，后又通令廢止，遂致辦法日多，而效率甚尠?！盵7]5-6

第四，省廳亂發(fā)政令，嚴重干擾縣政運作。省廳經常發(fā)布某些政令，嚴令各縣推行某些政事，但不從實際出發(fā)，造成這類政令實難推行，反而阻礙了縣政。有學者認為：“廳長對于各縣實際情形，及農村狀況，又太隔膜，遂致廳令與各縣事實，往往背道而馳?！备魇　八C行法令規(guī)程，積之可成巨帙，對于察吏安民，防饑御匪，殆無一不備，惜皆成于學者幕僚之手，而非從農村實際考查得來，故常有窒礙難行之處?！盵7]4這種隨意性的政令必然造成縣政的財政和精力耗費?！耙豢h府之經費無多，一縣長之精力有限，欲于同時期，對其層峰所囑之事，百端悉舉，兼籌并顧，匪特人事所難能，抑亦財力所未許?！盵10]4

第五，省廳不作為，造成縣政亂作為和不作為。時人注意到，省政府主席“終日忙于會客赴宴，迎送貴賓，除每星期例會主席外，實無暇與各廳長討論政事?！备鲝d長“只知孜孜于部屬員司之任免，求差謀事者之安插，更益以私人交際，公共宴會，亦殊無余暇以治其正業(yè)。甚至出現(xiàn)民政廳長“不知一省戶口若干”，建設廳長“不知一省出產若干”，教育廳長“不知一省學校若干”，財政廳長“不知一省捐稅若干”等怪象[7]1。省廳不作為必然造成縣政亂作為和不作為。例如，江蘇省“曾通令各縣，依法編組正式保衛(wèi)團，并限期訓練完竣”，而實際上除少數(shù)縣“稍著成績外，大都皆屬奉行故事，搪塞功令，烏合之眾，何勝警衛(wèi)，致剽刧之案時間，反動之跡潛滋，縣政暗礁，莫此為甚?！盵2]18有的縣長不僅不作為，而且還貪污腐化，勒索壓榨。1928年3月，安慶巿商民協(xié)會電蔣介石等人說：皖北一帶，“各縣巧立名義，苛捐重稅，人民被其誣□為土豪劣紳，勒捐至數(shù)萬以上者，尤不可勝計。”[11]

由上可知，這種省廳督導制度的實行產生了諸多令人無法預料的弊病。換言之，此制不可能實現(xiàn)原來之目的，已經產生了普遍性的“異化”現(xiàn)象。

三、省廳督導縣政的效果及其原因

國民政府通過省廳督導縣政制度，到底取得了一種什么樣的結果？是否達到原來的目的？其實，從當時人的記載來看，這種制度的實行不僅沒有取得應有的成績，反而產生嚴重的腐敗。對于縣政情況，時人明確指出：“我國目前縣政之腐敗，已成不可諱言之事實?！盵12]1不僅如此，縣自治事務及縣政組織功能已呈現(xiàn)廢弛狀態(tài)。有曾任縣長的官員指出：處于國民政府統(tǒng)治核心的江蘇省，其縣政實際上“不過等紙上之談兵，各種自治之推進，亦僅具承轉公文紙贅疣機關，殊鮮舉辦自治事務之成績?！盵2]17又如，1932 年，蔣介石在致安徽省政府主席電文中嚴厲批評安徽“縣政又頹廢不堪”，“一切善后工作迄無負責人員擔任主持”[13]。再如，1934年，蔣介石又給江西省政府主席熊式輝的電文中批評道：“沿江各縣如湖口、彭澤等城，一切腐敗污穢如故，與前并無進步，此乃縣長之不得其法，不知職守也，應注重督察。”[14]也正因為如此，國民政府的縣政已經造成漠視民眾，與民眾隔離。“中國近年政治，幾無事不與民眾隔離，主持政治者，又只知運用其上層理想，發(fā)為高論，而對于占全國人口十分之八之農民生活狀況，反多忽略不顧。于是中央大政方針，嘗非各省所能實施，各省行政計劃，又非各縣所能通行，各縣一切措施，更非民眾所能承受。如此層層矛盾，事事分歧，政治如何能上軌道？人民如何能獲政治利益？”[7]1

由于此制沒有取得預期成績，所以國民政府對此也進行了一定的改革。例如，行政院下發(fā)明令，明確省廳與縣政各自職責范圍。1931 年4 月29 日，行政院核準《確定各省廳縣局間指揮權限辦法》，規(guī)定：省政府直接指揮、監(jiān)督縣政府；各廳對于主管事務，應秉承省政府，關于重大事務之處理及其政府職員之任免、懲戒，仍依現(xiàn)行法[令]規(guī)定辦理，不得徑自執(zhí)行；縣政府下設各局，專由縣長指揮、監(jiān)督，但各局長如無法定原因，不得隨縣長為進退；由縣長遴選呈請核委之各局局長，除依法徑呈省政府外，并應分呈各主管廳審核[6]330-331。1934 年7 月，國民政府公布《省政府合署辦公辦法大綱》，將省府機構統(tǒng)一裁并為四廳兩處，重新劃定各廳處及其所轄機關職掌。并將所節(jié)余經費全部撥增各縣政費，被裁人員應重行甄別，量其才能，以作充實縣政人才備選之用等[6]346-348。同年11 月，內政部“通咨川、湘、贛、魯、冀、綏、貴、桂、粵、浙、南京等各省市政府，于規(guī)定時間內一律實行合署辦公。全國各省除河南、湖北、安徽、福建、寧夏、廣西七省，均于民國二十三年內遵照辦法規(guī)定實施外，其余如江蘇、浙江、陜西、甘肅、四川、河北、察哈爾、湖南、山西等省及上海市等，均以此制確足矯正積弊增加效率，先后仿照實行?！盵15]1934 年12 月，國民政府軍事委員會委員長南昌行營頒布《剿匪省份各縣政府裁局改科辦法大綱》，1935 年1 月又頒布《剿匪省份各縣分區(qū)設署辦法大綱》，對縣政進行改革，要求集中縣政府權力責任，充實縣政組織，增進縣政效率，并將縣政府所屬公安、財政、教育、建設等局分別歸并于各科，設科管理等[6]528-529。

盡管如此，但從實際運作的效果來看，國民政府仍未革除省廳督導縣政的弊端，成績鮮有。有人批評道：“省府合署辦公實行后，省對縣指揮太繁雜的毛病雖然去掉，但是監(jiān)督太苛細的弊端，仍然存在。”[5]18對此，1935 年蔣介石也在政治工作報告中嚴厲批評：省縣存在“上下隔閡”，各縣“悉由省政府直接管理”，然而，“縣長遇有應須請示進行事項，亦復常苦省縣遠隔，不易秉承，以致為行政中心之縣政，演成因循朦混之風氣?！笔∨c縣間“均儼然形成兩截，治官治民，遂均失脈絡貫通臂指相使之效”[16]2。對于此類弊端，當時學者也有深刻揭露：“今之縣政府除例行公事外，作任何大小事，必先呈省廳核準，然后始能進行，于縣政之發(fā)展上，大有妨害。簡直限制得縣一事不能作，有臨時之事件發(fā)生，若待省廳核準后再去作，或時過境遷，事情已不需要再作；或作亦較前多費人力財力?！盵5]18

這種制度產生如此不良的效果，其原因主要兩個方面：一是當時地方政治不良，“政治之積習未除”?！吧w近年以來，地方吏治，雖不為國內賢者所注意，然爭名于朝者，目光集注于中央政府，又值軍事尚未結束，一切設施，亦未能歸于正軌，于是有貪婪無識之徒，往往因緣或膺民牧之任，或居縣長之尊，致使地方奸邪罔利之輩，乃得朋比為奸，相于推波助瀾，剝削壓迫，無所不用其極。其結果，釀成民怨沸騰，民痛加劇，而縣政遂不堪問矣?！盵12]1二是縣政制度設計存在弊病，“縣政制度之不良”。“縣長職權太過分散，縣以下各局長，由主管廳提出省府委任，每有不受縣長節(jié)制，遇事徑自向廳請示，縣長有職無權，此亦為政治不能進步之一大原因?！薄斑^去地方自治事業(yè)，戶口調查等一無確實統(tǒng)計，致無可根據(jù)?！盵16]還有學者分析指出：縣政府沒有多少權力，“因省政府之采用委員制，主席無集中統(tǒng)一之權力，事實上各廳等于各別獨立之機關，均可對縣政府直接下命令，是名義上雖祗受省府之指揮，然實際上縣政府可有四五個上司。有人至謂縣政府之地位，等于各廳之聯(lián)合辦事處，誠為實際上之情形?！盵1]1

四、結 語

綜上所述，站在中國大歷史的角度來看，國民政府實行省縣二級制、省廳督導縣政制度，其目的在于改善地方行政制度和加強中央集權。近代以來，中國一直處于內憂外患的危機之中，中央政府權威旁落，地方軍政勢力膨脹，無法實現(xiàn)中央與地方的整合。國民政府在形式上統(tǒng)一后，在全國實行省縣制度，通過省廳對縣政實行督導制度，并進行了一定的制度改革，符合充實中央權威、實現(xiàn)國家統(tǒng)一的發(fā)展趨勢，對于地方制度現(xiàn)代化的轉型具有一定的積極意義。然而，在實際運作過程中，這種督導制度不僅沒有達到目的，反而產生令人無法預料的嚴重弊端，造成縣政的政務廢弛、糾紛不斷、亂作為和無能等，從而導致了原來目的與實際效果之間的“異化”。換言之，國民政府通過這種自上而下的行政性督導，從根本上來說是無法解決省縣政府運作機制的規(guī)范性和實效性問題。