安徽省森林資源管理存在問題與對策

王小東，郝焰平，吳開華，許曬曬

（1.安徽省木竹檢查管理站，合肥230001；2.安徽省林業(yè)科學(xué)研究院，合肥230031；3.安徽省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，合肥230001）

按照國家林業(yè)和草原局工作部署要求，安徽省2018 年在全省范圍開展遙感手段全覆蓋的森林督查工作。通過森林督查，各地發(fā)現(xiàn)并查處了部分破壞森林資源的違法犯罪案件，有力打擊了破壞森林資源的違法行為，對全面加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理具有重大意義。

1 森林督查范圍與內(nèi)容

安徽省縣級單位行政區(qū)域或經(jīng)營范圍內(nèi)，兩期衛(wèi)片拍攝間隔期（1 年）內(nèi)發(fā)生的建設(shè)項目使用林地、毀林（濕）開墾、土地整理等改變林地用途和采伐林木情況。

2 主要技術(shù)方法

利用遙感技術(shù)，采用前后兩期遙感數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，檢測森林植被變化信息，確定變化類型，對森林植被變化減少的占用林地地塊（圖斑）或疑似伐區(qū)進(jìn)行信息提取，通過資料（森林資源調(diào)查、林地保護(hù)利用規(guī)劃、使用林地審核（批）和采伐作業(yè)設(shè)計等）驗證，兼顧森林類別、占地性質(zhì)、采伐類型、明顯程度等因素，分別抽取部分地塊，與伐區(qū)現(xiàn)地核實，查清地類、數(shù)量、違法違規(guī)情況及責(zé)任主體等。

3 森林督查結(jié)果

2018 年，安徽省森林督查疑似問題地塊29 443個，共查處破壞森林資源案件2 974 起。

經(jīng)各地自查，共發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用林地項目1 856 起，其中建設(shè)項目1 218 起、毀林開墾476 起、土地整理162 起。違法采伐林木地塊1 958 個。

4 存在問題與原因分析

4.1 林業(yè)法制觀念薄弱

一是一些地方政府和用地單位林地觀念和意識淡薄，特別是一些地方對工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)之類的建設(shè)“開綠燈”，存在領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”式非法使用林地，以致建設(shè)項目違規(guī)占用林地現(xiàn)象時有發(fā)生。2018 年森林督查工作中，全省涉及建設(shè)項目違法使用林地案件達(dá)1 218 起，占違法使用林地案件數(shù)量的66%。二是部分群眾對林業(yè)法律法規(guī)認(rèn)識不到位，對采伐個人承包經(jīng)營的林木需要辦理采伐證的規(guī)定不理解、不認(rèn)同，無證采伐問題時有發(fā)生，意識不到濫伐林木的后果。

4.2 林地、耕地權(quán)屬性質(zhì)不清

一直以來，林地、耕地落界由不同部門主管，在土地利用分類和調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上差別較大。林業(yè)和自然資源部門在林地與耕地的落界上相互重疊、交叉，在土地的性質(zhì)的確權(quán)上存在矛盾。一方面，一些造林項目實施在非林業(yè)用地上；另一方面，在規(guī)劃的宜林地上農(nóng)民自發(fā)種植農(nóng)作物現(xiàn)象也比較突出。

4.3 土地整理及毀林開墾導(dǎo)致林地流失情況嚴(yán)重

由于建設(shè)用地指標(biāo)日趨緊張，一些地方通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地開發(fā)整理，隨意調(diào)整林地保護(hù)利用規(guī)劃及林地“一張圖”，造成毀林開墾及蠶食侵占林地的情況屢見不鮮，林地非法流失問題突出。經(jīng)統(tǒng)計，全省涉及林地的土地整理和毀林開墾地塊638 個，涉及林地面積287 hm2。

4.4 林地供需矛盾突出，案件執(zhí)法難以到位

近年來，安徽省經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時期，各類建設(shè)項目用地需求激增，項目建設(shè)需要大量林地，林地供需矛盾日益突出。一是一些政府或部門主導(dǎo)的項目，由于林地定額有限，難以全面保障，建設(shè)單位急于開工建設(shè)，導(dǎo)致未批先占林地情況時有發(fā)生。林業(yè)部門查處此類案件時，阻力較大，難以查處到位。二是對一些涉及群眾多的非法占用林地案件，尤其是涉及貧困戶的，執(zhí)行處罰比較困難，有些地方大事化小、小事化了。長期下來，形成惡性循壞，滋生了違法行為的發(fā)生。

4.5 林木采伐辦證流程繁瑣

目前，安徽省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站不能辦理林木采伐許可證，群眾辦證要到縣政務(wù)服務(wù)窗口或縣林業(yè)局辦理，需提交的林木采伐相關(guān)材料較多，辦理流程較繁瑣，從而導(dǎo)致一些采伐量小、采伐地點(diǎn)偏遠(yuǎn)的地方，有些群眾不愿依法辦理林木采伐許可證。

4.6 基層森林資源日常監(jiān)管不到位

縣級林業(yè)部門從事森林資源管理人員一般2～3人，機(jī)構(gòu)改革后，許多地方縣級林業(yè)部門并入自然資源部門，林業(yè)管理部門只設(shè)置1～2 個科室，人員流失嚴(yán)重，且相關(guān)工作人員都是身兼數(shù)職，森林資源日常監(jiān)管力不從心。

5 對策

安徽省森林資源管理應(yīng)充分優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大對自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，實現(xiàn)綠水青山和金山銀山有機(jī)統(tǒng)一，著力打造生態(tài)文明建設(shè)的安徽樣板，建設(shè)綠色江淮美好家園，增加運(yùn)用森林資源管理的新理念、新方法。

5.1 增強(qiáng)林業(yè)法規(guī)宣傳教育

開展多種形式的法制宣傳活動，增強(qiáng)全民保護(hù)森林資源保護(hù)意識，不斷提高全民參與保護(hù)森林資源工作的積極性。進(jìn)一步引導(dǎo)廣大干部群眾正確處理好保護(hù)森林資源和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，杜絕以犧牲森林資源和生態(tài)環(huán)境為代價，換取短期經(jīng)濟(jì)效益的行為[1]。

5.2 完善森林資源管理“一張圖”建設(shè)

做好林地保護(hù)利用規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的相互銜接，積極推進(jìn)森林資源管理“一張圖”建設(shè)，進(jìn)一步摸清家底，厘清林地界限。加快完善天然林、公益林、退耕還林、新造林以及各類自然保護(hù)地等林業(yè)重要管理數(shù)據(jù)的落界更新，逐步將森林資源相關(guān)管理數(shù)據(jù)上圖入庫并及時更新，最終實現(xiàn)“一張圖”管理、“一個體系”監(jiān)測、“一套數(shù)”評價，真正做到“以圖管地”和“以圖管林”。

5.3 加強(qiáng)溝通聯(lián)系，嚴(yán)防林地流失

認(rèn)真梳理土地開發(fā)整理項目涉及林地的有關(guān)情況，及時向國家林業(yè)和草原局報告，推動制定標(biāo)準(zhǔn)差異爭議土地的處置原則，進(jìn)一步遏制林地非法流失問題。加強(qiáng)與自然資源部門的溝通協(xié)調(diào)，加大對違規(guī)土地開發(fā)整理項目開墾林地的打擊力度，促進(jìn)土地開發(fā)整理項目的合法運(yùn)行和林地有效保護(hù)[2]。

5.4 嚴(yán)格林地用途管制和定額管理

推行集約節(jié)約使用林地，落實林地用途管制[3]，科學(xué)分配和合理使用林地定額，切實保障基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、民生建設(shè)項目的用地需求。加強(qiáng)部門之間協(xié)調(diào)協(xié)作，林業(yè)部門參與項目建設(shè)前期規(guī)劃，引導(dǎo)節(jié)約集約使用林地，健全監(jiān)管制度，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，落實后續(xù)監(jiān)管責(zé)任。

5.5 加大監(jiān)督管理，增強(qiáng)執(zhí)法力度

一是把森林資源監(jiān)督管理向基層延伸。以村級林長為基礎(chǔ)，構(gòu)建以村級林長+護(hù)林員為主體的基層森林資源監(jiān)管體系，加大對破壞森林資源行為的監(jiān)管力度。二是加強(qiáng)森林資源保護(hù)隊伍建設(shè)。組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理人員素質(zhì)，不斷提升依法保護(hù)森林資源的水平。充分發(fā)揮生態(tài)護(hù)林員在森林資源管護(hù)中的作用。三是常態(tài)化開展森林督查工作，嚴(yán)肅查處各類破壞林地資源案件，建立破壞森林資源重大案件督查機(jī)制。

5.6 實行林木采伐差別化管理，優(yōu)化采伐許可辦理程序

明確各類森林的功能定位，按照生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，實行林木采伐差別化分類管理，使林木采伐管理符合生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。落實國務(wù)院深化“放管服”改革的要求，創(chuàng)新林木采伐管理機(jī)制，進(jìn)一步放寬非林地上林木采伐管理，對于蓄積量較小的采伐，實行現(xiàn)地審批，即審即批。