墨爾本的韌性城市戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃

王江波，茍愛(ài)萍

（1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，江蘇 南京 211816；2.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)生態(tài)學(xué)院，上海 201418）

1 引言

墨爾本是澳大利亞第二大城市，位于南部濱海地區(qū)，是維多利亞州首府，世界著名的旅游城市，澳洲的文化和工業(yè)中心，以紀(jì)念英國(guó)首相威廉·蘭姆——第二代墨爾本子爵而命名。墨爾本的人口構(gòu)成非常多元化，430萬(wàn)居民來(lái)自180多個(gè)國(guó)家。預(yù)測(cè)顯示，到2051年墨爾本將有770萬(wàn)人，并有可能成為澳大利亞最大的城市，人口規(guī)模的變化速度是前所未有的。當(dāng)前，墨爾本正面臨著兩大危機(jī)，一是全球化，二是氣候變化。全球化給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)的諸多不利影響，氣候變化則增加了極端事件的風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這種日益增加的復(fù)雜性和不確定性，使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)能夠適應(yīng)這些不斷加快的變化和相關(guān)的壓力，并茁壯成長(zhǎng)。墨爾本進(jìn)行了創(chuàng)新試驗(yàn)，開展了廣泛的合作?！俄g性墨爾本》計(jì)劃將是這一過(guò)程中一個(gè)重要的貢獻(xiàn)者，將不確定性轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)[1]。

2013年12月，墨爾本成為首批加入100 RC網(wǎng)絡(luò)中的32個(gè)城市之一[2]。100RC，即100個(gè)韌性城市，是由美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)創(chuàng)立的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)組織，幫助世界各地城市應(yīng)對(duì)自然的、社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。2015年6月，墨爾本發(fā)布了《墨爾本初步韌性評(píng)估》，這是第一個(gè)在澳大利亞發(fā)表的該類文件。報(bào)告梳理了現(xiàn)有的韌性倡議和實(shí)踐，對(duì)墨爾本的現(xiàn)有韌性能力進(jìn)行了認(rèn)知。2015年12月，澳大利亞政府發(fā)布了一份全國(guó)性的氣候韌性和適應(yīng)性戰(zhàn)略，闡述了澳大利亞如何管理氣候風(fēng)險(xiǎn)。2016年6月1日，墨爾本市政府發(fā)布了《韌性墨爾本》計(jì)劃，包括韌性的愿景、目標(biāo)、行動(dòng)領(lǐng)域、原則和行動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃。在行動(dòng)計(jì)劃中，包括3個(gè)旗艦行動(dòng)，還有15個(gè)支持行動(dòng)和15個(gè)一致行動(dòng)。

2 面臨的挑戰(zhàn)

30%的墨爾本居民在家里說(shuō)英語(yǔ)以外的語(yǔ)言，超過(guò)33%的人出生在海外。預(yù)測(cè)顯示，到2051年，墨爾本人口老齡化程度是目前的3倍，新住宅的需求量是160萬(wàn)套，城市面臨的就業(yè)、交通和醫(yī)療服務(wù)的壓力也會(huì)越來(lái)越大。

1995-2009年，墨爾本經(jīng)歷了嚴(yán)重的干旱，土壤水分含量很低，植被也非常干燥。2009年，連續(xù)多個(gè)毀滅性的沖擊事件同時(shí)發(fā)生：黑色星期六的森林大火造成173人死亡，數(shù)以千計(jì)的房屋被毀，破壞了近50萬(wàn)人的電力供應(yīng)；伴隨著熱浪，374多人死于與高溫相關(guān)的疾病。在2010年底和2011年初，從西邊來(lái)的大雨帶來(lái)了南半球歷史上最嚴(yán)重的洪水。氣象報(bào)告顯示，未來(lái)每年將有超過(guò)26天以上的35℃及以上的高溫天。

3 韌性目標(biāo)與原則

3.1 韌性愿景與目標(biāo)

《韌性墨爾本》中提出了未來(lái)墨爾本的韌性愿景：可行的、可持續(xù)的、宜居的和繁榮的。愿景下面還有4個(gè)目標(biāo)：一是團(tuán)結(jié)使得城市更強(qiáng)大，讓居民為自己和其他社區(qū)的安全和健康積極承擔(dān)起責(zé)任；二是我們共享的家園，促進(jìn)社會(huì)凝聚力和平等的機(jī)會(huì)，維持健康的建筑和基礎(chǔ)設(shè)施；三是一個(gè)充滿活力的經(jīng)濟(jì)，為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，支持適應(yīng)性強(qiáng)的勞動(dòng)力為未來(lái)的就業(yè)做好準(zhǔn)備；四是一個(gè)更健康的環(huán)境，在人口不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，使自然資產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)變強(qiáng)大[3]。

3.2 韌性行動(dòng)原則

墨爾本采用了一種跨學(xué)科的方法來(lái)整合力量，抵御面臨的所有沖擊和壓力。韌性行動(dòng)的原則包括4個(gè)方面，一是適應(yīng)，減少遭受未來(lái)的沖擊和壓力；二是生存，抵御破壞并恢復(fù)到比原來(lái)更好；三是繁榮，顯著提高人們的生活質(zhì)量；四是嵌入，將韌性思想嵌入當(dāng)?shù)氐拇笮蜋C(jī)構(gòu)和工作方法中。

4 韌性行動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃

4.1 適應(yīng)

4.1.1 旗艦行動(dòng)1：大都市森林戰(zhàn)略

植樹造林，擴(kuò)展和連接墨爾本現(xiàn)有的城市綠化，以改善生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況，減少熱浪和洪水等自然災(zāi)害，使墨爾本變得更綠色、更涼爽。需要完成的工作包括：明確可以擴(kuò)展綠化的區(qū)域和可以采用的方法，資源共享的方法，樹冠層覆蓋的空間范圍的準(zhǔn)確信息，為公用事業(yè)提供者和基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)主解決實(shí)施過(guò)程中的障礙等。

4.1.2 支持行動(dòng)1：整合水資源管理框架

通過(guò)開發(fā)鼓勵(lì)水敏性的城市設(shè)計(jì)和綜合水管理的決策支持工具，來(lái)更好地利用現(xiàn)有的水資源，減少遭受干旱和洪水。該行動(dòng)將在不同層次的政府中開發(fā)一個(gè)共同的技術(shù)框架，使更多的方法能夠在不同地區(qū)和子流域地區(qū)來(lái)協(xié)調(diào)管理水資源。

4.1.3 支持行動(dòng)2：鄰里項(xiàng)目

通過(guò)培訓(xùn)，這一舉措將有助于社區(qū)群體把墨爾本周圍的未被使用的土地轉(zhuǎn)化為一個(gè)新的公共空間網(wǎng)絡(luò)，涉及8個(gè)鄰里的24個(gè)未使用空間。鄰里項(xiàng)目將為參與的社區(qū)提供12個(gè)月的能力建設(shè)指導(dǎo)，解決社區(qū)主導(dǎo)的空間制定項(xiàng)目的障礙。

4.1.4 支持行動(dòng)3：新公寓試驗(yàn)

韌性墨爾本實(shí)施辦公室將支持一個(gè)新的發(fā)展計(jì)劃，為民眾提供更多的公共住房。墨爾本公寓項(xiàng)目將把所有權(quán)范圍內(nèi)的房屋租給更多的公屋租戶，并為進(jìn)一步類似項(xiàng)目的發(fā)展提供資金流。試點(diǎn)項(xiàng)目提供新的兩室和三室的公寓給符合特定資格標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)住房租戶。目前，該試點(diǎn)項(xiàng)目不以盈利為目的，沒(méi)有商品及服務(wù)稅，房屋租金比市場(chǎng)價(jià)值低35%。

4.1.5 支持行動(dòng)4：地方政府采購(gòu)可再生能源

這一行動(dòng)將使參與的議會(huì)投資于可再生能源，轉(zhuǎn)向更清潔的技術(shù)，從而使能源來(lái)源多樣化。這將使議會(huì)通過(guò)解決金融、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)壁壘問(wèn)題，來(lái)支持新興的可再生能源產(chǎn)業(yè)。

4.2 生存

4.2.1 旗艦行動(dòng)2：維多利亞州緊急管理社區(qū)韌性框架

確保所有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，以促進(jìn)社區(qū)更好地抵御沖擊和恢復(fù)到原來(lái)水平。這一行動(dòng)將為維多利亞州的應(yīng)急管理部門建立一個(gè)全面的社區(qū)韌性框架。這是《維多利亞州應(yīng)急管理戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃2015-2018》中的一個(gè)為期三年的關(guān)鍵行動(dòng)，目的是創(chuàng)造更安全和更具韌性的社區(qū)。韌性墨爾本實(shí)施辦公室正在共同努力，制定實(shí)現(xiàn)社區(qū)韌性的方法。

4.2.2 支持行動(dòng)5：了解社區(qū)韌性的驅(qū)動(dòng)力

這一舉措將促進(jìn)了解社區(qū)成員互相幫助的障礙和機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)形成更多的有凝聚力的社區(qū)。這項(xiàng)研究將有助于韌性墨爾本實(shí)施辦公室和其他組織制定計(jì)劃，承擔(dān)更多的責(zé)任，幫助人們了解別人的需求。

4.2.3 支持行動(dòng)6：以社區(qū)為基礎(chǔ)的韌性綱要

將制定一個(gè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的韌性綱要，探索不同社區(qū)如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的方法。通過(guò)識(shí)別和展示領(lǐng)先社區(qū)的韌性做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使得這些知識(shí)可以得到較好的共享和傳播。

4.2.4 支持行動(dòng)7：創(chuàng)新保險(xiǎn)方案

韌性墨爾本實(shí)施辦公室將支持創(chuàng)新的方法，使保險(xiǎn)可以讓更多的墨爾本人負(fù)擔(dān)得起。這意味著當(dāng)意外的沖擊威脅居民的生計(jì)時(shí)，更多的居民將能夠快速恢復(fù)。新的保險(xiǎn)方案將為低收入者提供基本的服務(wù)，包括財(cái)產(chǎn)和汽車保險(xiǎn)等。

4.3 繁榮

4.3.1 旗艦行動(dòng)3：都市循環(huán)網(wǎng)絡(luò)

墨爾本的大都市議會(huì)將與維多利亞州的主要運(yùn)輸機(jī)構(gòu)合作，建立一個(gè)自行車路徑網(wǎng)絡(luò)，以幫助自行車成為替代汽車的一個(gè)更安全、更實(shí)用的出行方式。

4.3.2 支持行動(dòng)8：社區(qū)主導(dǎo)的鄰里更新和發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目

社區(qū)主導(dǎo)的鄰里更新和發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目將支持居民參與鄰里的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。在首輪，將涉及五家物業(yè)公司的合作伙伴關(guān)系。該項(xiàng)目將包括一系列的開發(fā)類型，從多單元建筑到整個(gè)街區(qū)改建。

4.3.4 支持行動(dòng)9：減少交通擁堵和促進(jìn)社會(huì)交往的方案征集

鼓勵(lì)當(dāng)?shù)睾腿虻拿癖姾推髽I(yè)家提出減少墨爾本交通擁堵和促進(jìn)社會(huì)交往的創(chuàng)新性解決方案。這將為決策者提供一個(gè)巨大的知識(shí)資源庫(kù)，通過(guò)廣泛的公眾參與，舉辦國(guó)際競(jìng)賽，并評(píng)選獲獎(jiǎng)方案。

4.3.5 支持行動(dòng)10：組建年輕人的韌性生活實(shí)驗(yàn)室

鼓勵(lì)制定有助于年輕人設(shè)計(jì)出以自己的技術(shù)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，以解決影響青年心理健康的壓力和沖擊。富有韌性的生活實(shí)驗(yàn)室將匯集年輕人、研究者、政策制定者、雇主、衛(wèi)生工作者、家長(zhǎng)和技術(shù)供應(yīng)商，調(diào)查、設(shè)計(jì)、創(chuàng)建和測(cè)試創(chuàng)新技術(shù)，促使年輕人解決個(gè)人問(wèn)題，減少各種沖擊和壓力對(duì)青年的傷害。

4.3.6 支持行動(dòng)11：建立學(xué)生職業(yè)指導(dǎo)平臺(tái)

通過(guò)在線平臺(tái)將學(xué)生與導(dǎo)師聯(lián)系在一個(gè)安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，讓學(xué)生了解其未來(lái)的職業(yè)生涯，制定教育路線圖，開發(fā)新的技能以便面對(duì)行業(yè)挑戰(zhàn)，以及了解企業(yè)高管如何到達(dá)他們今天的地位。

4.3.7 支持行動(dòng)12：評(píng)估中小企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的韌性問(wèn)題

為了幫助墨爾本的中小企業(yè)了解他們最大的業(yè)務(wù)問(wèn)題和漏洞，韌性墨爾本實(shí)施辦公室將與澳大利亞和新西蘭的實(shí)驗(yàn)室合作，借助一個(gè)免費(fèi)的在線資源，給中小企業(yè)提供培訓(xùn)。

4.4 嵌入

4.4.1 支持行動(dòng)13：成立韌性墨爾本實(shí)施辦公室

建立一個(gè)辦事處，以監(jiān)督各項(xiàng)韌性行動(dòng)計(jì)劃的成功實(shí)施，特別是維多利亞州應(yīng)急管理辦公室、維多利亞州市政協(xié)會(huì)、環(huán)境部門、土地部門、水務(wù)和規(guī)劃部門等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的行動(dòng)項(xiàng)目。該辦事處將監(jiān)督每一個(gè)行動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)的建立，完善的行動(dòng)，新的行動(dòng)的發(fā)展，并監(jiān)測(cè)和報(bào)告行動(dòng)的進(jìn)展情況。此外，該辦事處將與當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)協(xié)會(huì)合作，在理事會(huì)的計(jì)劃和過(guò)程中嵌入韌性建設(shè)行動(dòng)。

4.4.2 支持行動(dòng)14：設(shè)立墨爾本韌性城市講座教授

在墨爾本大學(xué)設(shè)立一個(gè)講座教授的位置，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)墨爾本韌性建筑行為和城市應(yīng)變能力的學(xué)術(shù)工作，有助于將韌性知識(shí)嵌入到學(xué)術(shù)研究項(xiàng)目和其他活動(dòng)中，如測(cè)量重要貢獻(xiàn)者心理韌性指標(biāo)的社區(qū)實(shí)踐活動(dòng)。

4.4.3 支持行動(dòng)15：對(duì)地方政府雇員開展韌性訓(xùn)練

針對(duì)墨爾本大都會(huì)當(dāng)?shù)卣蛦T，開發(fā)的一個(gè)韌性訓(xùn)練計(jì)劃，以便能將韌性原則納入各級(jí)地方政府部門的日常工作中。學(xué)習(xí)內(nèi)容主要包括有關(guān)城市韌性的全球?qū)嵺`，成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

5 啟示

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，各類災(zāi)害事件頻發(fā)，提高城市韌性能力是當(dāng)務(wù)之急[4-5]，墨爾本的韌性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃對(duì)我國(guó)的韌性城市建設(shè)具有較好的借鑒意義。

第一，韌性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃的目的不僅僅是保證城市的安全，更重要的是保障城市的活力和繁榮。墨爾本的韌性計(jì)劃所涉及的范疇遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)當(dāng)前城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的范疇，而國(guó)內(nèi)在進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革之后，綜合防災(zāi)規(guī)劃的綜合性必然會(huì)得到加強(qiáng)，未來(lái)突破的方向可以從韌性墨爾本中得到啟示。

第二，韌性墨爾本在重視硬件建設(shè)的同時(shí)，更重視軟件建設(shè)的問(wèn)題。正如報(bào)告中提出的，人是所有城市的核心。規(guī)劃中所有行動(dòng)計(jì)劃的提出都是為了解決不同人群的特定問(wèn)題。一方面，設(shè)立新機(jī)構(gòu)和新機(jī)制，從頂層設(shè)計(jì)角度來(lái)促進(jìn)韌性行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施；另一方面，對(duì)社區(qū)、學(xué)生、青年、中小企業(yè)問(wèn)題的重視，一系列針對(duì)基層的行動(dòng)計(jì)劃，也將從實(shí)施者和參與者的角度出發(fā)，保障計(jì)劃能夠得以成功實(shí)施。韌性墨爾本的制定和實(shí)施，充分體現(xiàn)了“以人為本”精神，也體現(xiàn)了規(guī)劃的社會(huì)性和包容性。