我國殘疾人受教育權(quán)法律保障機制研究

藍志源 黃家明 潘偉濤 姚承悅

摘 要：受教育權(quán)是我國憲法所規(guī)定公民的一項基本權(quán)利。而滿足殘疾人教育保障的需要，更是人權(quán)平等、社會公平理念的體現(xiàn)。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會對殘疾人受教育權(quán)法律保障的進一步重視，我國殘疾人教育保障機制也要及時予以完善，特別是相關(guān)的教育立法問題更要及時修訂。

關(guān)鍵詞：殘疾人; 教育保障機制;教育立法

2018年我國兩會對殘疾人相關(guān)方面的保障提案正成為全社會的熱點議題。①我國在努力推進殘疾人教育保障機制，但相關(guān)法律的保障還存在滯后現(xiàn)象。我國首見殘疾人教育權(quán)作為憲法性質(zhì)的權(quán)利載于1982年的《中華人民共和國憲法》第四十五條。②但《憲法》規(guī)定更多的是注重實體法律而缺乏具體可實踐的操作標準，且《憲法》缺乏可訴性，在涉及殘疾人案件的立案、審理、審結(jié)方式以及調(diào)查取證、擔保等環(huán)節(jié)上沒有明確規(guī)定。③除此之外，我國制定了《殘疾人保障法》、《義務(wù)教育法》、《殘疾人權(quán)益保障法》、《殘疾人教育條例》等，但這些法律體系對殘疾人的教育保障問題相對分散。所以從法律體系和制度完善的角度來說，我國殘疾人的教育立法保障存在的缺陷與不足需要加以矯正和進一步完善。

自20世紀90年代以來，國際社會對殘疾人的教育出現(xiàn)了新的理念，主張尊重殘疾人的人權(quán)保障與主體地位。我國教育部發(fā)布的《殘疾人隨班就讀工作管理辦法》（2011年修訂），④規(guī)定了隨班就讀作為我國特殊教育格局的主要組成部分，此舉使得我國特殊教育在實踐中與國際融合教育理念逐漸結(jié)合，同時也是我國普通教育深化改革、促進教育公平的一大重要舉措。但我國在殘疾人教育權(quán)的保障問題的立法理念上缺乏專項立法，還應(yīng)不斷創(chuàng)新思路與完善立法體系。

本研究試圖在梳理國內(nèi)相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，針對殘疾人受教育權(quán)法律保障機制進行比較全面的探討，加入筆者的實地調(diào)查、個別焦點訪談等研究結(jié)果與實證分析，以直觀的數(shù)據(jù)和理論形式展現(xiàn)我國殘疾人受教育權(quán)法律保障的現(xiàn)狀，讓社會對殘疾人的教育有更進一步的了解與關(guān)注。

一、我國殘疾人受教育權(quán)的法律保障體系

新中國成立后，我國對殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展取得了可觀的成就。1951年10月1日，中央人民政府政務(wù)院公布由周恩來總理簽發(fā)的《關(guān)于改革學制的決定》（以下簡稱《決定》）。⑤該《決定》指出：“各級人民政府應(yīng)設(shè)立聾啞、瞽目等特種學校，對有生理缺陷的兒童、青年和成年，施以教育?！?/p>

1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《憲法》⑥第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”第四十五條第三款進一步指出：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活與教育?！边@是中國共產(chǎn)黨第一次在國家根本大法中對身心障礙人士的教育、生活和勞動問題所做出的明確規(guī)定，此規(guī)定為往后殘疾人法律體系的完善提供了有效的指導作用。

1985年5月27日中共中央會議上通過的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）是中共中央指導中國教育改革的一份重要文件?！稕Q定》的第二部分指出：“在實現(xiàn)九年義務(wù)教育的同時，還要努力發(fā)展幼兒教育，盲、聾、啞、殘人和弱智兒童的特殊教育。”

1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》⑦第九條明確規(guī)定了殘疾兒童的教育：“地方各級人民政府為盲、聾、啞、弱智兒童、少年舉辦特殊教育學校（班）?！本o接著，1986年9月11日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會的《關(guān)于實施<義務(wù)教育法>若干問題意見》文件第三十一、三十二、三十三條對如何實施殘疾兒童義務(wù)教育問題作了更明確的規(guī)定。⑧

1990年12月28日，經(jīng)第七屆人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》⑨是中國落實保護殘疾人權(quán)利的第一部專門法律，在其第三章較全面地規(guī)范了殘疾人的教育發(fā)展、殘疾人享有的受教育權(quán)利和殘疾人教育機構(gòu)的設(shè)立。1991年5月15日，中共國務(wù)院又頒布了《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國殘疾人保障法>的通知》，針對各級教育部門如何執(zhí)行殘疾人保障法作了具體的部署。

1994年8月23日，國務(wù)院頒發(fā)了我國第一部有關(guān)殘疾人教育的專項法規(guī)——《殘疾人教育條例》⑩。該法的頒布實施，從法律上進一步保障了我國殘疾人平等受教育的權(quán)利，促進了我國殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展?！稓埣踩私逃龡l例（修訂草案）》已在2017年經(jīng)國務(wù)院修訂通過，修訂后的法律進一步強調(diào)了保障我國殘疾人接受教育平等，體現(xiàn)了對殘疾人的平等受教育權(quán)的尊重。

1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國教育法》。該法對殘疾人受教育權(quán)進行了特別規(guī)定，呼吁國家和社會對殘疾人教育進行扶助。

1998年12月2日中華人民共和國教育部令（第1號）《特殊教育學校暫行規(guī)程》對依法對殘疾兒童實施義務(wù)教育的入學及學籍管理等諸方面對特殊教育學校和管理作了詳細的規(guī)范。至此，《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》和《特殊教育暫行條例》三部法律規(guī)范共同構(gòu)成了我國殘疾人受教育權(quán)的法律保障主體。

至此，我國殘疾人受教育權(quán)的法律體系已初具雛形，實施以來取得了可觀的成就?！?017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有特殊教育普通高中班（部）112個，在校生8466人，其中聾生7010人，盲生1456人。殘疾人中等職業(yè)學校（班）132個，在校生12968人，畢業(yè)生3501人，其中1802人獲得職業(yè)資格證書。全國有10818名殘疾人被普通高等院校錄取，1845名殘疾人進入高等特殊教育學院學習。全國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為942.1萬人，2017年城鄉(xiāng)持證殘疾人新增就業(yè)35.5萬人。貧困殘疾人得到有效扶持，其中92.5萬殘疾人退出建檔立卡;殘疾人接受實用技術(shù)培訓70.6萬人次。全國成立殘疾人法律救助工作協(xié)調(diào)機構(gòu)1987個，建立殘疾人法律救助工作站1746個。而1989年我國的殘疾少年兒童教育是普及義務(wù)教育最薄弱的環(huán)節(jié)，當時全國盲、聾學齡兒童入學率還不足6%。

二、我國殘疾人受教育權(quán)法律保障體系存在的問題與成因

（一）經(jīng)費投入使用不盡合理

我國特殊教育經(jīng)費主要用于事業(yè)性支出和基本建設(shè)支出兩部分，而事業(yè)性支出又分為個人部分和公用部分。有數(shù)據(jù)顯示，在2008年和2009年，基本建設(shè)支出僅占2%～3%，而基本建設(shè)支出主要是指用于改造危房、新建校舍、購置設(shè)備等，這部分支出對于改善殘疾學生的學習環(huán)境有巨大幫助?？梢姡糜诨窘ㄔO(shè)的支出在經(jīng)費支出中所占比例較小，會導致用于殘疾學生學習、生活所用的設(shè)施得不到及時更新與新增的問題。

這背后的成因與我國存在的不少殘疾學生家庭收入較低、經(jīng)濟較困難的情況有關(guān)。政府基于這種情況，著重于加大實施減免殘疾學生學費、給予殘疾學生生活補償?shù)雀＠胧┑慕?jīng)費投入，這是基本建設(shè)投入在整個經(jīng)費使用中所占比例小的一個原因。但筆者認為除了加大用于個人部分的經(jīng)費支出力度之外，還要著重于政府增加特殊教育經(jīng)費的投入，使得更多經(jīng)費可以用于特殊教育的基本建設(shè)。

（二）各地區(qū)經(jīng)費投入不均衡

我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，尤其體現(xiàn)在東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)于中部地區(qū)，中部地區(qū)優(yōu)于西部地區(qū)。而經(jīng)濟發(fā)展的不平衡同時也影響到了特殊教育經(jīng)費的投入不均衡。數(shù)據(jù)顯示，每年的特殊教育經(jīng)費投入，東部均高于中部，中部均高于西部，平均經(jīng)費投入從高到低排序是：東部、中部、西部。

這種各地區(qū)的經(jīng)費投入不均衡會導致西部地區(qū)的特殊教育發(fā)展落后，我國特殊教育的經(jīng)費來源由政府撥款，但是西部欠發(fā)達地區(qū)的政府財政較為困難，所以用于特殊教育的經(jīng)費也會出現(xiàn)短缺的困難。而東部地區(qū)因為經(jīng)濟更發(fā)達，所以在這方面的困難會相對更少。針對這一問題，國家財政撥款可以在撥款中對中西部欠發(fā)達地區(qū)增加一項用于特殊教育的專用款項。

（三）特殊教育的教學資源滯后與缺乏

殘疾人本身存在的缺陷，使得其與常人存在差異，而特殊教育所帶來的差異，更是社會給予殘疾人難以抹去的“標簽”。其一，殘疾人專用教材的滯后性與專業(yè)單一性。首先，“以聾障礙學生為例，所用的教材為1995年人民教育出版社的全日制聾人教材，在時效上嚴重滯后;在內(nèi)容上，所授知識普遍低于正常學生教材2-3年，這就人為導致殘疾兒童在完成基礎(chǔ)教育之后普遍達不到正常高等教育所要求的水平”。再者，我國殘疾人教育專業(yè)設(shè)置單一，學生能夠選擇的范圍小。例如針對視障學生所開設(shè)的專業(yè)主要是針灸推拿、聲樂等方面，而針對聽障學生開設(shè)的專業(yè)主要是以計算機、藝術(shù)或者服裝設(shè)計等專業(yè)，這讓殘疾人無法選擇自己的興趣的自由權(quán)。社會對殘疾人的傳統(tǒng)看法也導致殘疾人“社會融合，回歸主流”困難，而這些標簽正是社會對他們的忽視所造成的。

其二，我國殘疾人教育專業(yè)師資力量的缺乏，分別表現(xiàn)在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面。在數(shù)量上，近年來我國學校的升級和轉(zhuǎn)型、辦學規(guī)模逐漸擴大，但是目前以我國幾所專門招收殘疾人的高校體系來看，專業(yè)老師的數(shù)量明顯偏少，加上人員的流動性較大，許多課程只能夠聘請外校的教師。在質(zhì)量上，雖然近幾年新進教師都有較高的學歷，但由于殘疾人高等教育的特殊性，這些教師必須補上特殊教育這一課。由此可見，我國殘疾人師資力量方面不足的原因在很大程度上是我國缺乏對殘疾人的教師資格認證進行規(guī)定，未把特殊教育知識的學習作為業(yè)務(wù)進修的一部分。

（四）特殊教育的法律體系分散

我國關(guān)于殘疾人教育的立法體系較為分散，導致某些方面的規(guī)定在不同法律中的規(guī)定不一致。例如，《特殊教育學校暫行規(guī)程》中的第二條與《殘疾人教育條例》第三十一條對特殊教育學校的范圍規(guī)定不一致，這樣會導致某些地方政府部門認為特殊教育學校的范圍不包含學前教育，認為特殊教育學校中的學前教育是非法辦學，不予以資金支持。

特殊教育的立法在內(nèi)容上不和諧一致，“沒有體系化的立法，不同層級不同領(lǐng)域中的法律規(guī)定勢必會造成法律適用上的混亂?！?/p>

三、完善殘疾人受教育權(quán)法律保障體系的對策

近年來，我國在特殊教育方面度取得了很大的進步。但是，仍存在著不足之處。其中的一些體現(xiàn)為我國殘疾人受教育權(quán)法律保障體系不夠完善。針對這些地方，筆者主要想通過以下幾個方面提出相應(yīng)的對策：

（一）在法律中明確規(guī)定加大特殊教育經(jīng)費在基本建設(shè)部分投入力度

針對特殊教育的經(jīng)費使用不盡合理這一問題的可完善對策，筆者認為可以在法律中增加規(guī)定來促進政府加大對特殊教育基本建設(shè)部分的投入力度。雖然《殘疾人教育條例》在第四十八條中規(guī)定了各級人民政府將殘疾人教育經(jīng)費納入本級政府的預(yù)算，但是卻沒有規(guī)定各級政府合理地將殘疾人教育經(jīng)費安排在基本建設(shè)部分的投入，所以筆者認為應(yīng)該在法律中加入相關(guān)規(guī)定，增加用于特殊教育基本建設(shè)的經(jīng)費，使特殊教育的基本設(shè)施更加完善。

以廣州市為例，市政府專門針對這一問題提出了相應(yīng)的對策。在2018年8月廣州市政府頒布的《廣州市第二期特殊教育提升計劃（2018—2020年）》（以下簡稱 《提升計劃》）里就更加具體的規(guī)定：增加融合教育幼兒園，整合資源為學前教育階段殘疾兒童提供評估、訓練、康復(fù)輔助器具等基本康復(fù)服務(wù);加強資源教室和特教班布點規(guī)劃，到2020年，全市建成資源教室165間，特教班40個;全面實現(xiàn)每區(qū)至少建有一所特殊教育學校的目標，并且推進市內(nèi)特殊教育學校的異地重建項目，對未達標的特殊教育學校積極進行改建、擴建。廣州市政府在《提升計劃》中提出的這些致力于合理地在基礎(chǔ)建設(shè)部分加大投入的做法，值得其他地區(qū)借鑒。

（二）在法律中明確規(guī)定國家專項資金加大對中西部地區(qū)特殊教育事業(yè)的支持力度

為了體現(xiàn)公平原則，我國的特殊教育事業(yè)發(fā)展應(yīng)該是各地區(qū)同步發(fā)展的。但是在《殘疾人教育條例》第四條中只提到了縣級人民政府對殘疾人教育事業(yè)的規(guī)劃，并沒有提到國家財政對不同地區(qū)的財政支持力度。所以，筆者認為應(yīng)該在法律中明確規(guī)定，對欠發(fā)達地區(qū)的特殊教育給予一定程度的國家專項資金來支持。

（三）在法律中規(guī)范特殊教育專用教材的編寫標準與調(diào)整師資力量的分配

針對我國特殊教育存在殘疾學生使用的教材有滯后性和所授知識偏少的問題。雖然《殘疾人教育條例》第二十五條規(guī)定了應(yīng)當針對殘疾兒童的需要制定課程與教材，但是卻沒有在法律規(guī)定使用的教材應(yīng)當及時更新和編寫的標準，缺乏這種規(guī)定的后果是，到目前為止，我國殘疾學生使用的依舊是1996年出版的全日制聾啞校實驗教材。因此，筆者認為需要在法律中規(guī)定殘疾學生使用的教材應(yīng)當及時更新和編寫的標準，來使殘疾學生在學習上與時俱進，適應(yīng)社會發(fā)展與需求。

在這方面上，廣州市政府為此做出的努力也有值得借鑒之處。在《提升計劃》中，廣州市政府計劃結(jié)合廣州市殘疾人教育實際情況，打造廣州特色特殊教育課程體系，整合資源構(gòu)建規(guī)范、有效、多元、共享的特殊教育課程體系;加快網(wǎng)絡(luò)資源庫建設(shè)，探索微課、慕課等新興課程與教學模式，充分滿足殘疾學生的特殊需求。我國應(yīng)當在相關(guān)法律中規(guī)定加強對殘疾人教育師資的投入，吸引更多的新進教師加入該行業(yè)、增加對殘疾人的教師資格考核，促進我國殘疾人教育的轉(zhuǎn)型。

（四）協(xié)調(diào)我國不同法律關(guān)于特殊教育的規(guī)定

立法應(yīng)該體現(xiàn)平等公平，但通過修改法律所需周期較長，問題往往得不到及時的解決，會使一部分的殘疾學生得不到公平的對待。因此，在某些情形下，可以通過政府出臺指導文件先行解決具體的問題。

另外，應(yīng)審核現(xiàn)有殘疾人法律中的關(guān)于同一事項的不同規(guī)定，各部門協(xié)調(diào)一致，做到“已有的完善，不足的補充”，構(gòu)建完善的體系，實現(xiàn)公正平等。

注釋：

①《兩會關(guān)于殘疾人提案，2018年全國兩會關(guān)于殘疾人政策熱點解讀》。

②1982年《憲法》第四十五條第三款規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！?/p>

③對于《憲法》能否作為法院裁判的直接法律依據(jù)在我國尚無明確的法律規(guī)范。在齊玉苓案中最高法院通過司法解釋支持了齊玉苓依據(jù)《憲法》所享有的受教育權(quán)不容侵犯，該案被喻為“憲法司法化第一案”，但該司法解釋于2008年被廢止，有關(guān)“憲法司法化”問題現(xiàn)今仍存在爭議。

④《殘疾人隨班就讀工作管理辦法》，（2011年修訂）“隨班就讀工作以教育行政部門為主導、普通學校為主體、特殊教育學校為支撐，構(gòu)建完善的隨班就讀工作機制和科學的支持保障體系，穩(wěn)步擴大隨班就讀的規(guī)模，提高隨班就讀的教育質(zhì)量，促進隨班就讀學生的全面發(fā)展?！?/p>

⑤《關(guān)于改革學制的決定》一九五一年八月十日政務(wù)院第九十七次政務(wù)會議通過，一九五一年十月一日公布。

⑥全國人大分別于1988年4月、1993年3月、1999年3月、2004年3月對這部憲法逐步進行了修改、完善。2018年3月11日，第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議經(jīng)投票表決，通過了《中華人民共和國憲法修正案》。

⑦《中華人民共和國義務(wù)教育法》于1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過，2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂，2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于修改<中華人民共和國義務(wù)教育法>等五部法律的決定》修正。

⑧《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會等部門關(guān)于實施義務(wù)教育法若干問題意見的通知》：三十一條 各級人民政府在實施義務(wù)教育的過程中，應(yīng)當重視盲、聾啞、弱智等殘疾兒童的義務(wù)教育，有計劃、有步驟地解決殘疾兒童入學問題，在制訂特殊教育發(fā)展規(guī)劃時，要從實際出發(fā)，分步驟實施。具體實施辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市制訂;三十二條 盲、聾啞、弱智兒童的入學年齡可以適當放寬，由各地根據(jù)城鄉(xiāng)不同條件確定。教學要求，要根據(jù)盲、聾啞、弱智兒童的特點，區(qū)別對待。具體教學要求，參照國家有關(guān)規(guī)定，由各省、自治區(qū)、直轄市教育主管部門確定。辦學形式要靈活多樣，除設(shè)特殊教育學校外，還可在普通小學或初中附設(shè)特殊教學班。應(yīng)該把那些雖有殘疾，但不妨礙正常學習的兒童吸收到普通中小學上學;三十三條 各地應(yīng)采取切實措施，加強特殊教育師資隊伍建設(shè)。凡是有條件的省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)設(shè)立特殊教育師范學校，或在師范院校附設(shè)特殊教育師范班，培養(yǎng)特殊教育所需的教師。

⑨《中華人民共和國殘疾人保障法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議于2008年4月24日修訂通過，修訂后的《中華人民共和國殘疾人保障法》自2008年7月1日起施行。

⑩1994年《殘疾人教育條例》第三條規(guī)定：“殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分。發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，實行普及與提高相結(jié)合、以普及為重點的方針，保障義務(wù)教育，著重發(fā)展職業(yè)教育，積極開展學前教育，逐步發(fā)展高級中等以上教育。殘疾人教育應(yīng)當提高教育質(zhì)量，積極推進融合教育，根據(jù)殘疾人的殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，優(yōu)先采取普通教育方式”。

《殘疾人教育條例》已經(jīng)2017年1月11日國務(wù)院第161次常務(wù)會議修訂通過，修訂后的《殘疾人教育條例》自2017年5月1日起施行。草案立足對殘疾人保障義務(wù)教育、擴大職業(yè)教育和防止各類教育入學歧視，增設(shè)了相關(guān)規(guī)定，強化了合理配置特殊教育資源、規(guī)范殘疾人教學、提高特殊教育質(zhì)量和教師待遇等要求。

1995年《中華人民共和國教育法》第三十九條規(guī)定：“國家、社會、學校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利?！?/p>

《特殊教育學校暫行規(guī)程》第二條：本規(guī)程所指的特殊教育學校是指由政府、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦的專門對殘疾兒童、少年實施義務(wù)教育的機構(gòu)。

《殘疾人教育條例》第三十一條：支持特殊教育學校和具備辦學條件的殘疾兒童福利機構(gòu)、殘疾兒童康復(fù)機構(gòu)等實施學前教育。

《殘疾人教育條例》第四條：縣級以上人民政府應(yīng)當加強對殘疾人教育事業(yè)的領(lǐng)導，將殘疾人教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排實施，合理配置資源，保障殘疾人教育經(jīng)費投入，改善辦學條件。

《殘疾人教育條例》第二十五條：殘疾兒童、少年特殊教育學校（班）的課程設(shè)置方案、課程標準和教材，應(yīng)當適合殘疾兒童、少年的身心特性和需要。

參考文獻：

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