競(jìng)爭(zhēng)中立視閾下地方稅收優(yōu)惠政策的治理

樓晴昊

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競(jìng)爭(zhēng)中立視閾下地方稅收優(yōu)惠政策的治理

樓晴昊

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

地方稅收優(yōu)惠政策作為地方政府干預(yù)市場(chǎng)的工具，必須保證政府干預(yù)有著合法形式與必要限度，防止政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源的缺陷，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在地方稅收優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，地方政府如果不能合理行使自身權(quán)力，則會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，地方政府在干預(yù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)恪守競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，審慎、公開(kāi)、理性地干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)。通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，加強(qiáng)地方政府間稅務(wù)協(xié)作，建立稅式支出體系等，對(duì)地方稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范化治理。

競(jìng)爭(zhēng)中立；稅收優(yōu)惠；政府干預(yù)；治理

一、地方稅收優(yōu)惠政策制定與實(shí)施

（一）地方稅收優(yōu)惠政策的形成路徑

地方稅收優(yōu)惠政策是由地方政府制定并實(shí)施的政策措施，其主要是為了給予其轄區(qū)內(nèi)特定的納稅人或征稅對(duì)象一定的政策鼓勵(lì)或支持。[1]地方稅收優(yōu)惠政策利用稅收杠桿作用對(duì)地方企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行引導(dǎo)，通過(guò)培育、發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)的方式來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方企業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基所在，建立了政府與企業(yè)之間的聯(lián)系。在自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境之下，市場(chǎng)主體通過(guò)降低成本、增加收入的方式來(lái)擴(kuò)大自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果地方政府不積極參與經(jīng)濟(jì)治理，那么市場(chǎng)會(huì)完全主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全處于被動(dòng)之中。為了掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)地位，地方政府需要依靠自身權(quán)力的行使緩解市場(chǎng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的沖擊，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而持續(xù)的發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策能夠有效地降低生產(chǎn)成本，對(duì)企業(yè)有著天然的吸引力。稅收優(yōu)惠政策既不會(huì)直接減少當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，又能夠極大地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而地方稅收優(yōu)惠政策必然成為地方政府治理地方經(jīng)濟(jì)的主要手段。

地方稅收優(yōu)惠政策的存在打破了全國(guó)統(tǒng)一的稅收征管體系，導(dǎo)致了各地區(qū)之間稅負(fù)環(huán)境的差異。市場(chǎng)要素的流動(dòng)會(huì)將地方政府干預(yù)的后果擴(kuò)散到整體市場(chǎng)之中。地方政府因?yàn)橹卫砟芰?、行政?quán)力的限制難以對(duì)整體市場(chǎng)內(nèi)的政府干預(yù)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，最終導(dǎo)致不良后果。政府干預(yù)市場(chǎng)的目的是為了維護(hù)良好的市場(chǎng)環(huán)境，政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)圍繞政府促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的主旨展開(kāi)。[2]如果地方政府不對(duì)政府干預(yù)進(jìn)行限制，一方面會(huì)出現(xiàn)行政資源浪費(fèi)，政府治理效率低下等問(wèn)題，另一方面也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)濫用稅收優(yōu)惠政策，造成政府稅基減少和市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)中立是政府干預(yù)市場(chǎng)的基本要求。競(jìng)爭(zhēng)中立是指政府制定的政策應(yīng)當(dāng)保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不受外來(lái)因素的干擾，從而保障公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。地方政府應(yīng)當(dāng)減少不必要的政府干預(yù)，避免不合理的政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。因此地方政府制定地方稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)恪守競(jìng)爭(zhēng)中立要求，將政府干預(yù)控制在必要限度之內(nèi)。

（二）地方稅收優(yōu)惠政策的作用路徑

地方稅收優(yōu)惠政策在稅種、稅率上存在著差異。地方政府在執(zhí)行過(guò)程中享有主動(dòng)地位，能夠?qū)Φ胤蕉愂諆?yōu)惠政策進(jìn)行彈性適用，進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生不同程度的影響。如果地方政府在稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行過(guò)程中不能把握政府干預(yù)的邊界，則會(huì)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。在實(shí)施稅收優(yōu)惠的過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)明確政府干預(yù)的作用路徑與后果，通過(guò)恪守競(jìng)爭(zhēng)中立原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的有效治理。

首先，地方稅收優(yōu)惠政策是一種有限的干預(yù)手段。地方政府不能為了保護(hù)地方利益而肆意擴(kuò)張稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容，地方政府制定的稅收優(yōu)惠政策的范圍以上級(jí)授權(quán)為限。另外，地方稅收優(yōu)惠政策在形式上表現(xiàn)為對(duì)特定區(qū)域內(nèi)特定行業(yè)的政府干預(yù)，具有明顯的地域性特征。中央政府授權(quán)地方政府制定稅收優(yōu)惠權(quán)是為了能夠發(fā)揮地方政府主動(dòng)性，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府要在自身權(quán)限范圍內(nèi)制定在自身轄區(qū)范圍內(nèi)適用的稅收優(yōu)惠政策，從而保障政府干預(yù)的合理性。[3]

其次，地方稅收優(yōu)惠政策是地方政府直接干預(yù)市場(chǎng)的方式。只有地方企業(yè)充分享受地方稅收優(yōu)惠政策，才能充分實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)市場(chǎng)的效果，因而地方稅收優(yōu)惠政策在實(shí)施過(guò)程中不能有過(guò)高的門檻。企業(yè)在獲得稅收優(yōu)惠資格后能夠有效地降低經(jīng)營(yíng)成本，快速地獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。不同于政府干預(yù)的其他手段，稅收優(yōu)惠政策能更直接地影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在短時(shí)間內(nèi)對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生調(diào)節(jié)控制的效果。地方政府直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)，可能會(huì)使地方政府與企業(yè)之間產(chǎn)生更高的黏性，埋下政府失靈與市場(chǎng)失靈的隱患。[4]

最后，地方稅收優(yōu)惠政策是地方政府實(shí)現(xiàn)差異化治理的工具。地方政府實(shí)施稅收優(yōu)惠政策是為了更好地促進(jìn)地方企業(yè)的發(fā)展。地方政府可以根據(jù)企業(yè)不同的需求實(shí)施不同的稅收優(yōu)惠政策。在稅收優(yōu)惠政策形式上的靈活是為了能夠更好地滿足地方政府治理的需要，但是多樣化的政府干預(yù)行為模糊了政府固有的行為路徑，為地方稅收優(yōu)惠政策的積極效果的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了不確定性。[5]

二、地方政府干預(yù)市場(chǎng)行為的競(jìng)爭(zhēng)中立審查

（一）地方稅收優(yōu)惠政策過(guò)度擴(kuò)張

地方政府在稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)限方面的差異會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)失范。作為少數(shù)民族自治區(qū)域與中央政府扶持區(qū)域，新疆霍爾果斯在稅收優(yōu)惠制定方面權(quán)限較大，能夠出臺(tái)“五免五減半”的稅收優(yōu)惠政策。①相較于其他地區(qū)而言，霍爾果斯的稅收優(yōu)惠政策稅率更低，政府支持力度更大。但是霍爾果斯只是將稅收優(yōu)惠政策作為一項(xiàng)政策簡(jiǎn)單地落實(shí)，并沒(méi)有將稅收優(yōu)惠政策與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)緊密聯(lián)系起來(lái)。其在稅收優(yōu)惠資格申報(bào)過(guò)程中也未對(duì)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格審查，最終成為眾多企業(yè)的避稅天堂，不僅導(dǎo)致了稅款的大量流失，也未能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]地方政府稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)限相同，目的卻有所差異。稅收優(yōu)惠政策既有可能是地方政府積極向上級(jí)政府申報(bào)的結(jié)果，也有可能是上級(jí)政府對(duì)特定區(qū)域的直接支持，二者在形式上都是稅收優(yōu)惠政策。在制定過(guò)程中，前者會(huì)通過(guò)降低門檻的方式擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策的適用范圍，后者可能為了簡(jiǎn)單落實(shí)上級(jí)政策而不對(duì)企業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。最終二者都可能出現(xiàn)政府干預(yù)失靈的后果。

市場(chǎng)將地方治理效果外溢到整體市場(chǎng)，使得稅收優(yōu)惠政策破壞了整體市場(chǎng)中的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。隨著市場(chǎng)不斷發(fā)展，地方企業(yè)能夠提供產(chǎn)品或服務(wù)的地域不斷擴(kuò)大，地方政府也能夠通過(guò)地方企業(yè)將自身的影響力擴(kuò)散到更廣闊的市場(chǎng)之中。如果地方政府對(duì)企業(yè)支持力度過(guò)大，對(duì)其他市場(chǎng)主體而言就是政府排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為；如果地方稅收優(yōu)惠政策門檻過(guò)高，則會(huì)使政府干預(yù)異化成為行政壟斷。地方政府干預(yù)的目的是為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著更多市場(chǎng)主體的加入，地方稅收優(yōu)惠政策會(huì)異化為普遍的稅收減免措施，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。這導(dǎo)致地方政府干預(yù)效果產(chǎn)生偏移。地方政府應(yīng)當(dāng)清晰地認(rèn)識(shí)到如果普遍地適用稅收優(yōu)惠政策不僅會(huì)稀釋政府干預(yù)的效果，還會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境造成沖擊，造成政府排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形。

競(jìng)爭(zhēng)中立要求地方政府能夠?qū)徤鞯馗深A(yù)市場(chǎng)，將政府干預(yù)控制在一定的限度之內(nèi)。任何稅收優(yōu)惠政策都會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生廣泛的影響。如果地方政府不能夠?qū)徤髦贫ǘ愂諆?yōu)惠政策，不僅會(huì)導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策作用難以發(fā)揮，還會(huì)導(dǎo)致地方政府干預(yù)異化成為政府反競(jìng)爭(zhēng)行為。[7]地方政府一定要審慎地制定地方稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠政策與地方治理的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，保障稅收優(yōu)惠政策有著合理形式與合法目的，滿足地方政府競(jìng)爭(zhēng)中立的要求。

（二）地方政府干預(yù)市場(chǎng)路徑模糊

地方稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行不需要嚴(yán)格的對(duì)外公開(kāi)，企業(yè)可以通過(guò)向地方政府單獨(dú)申報(bào)的方式獲得稅收優(yōu)惠資格。地方稅收優(yōu)惠政策在實(shí)施過(guò)程中具有一定的封閉性。對(duì)于地方企業(yè)而言，如果不能對(duì)地方政策保持一定的敏感度，就很難獲取相關(guān)的稅收優(yōu)惠信息，從而處于一定的競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)地位。對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)而言，稅收優(yōu)惠帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并不容易識(shí)別。因此，地方政府的干預(yù)也有可能實(shí)質(zhì)上造成排除、限制的不良后果。由于地方稅收優(yōu)惠政策有著明顯的地域性，其他地區(qū)的企業(yè)難以獲取相應(yīng)的稅收優(yōu)惠信息，地方政府也難以對(duì)其他區(qū)域的稅收優(yōu)惠政策有著充分的了解，這會(huì)造成地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的被動(dòng)地位。一方面，地方政府必須承受其他地區(qū)稅收優(yōu)惠的不良影響。以霍爾果斯為例，其大量稅款的流失不僅是地方稅收的流失，也是其他地區(qū)稅款的流失。地方政府不僅難以識(shí)別此類隱蔽的避稅行為，也難以通過(guò)有效途徑對(duì)此類行為加以制止，造成自身被動(dòng)地位。另一方面，地方政府難以把握必要的稅收優(yōu)惠尺度。目前地方政府尚未形成科學(xué)有效的方式對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行記錄、評(píng)估，模糊了地方政府在地方治理中的作用，難以對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升有著直接的判斷。直接取消稅收優(yōu)惠政策會(huì)對(duì)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序造成巨大的沖擊。為了避免取消稅收優(yōu)惠政策對(duì)企業(yè)造成的不良影響，地方政府只能維持原有的稅收優(yōu)惠政策，使得政府干預(yù)處于被動(dòng)地位。

競(jìng)爭(zhēng)中立要求地方政府能夠公開(kāi)地干預(yù)市場(chǎng)。地方政府制定并實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的目的不是為了對(duì)單個(gè)經(jīng)營(yíng)者行為的引導(dǎo)，而是要能夠?qū)φw市場(chǎng)產(chǎn)生引導(dǎo)。如果地方政府不能充分地公開(kāi)稅收優(yōu)惠信息，就會(huì)使得相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境喪失信賴，地方政府之間也會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱產(chǎn)生惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為。公開(kāi)干預(yù)不僅是政府干預(yù)行為透明度的提升，更是市場(chǎng)環(huán)境透明度的提升。公開(kāi)干預(yù)能夠使政府對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)有著清晰的認(rèn)識(shí)，明確是否應(yīng)當(dāng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。只有當(dāng)稅收優(yōu)惠的制定與實(shí)施足夠透明，市場(chǎng)和政府才能對(duì)稅收優(yōu)惠的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，真正做到市場(chǎng)與政府的良性互動(dòng)。因此，地方政府在干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中一定要保障信息的公開(kāi)，明晰制定地方稅收優(yōu)惠政策的目的與內(nèi)容，及時(shí)公開(kāi)稅收優(yōu)惠的執(zhí)行效果，從而保障政府的良性干預(yù)，避免發(fā)生政府失靈現(xiàn)象。

（三）政府與市場(chǎng)的邊界難以厘清

地方政府對(duì)稅收優(yōu)惠政策的靈活適用可以產(chǎn)生差異化治理的效果。通過(guò)對(duì)不同稅收優(yōu)惠政策的選擇，地方政府可以有效地培育、發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境變化對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的沖擊。這需要地方政府對(duì)整體市場(chǎng)環(huán)境做出理性分析，在充分結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)的前提下對(duì)稅收優(yōu)惠政策加以適用。然而，目前的地方稅收優(yōu)惠政策不僅在制定、實(shí)施過(guò)程中存在著一定的盲目性，而且缺乏有效的稅收優(yōu)惠政策監(jiān)督、評(píng)估體系，直接模糊了政府干預(yù)的效果和邊界，使得地方政府難以對(duì)政府干預(yù)行為產(chǎn)生合理預(yù)期，導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

政府失靈既有可能表現(xiàn)為政府代替市場(chǎng)作用的發(fā)揮，也有可能是市場(chǎng)取代了政府作用的發(fā)揮。地方稅收優(yōu)惠能夠有效地降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。如果政府提供的稅收優(yōu)惠足以保證企業(yè)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，它就會(huì)喪失通過(guò)自身努力而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的動(dòng)力，全然依靠地方政府來(lái)保持優(yōu)勢(shì)地位。此種情形下，地方政府的行政干預(yù)會(huì)替代市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)判讀，使得市場(chǎng)配置資源的作用受到限制，損害正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作體制。地方政府在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中地位的逐步加強(qiáng)會(huì)使得行政權(quán)力過(guò)度膨脹，滋生尋租與腐敗現(xiàn)象。同樣，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性主體，其基本的價(jià)值追求就是實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。為了能夠使自身利益最大化，地方企業(yè)總是希望將自身發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起。如此一來(lái)，地方政府為了保障地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不得不出臺(tái)各種措施對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助。地方政府不能對(duì)企業(yè)需求進(jìn)行理性判斷會(huì)使得市場(chǎng)代替政府發(fā)揮作用，將市場(chǎng)配置資源的缺陷擴(kuò)散到政府干預(yù)之中。在此背景下，制定并實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策成為地方保護(hù)主義的另一種形式，成為政府不正當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段。這不僅不能推動(dòng)相關(guān)企業(yè)的良性發(fā)展，還可能導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)，阻礙市場(chǎng)配置資源作用的發(fā)揮。

無(wú)論是政府失靈還是市場(chǎng)失靈，都會(huì)使政府喪失對(duì)經(jīng)濟(jì)主動(dòng)調(diào)控的能力，模糊政府干預(yù)市場(chǎng)的邊界，導(dǎo)致政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的治理陷入困境。雖然地方政府與地方企業(yè)有著緊密的聯(lián)系，但不能因此模糊了市場(chǎng)與政府的邊界。無(wú)論是政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，替代市場(chǎng)作用的發(fā)揮，還是市場(chǎng)替代政府，濫用政府的職能，都會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。[8]對(duì)地方稅收優(yōu)惠政策的治理，要厘清地方政府與地方稅收優(yōu)惠政策之間的相互關(guān)系。地方稅收優(yōu)惠政策既能夠發(fā)揮促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，也可能成為地方政府濫用權(quán)力的手段。政府必須要對(duì)自身行為有著清晰的認(rèn)知，始終以辯證的思維思考經(jīng)濟(jì)治理的問(wèn)題。競(jìng)爭(zhēng)中立要求地方政府對(duì)稅收優(yōu)惠政策有著理性的判斷，避免政府干預(yù)行為對(duì)市場(chǎng)帶來(lái)不良影響，選擇必要而適度的方式干預(yù)市場(chǎng)，使政府在干預(yù)市場(chǎng)的過(guò)程中始終保持中立地位。

三、地方稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化治理

通過(guò)對(duì)地方稅收優(yōu)惠政策的競(jìng)爭(zhēng)中立審查，可以發(fā)現(xiàn)地方政府難以合理行使自身權(quán)力，導(dǎo)致政府干預(yù)市場(chǎng)的邊界模糊，阻滯政府干預(yù)積極作用的發(fā)揮。競(jìng)爭(zhēng)中立要求地方政府能夠?qū)徤?、公開(kāi)、理性地干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)，合理制定、實(shí)施地方稅收優(yōu)惠政策，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。為了能夠維護(hù)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中立的地位，要能夠通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)保障政府干預(yù)的合理形式與必要限度，為稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范化治理提供可行路徑。

（一）以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度加強(qiáng)政府干預(yù)監(jiān)督

審慎中立不是為了限制地方政府干預(yù)，而是為了明確地方政府干預(yù)的邊界。[9]統(tǒng)一立法能夠從根本上解決地方稅收優(yōu)惠措施過(guò)多、過(guò)濫的問(wèn)題。在未建立完整統(tǒng)一的財(cái)稅體系之前，可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來(lái)對(duì)地方稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范化治理。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求政府機(jī)關(guān)在出臺(tái)相關(guān)政策前應(yīng)當(dāng)評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響，防止政府行為排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。地方稅收優(yōu)惠政策作為地方政府制定、實(shí)施的政策措施，需要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，避免地方政府干預(yù)排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查不僅需要對(duì)地方政府制定稅收優(yōu)惠的權(quán)限加以限制，還需要對(duì)地方政府實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的效果進(jìn)行監(jiān)督，從而使地方政府審慎地適用稅收優(yōu)惠政策，減少政府隨意干預(yù)市場(chǎng)的行為。在形式上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求地方政府不得以干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的方式提供不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[10]在實(shí)質(zhì)上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求地方政府將稅收優(yōu)惠政策與地方治理緊密聯(lián)系起來(lái)。地方政府制定稅收優(yōu)惠政策要能夠衡量其限制競(jìng)爭(zhēng)程度與創(chuàng)造社會(huì)利益之間的大小，保障地方稅收優(yōu)惠政策在不損害整體經(jīng)濟(jì)情況下，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供活力。[11]在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府應(yīng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。地方政府要能保證政府治理能力與治理目標(biāo)的匹配，對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行有效管控。如果地方政府不能對(duì)稅收優(yōu)惠效果進(jìn)行控制，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)地調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，通過(guò)提高門檻等方式降低稅收優(yōu)惠的普遍性。

政府干預(yù)的合法形式是競(jìng)爭(zhēng)中立的前提。對(duì)于僅存形式缺陷的稅收優(yōu)惠政策，仍應(yīng)給予必要的修正空間。部分稅收優(yōu)惠政策僅是形式上存在偏差，是為了保證地方企業(yè)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，地方政府不應(yīng)排除和限制。對(duì)于形式上的偏差，地方政府可以通過(guò)向上級(jí)申報(bào)的方式加以補(bǔ)正，而內(nèi)容上的缺陷可以通過(guò)適當(dāng)調(diào)整的方式得以規(guī)范。這類稅收優(yōu)惠政策即使不能立即修復(fù)其形式的缺陷，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也應(yīng)賦予其一定的周旋空間。而部分稅收優(yōu)惠政策僅是擁有合法的形式，實(shí)質(zhì)上卻是地方政府肆意擴(kuò)張自身權(quán)力的產(chǎn)物。其明顯會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成惡性影響。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要能夠系統(tǒng)而全面地對(duì)其進(jìn)行清理，減少地方政府對(duì)市場(chǎng)的不正當(dāng)干預(yù)。

（二）以稅務(wù)協(xié)作制度明晰政府干預(yù)路徑

稅收優(yōu)惠的規(guī)范化治理要求保證政府干預(yù)的公開(kāi)中立。稅收優(yōu)惠政策的公開(kāi)不僅是地方政府與單個(gè)市場(chǎng)主體之間的公開(kāi)，更是地方政府與所有市場(chǎng)主體之間的公開(kāi)。通過(guò)稅收優(yōu)惠的公開(kāi)能夠更為有效地減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的后果。在未能實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的稅收征管體系之前，需要依靠地方政府的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)干預(yù)的目標(biāo)。地方政府可以通過(guò)稅務(wù)協(xié)作的方式加強(qiáng)信息溝通，減少信息不對(duì)稱。[12]

稅務(wù)協(xié)作是指地方政府部門之間通過(guò)合作的方式來(lái)減少稅收征管信息的不對(duì)稱，促進(jìn)稅務(wù)信息在政府與市場(chǎng)之間的流通。地方政府部門間的稅務(wù)協(xié)作，需要制定明確的政策目標(biāo)，而設(shè)立共同目標(biāo)的基礎(chǔ)在于平衡各地區(qū)在有效分配資源與公平稅負(fù)間的需求。共同目標(biāo)并非限制地方政府在財(cái)稅政策上的自主權(quán)，而是通過(guò)稅收優(yōu)惠的外延設(shè)置避免不正當(dāng)稅收競(jìng)爭(zhēng)的可能。共同目標(biāo)的設(shè)立能夠?qū)^(qū)域范圍內(nèi)的避稅行為產(chǎn)生排斥效果，減少稅收優(yōu)惠被濫用的可能。同時(shí)，共同目標(biāo)的設(shè)立也使得各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)他國(guó)的稅收立法和稅收政策有所了解，既可以避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)的后果，也為各地稅務(wù)機(jī)關(guān)合作提供可能。在條件成熟的情況下，不同地區(qū)的稅務(wù)部門可以通過(guò)稅收信息的交換來(lái)提高稅收征管的效率。目前，有大量的企業(yè)通過(guò)稅收優(yōu)惠的方式進(jìn)行避稅，稅務(wù)協(xié)作可以對(duì)這種跨地區(qū)避稅方式進(jìn)行有效監(jiān)管。通過(guò)加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的協(xié)作提升稅收優(yōu)惠在政府層面的透明度與公開(kāi)性，一方面可以減少地方政府因?yàn)槎愂諆?yōu)惠政策之間的差異而引發(fā)的分歧，另一方面也可以通過(guò)對(duì)地方治理成果經(jīng)驗(yàn)的分享提高地方政府對(duì)稅收優(yōu)惠的把控能力。

稅務(wù)協(xié)作是為了能夠?qū)⒍愂招畔⒊浞值貙?duì)市場(chǎng)公開(kāi)，明晰政府干預(yù)市場(chǎng)的路徑。只有當(dāng)企業(yè)充分了解稅收優(yōu)惠政策時(shí)，才能對(duì)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)做出合理安排，避免市場(chǎng)被動(dòng)接受政府干預(yù)。稅務(wù)協(xié)作能促成地方政府間的良性互動(dòng)。在稅務(wù)信息不能充分公開(kāi)的情況下，地方政府難以對(duì)市場(chǎng)環(huán)境有充分認(rèn)知，難以把握政府干預(yù)的力度。地方政府間的稅務(wù)協(xié)作可以更好地發(fā)揮政府資源配置的效率，通過(guò)政府間的合作了解稅收優(yōu)惠限度，減少地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，提升整體稅收征管效率。地方政府通過(guò)稅務(wù)協(xié)作明晰了自身行為的作用路徑以及行為后果，從而對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范化治理。

（三）以稅式支出管理促進(jìn)政府理性干預(yù)

理性干預(yù)不僅是審慎地控制政府干預(yù)影響，公開(kāi)政府干預(yù)路徑，更是對(duì)政府和市場(chǎng)的相對(duì)位置的思考與反思。政府和市場(chǎng)并不總是能夠發(fā)揮積極效果，此時(shí)才真正需要地方政府的積極理性干預(yù)。在稅收優(yōu)惠正常發(fā)揮作用的前提下，政府失靈與市場(chǎng)失靈同樣可能發(fā)生。為了避免政府干預(yù)消極后果的出現(xiàn)，要及時(shí)地對(duì)政府干預(yù)后果做出評(píng)價(jià)。稅式支出體系的建設(shè)就能夠有效地對(duì)稅收優(yōu)惠的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而對(duì)其形成理性判斷。

稅式支出的主要內(nèi)容包括稅收優(yōu)惠統(tǒng)計(jì)、稅收優(yōu)惠支出估算、稅收優(yōu)惠效果評(píng)價(jià)等。稅式支出是從政府內(nèi)部角度出發(fā)對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行管理，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家定期提供稅式支出報(bào)告以便提供關(guān)于稅收優(yōu)惠執(zhí)行情況的信息。[13]稅式支出的目的在于有效地評(píng)估稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)培育的效果，并以此作為對(duì)稅收優(yōu)惠事后監(jiān)督的組成部分。稅式支出的整體數(shù)額可以直觀體現(xiàn)出當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的受惠額度。通過(guò)有無(wú)稅收優(yōu)惠情形的比較，可以得出稅收優(yōu)惠的效果；同時(shí)也可以針對(duì)單獨(dú)的稅種進(jìn)行測(cè)算，避免出現(xiàn)霍爾果斯成為影視行業(yè)集中避稅的情形；另外，稅式支出也可以對(duì)單個(gè)企業(yè)的稅負(fù)成本進(jìn)行比較，以單個(gè)企業(yè)為樣本體現(xiàn)稅收優(yōu)惠整體的執(zhí)行效果。稅式支出體系通過(guò)稅收數(shù)額的增減來(lái)反映。利用數(shù)據(jù)分析對(duì)稅收優(yōu)惠的力度進(jìn)行調(diào)整是一種科學(xué)的方式。稅式支出要對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行完整的記錄，包括稅收優(yōu)惠的制定、實(shí)施以及后續(xù)的評(píng)估，通過(guò)建立完整的稅收優(yōu)惠檔案，更好地對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行完整評(píng)價(jià)。在有條件的情況下，稅式支出的內(nèi)容應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。一方面，可以讓公眾對(duì)政府工作內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)。另一方面，通過(guò)稅式支出的方式也能夠讓企業(yè)更為直觀地了解稅收優(yōu)惠信息，促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策在政府與企業(yè)之間的傳播。

稅式支出體系的目的不在于對(duì)地方財(cái)政支出進(jìn)行限制，而是為稅收優(yōu)惠效果的評(píng)估提供客觀依據(jù)。地方政府要在充分了解地方經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上對(duì)稅收優(yōu)惠政策的效用進(jìn)行理性判斷，從而對(duì)稅收優(yōu)惠內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。稅收優(yōu)惠是政府治理工具。市場(chǎng)會(huì)對(duì)政府干預(yù)做出評(píng)價(jià)，政府并不總是能夠正確地干預(yù)經(jīng)濟(jì)。因此，地方政府一方面需要調(diào)整自己的行為，另一方面要積極地對(duì)市場(chǎng)反饋?zhàn)龀稣{(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收優(yōu)惠治理的目的。稅收優(yōu)惠作為直接的政府干預(yù)方式，能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生直接的干預(yù)后果，但是并非所有情況下都需要政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。地方市場(chǎng)的發(fā)展是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，地方政府的適當(dāng)干預(yù)的確有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是政府不能夠替代市場(chǎng)作用的發(fā)揮。直接的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并不能真正保障地方企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。因此要選擇合適的方式對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)治理需要多重手段，不能僅僅依靠稅收優(yōu)惠政策。地方政府要能夠理性地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，規(guī)范化地制定、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，在維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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① 五免五減半是指在2010年1月1日至2020年12月31日期間，對(duì)在霍爾果斯開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)新辦的屬于《新疆困難地區(qū)重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》范圍內(nèi)的企業(yè)，自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，企業(yè)所得稅五年免征優(yōu)惠。免稅期滿后，再免征企業(yè)五年所得稅地方分享部分,采取以獎(jiǎng)代免的方式,由開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政局將免征的所得稅地方分享部分以獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助。

Governance of Local Tax Preferential Policies under the Perspective of Competition Neutrality

LOU Qing-hao

As a tool for local governments to intervene in the market, local tax preferential policies must ensure that government intervention is legal and necessary, and prevent the government from interfering with the market excessively, thus they can make up for the deficiencies of market allocation resources and promote the sustainable development of the local economy. In the process of formulating and implementing local tax preferential policies, local governments’ failure in exercising their powers reasonably will lead to their intervention to exclude and restrict market competition. Therefore, local governments should abide by the principle of competition neutrality in the process of intervention, intervene in the local economy prudently, openly and rationally, and standardize the local tax preferential policies by ensuring fair competition through inspection, strengthening coordination among local governments on tax affairs, and establishing a tax expenditure system, and so on.

competition neutrality; tax preference; government intervention; governance

F812.42

A

1671-9255（2019）01-0045-05

2018-12-03

樓晴昊（1995－ ），男，浙江義烏人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。

10.13685/j.cnki.abc. 000393

2019-03-08 16:00:12