基于公共政策視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃改革策略探討

楊斯奇 （安徽建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，安徽 合肥 230601）

0 前言

近些年來，隨著經(jīng)濟的全球化發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平飛速提高，勢頭迅猛，城鎮(zhèn)化的發(fā)展對鄉(xiāng)村的影響不斷的加大，也在一定程度上影響了現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃制定與實施，我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃改革已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展階段。在這一階段的鄉(xiāng)村建設(shè)中，各種問題交織、匯集在一起，給鄉(xiāng)村規(guī)劃的改革帶來了巨大的挑戰(zhàn)。本文基于公共政策的視角，闡述了我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村規(guī)劃基本情況，并對鄉(xiāng)村改革中遇到的各類問題做出了簡單的分析，針對各項問題和鄉(xiāng)村發(fā)展的新趨勢，提出了相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)對策略。

1 公共政策內(nèi)涵的分析與解讀

經(jīng)過查閱國內(nèi)外的相關(guān)資料，閱讀文獻文章發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程有一個較為明顯的變化軌跡。國外城鄉(xiāng)的規(guī)劃發(fā)展，總結(jié)起來經(jīng)歷了大概三個時期，首先注重物質(zhì)空間的規(guī)劃，這是規(guī)劃形成的最初理念，簡單來說就是排房子，對于其他的功能和思想還沒有過多的思考；然后發(fā)展到關(guān)注社會經(jīng)濟層面，城鄉(xiāng)規(guī)劃根本出發(fā)點是為了讓我們生活的區(qū)域得到更好的發(fā)展，統(tǒng)籌安排各項工作，平衡和解決與發(fā)展相關(guān)的各項問題；如今，城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展已經(jīng)轉(zhuǎn)向了公共政策的視角，形成了一套基于公共政策體制下的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。隨著我國進一步深化各項改革，特別是政治體制的改革，要求政府的職能從原先以經(jīng)濟建設(shè)型為要點轉(zhuǎn)向面向大眾、服務(wù)大眾的公共服務(wù)型，這就使得城鄉(xiāng)規(guī)劃向公共政策方面的轉(zhuǎn)變顯得尤為重要。

1.1 公共政策內(nèi)涵分析

公共政策，顧名思義，主要屬于公共管理學(xué)范疇，是第二次世界大戰(zhàn)以后誕生于美國的一門新型的交叉學(xué)科，傳統(tǒng)學(xué)派的公共政策研究由政治學(xué)和行政學(xué)派生而來，旨在從規(guī)范的意義上來平衡國家、社會和人民之間的利益聯(lián)系。權(quán)力機關(guān)為了解決公共問題、平衡各方面的利益，通過選擇和制定相關(guān)公共政策從而達成既定的目標(biāo)要求。

對于公共政策的含義，世界各國許多學(xué)者都表達了自己不同的看法。美國的伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）認(rèn)為，公共政策是由政治家制定的一種法律和法規(guī)；哈德羅·D·拉斯威爾（Harold.D.Lasswell）和亞伯拉罕·卡普蘭（Abraham.Kaplan）則表示，公共政策應(yīng)該是一種有著具體目標(biāo)、價值和策略的計劃；美國的政治學(xué)家戴維·伊斯頓（David Easton）則看法不同，他認(rèn)為公共政策應(yīng)該是政府部門對整個社會的價值認(rèn)知做權(quán)威性的分配。從各位學(xué)者對公共政策的看法和表述中，我們可以總結(jié)出公共政策大郅包含的幾個內(nèi)涵：首先是公共政策應(yīng)該是由政府權(quán)力機關(guān)所制定的；第二，公共政策它是一種計劃、策略和指南；第三，制定公共政策是為了解決社會問題，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和平衡社會各方面的利益；第四，公共政策它是一種公共管理活動，是一個動態(tài)的過程。

1.2 公共政策的基本特征

作為一項面向公共的動態(tài)管理活動，公共政策具有突出的三個特征，即權(quán)威性，層次性，動態(tài)性[1]。

1.2.1 權(quán)威性

公共政策作為一項實施性的策略，權(quán)威性是其能夠確實落地的前提條件，離開了權(quán)威性，公共政策就缺乏說服力，最終只能停留在紙上，并不能落到實處。想要發(fā)揮公共政策的作用，權(quán)威性是必要的保障，公共政策的主旨是為了解決社會社會公共問題[2]，維護社會公眾的權(quán)利與權(quán)益，在它的實施過程中，就需要制定相關(guān)的法律法規(guī)來制約各個利益主體之間的行為，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方面的利益。在公共政策的實施過程中，可能會損害社會小部分、短期的利益，但它的出發(fā)點是為了促進整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障長遠的公共利益，所以，從基于利益保障的角度來說，權(quán)威性是公共政策得以落地實施和發(fā)揮效果的基本特征。

1.2.2 層次性

公共政策的層次性是基于不同等級的政府權(quán)力部門來說的。由于制定公共政策的主體是政府權(quán)力機關(guān)，它有著自己的權(quán)力等級和管轄范圍，比如國家、區(qū)域、省市、地方等幾個層面，因而公共政策也呈現(xiàn)出不同的層次和效用。根據(jù)這種特征，公共政策的層次性可以分為三類，首先是元政策，它是國家的根本政策，指導(dǎo)和規(guī)范基本政策與具體政策的制定，規(guī)定著各項政策制定的思想方法與理念；其次是基本政策，主導(dǎo)著具體政策的實施，確定了具體政策制定應(yīng)該遵循的基本原則[3]；最后是具體政策，是最終實施的實質(zhì)性政策，貼近公眾的利益，我們通常接觸到的都是具體性的政策。

1.2.3 動態(tài)性

各國學(xué)者都提到了公共政策是一項政府活動，是一項為了協(xié)調(diào)利益矛盾而不斷發(fā)展的動態(tài)過程。問題會隨著所處的狀態(tài)不斷變化，社會發(fā)展的不同時期會存在不同的問題，這就要求公共政策要做到適時而變。同時，政策的制定具有一定的滯后性，從發(fā)現(xiàn)問題、反映問題到制定策略，最后頒布實施幾個環(huán)節(jié)，問題可能已經(jīng)產(chǎn)生了新的變化，此時又必須要調(diào)整相關(guān)政策，應(yīng)對新的矛盾。同時，在政策的實施過程中，必定會觸及某些群體的利益，這就不可避免的引起摩擦與矛盾，此時，公共政策就需要權(quán)衡各方面，及時的做出調(diào)整。由此可見，公共政策必須具有一定的動態(tài)性，以應(yīng)對隨時發(fā)生的變化，在不斷的動態(tài)調(diào)整中，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共政策的關(guān)系

從根本上來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于公共政策范疇。首先，作為一項實施型的策略，城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的主體同樣是政府權(quán)力部門，為了促進經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，規(guī)劃方案也在不斷地完善，它的出發(fā)點是為了妥善解決規(guī)劃區(qū)域內(nèi)所存在的問題，尋求一種合理的發(fā)展方式以平衡各個利益主體的要求?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃在給我們描繪美麗藍圖的同時，強調(diào)規(guī)劃的實施性，以及調(diào)整與反饋過程，體現(xiàn)出作為公共政策的一種管理的過程。

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是國家頒布的法律，從根本上保證了城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性。作為一項重要的政府職能，城鄉(xiāng)規(guī)劃在一定程度上體現(xiàn)了作為管理者的政府部門指導(dǎo)和管理城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)的政策導(dǎo)向性[4]。政府通過控制城市土地的使用、空間的布局等各個方面來直接影響城鄉(xiāng)的發(fā)展。規(guī)劃的制定和修改過程更能體現(xiàn)作為公共政策的權(quán)威性，必須經(jīng)過相關(guān)主管部門審批同意，在實施以后規(guī)定著權(quán)力范圍內(nèi)所有建設(shè)開發(fā)行為，一切建設(shè)活動必須以規(guī)劃方案為行動準(zhǔn)則。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃的層次性

城鄉(xiāng)規(guī)劃同樣體現(xiàn)出了層次性，從宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃，到中觀層面的控制性規(guī)劃，再到微觀層面的修建性規(guī)劃，都帶有著明顯的等級結(jié)構(gòu)，并且與政府部門的行政體系架構(gòu)有著逐級對應(yīng)的關(guān)系。

2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃的動態(tài)性

城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義是研究城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展、統(tǒng)籌安排各項設(shè)施建設(shè)以及合理布局空間。對于未來的發(fā)展，我們無法做出完全準(zhǔn)確的判斷，此時就需要及時做出調(diào)整以適應(yīng)不斷變化的發(fā)展趨勢，城鄉(xiāng)規(guī)劃并不是一種最終的狀態(tài)，這就體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的動態(tài)性。我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟快速增長的重要時期，城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)日新月異，因而更加需要城鄉(xiāng)規(guī)劃適應(yīng)這種變化，在不斷的調(diào)整中促進城市與鄉(xiāng)村更好的發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的鄉(xiāng)村規(guī)劃

隨著中國城鎮(zhèn)化速度的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃越來越受到人們的關(guān)注[5]。2007年，為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理，改善人居環(huán)境，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的空間布局，經(jīng)全國人民代表大會討論通過，頒布了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，《規(guī)劃法》明確表示，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系涵蓋了包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃五大方面內(nèi)容，進一步強化了鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位。鄉(xiāng)村地區(qū)歷來是傳承我國傳統(tǒng)地域文化的重要地區(qū)，由于受到傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)村在現(xiàn)代城市化的進程中，一直處于比較被動的位置，并且容易產(chǎn)生種種矛盾，阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定成為中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。

我國地域廣大、幅員遼闊，鄉(xiāng)村所處的地域環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展情況不一，社會文化多元和村民需求差異巨大，這導(dǎo)致了在實際的規(guī)劃實施過程中，存在著諸多的問題，其中最為突出的就是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的無序和范圍界定不清，因為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布的時間較晚，關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的相關(guān)法律條文在時間上與之不相匹配，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對應(yīng)的是行政建制的等級，而鄉(xiāng)與鎮(zhèn)屬于同一等級，但是鄉(xiāng)集鎮(zhèn)與鎮(zhèn)區(qū)卻是屬于兩個不同的范疇，因而相關(guān)的概念亟待統(tǒng)一。

3.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃的特點

3.1.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃的綜合性

鄉(xiāng)村規(guī)劃并非簡單意義上的空間規(guī)劃，需要考慮方方面面綜合相關(guān)的問題，首先需要解決的是發(fā)展問題，包括生態(tài)環(huán)境、用地選址、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等，需要根據(jù)不同地區(qū)的實際情況選擇相應(yīng)的對策，統(tǒng)一協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃和空間利用規(guī)劃，從而解決鄉(xiāng)村的綜合性規(guī)劃問題。

3.1.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施性

鄉(xiāng)村規(guī)劃是一項實施性的規(guī)劃，需要強有力的政策作為支持。鄉(xiāng)村規(guī)劃關(guān)系到農(nóng)村人民群眾的切身利益，要落實到鄉(xiāng)村建設(shè)的實處；從農(nóng)民的視角來看，他們渴望改善自身的生活狀況和生存環(huán)境，需要的是時間短見效快的規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃的受眾群體就是廣大農(nóng)民群眾，在實施過程中需要充分考慮他們的意愿。

3.1.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃的創(chuàng)新性

鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)是一項創(chuàng)新型的規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃沒有固定的模式，它的制定與實施需要結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的實際情況做出相應(yīng)的調(diào)整。在規(guī)劃的制定期間，考慮到鄉(xiāng)村所處的區(qū)位條件、生產(chǎn)發(fā)展的條件階段，同時，地域文化特色也是一項重要的影響因素，在綜合考慮規(guī)劃部署之后方能推進實施，這就要求鄉(xiāng)村規(guī)劃需要有創(chuàng)新性，能夠因地制宜，排除各項困難落地實施。

3.1.4 鄉(xiāng)村規(guī)劃的全過程性

鄉(xiāng)村規(guī)劃普遍存在的問題之一，就是規(guī)劃建設(shè)與管理的脫節(jié)。舉例來說，在鄉(xiāng)村中設(shè)置垃圾桶和垃圾站，初衷是為了改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，防止垃圾的隨意丟棄與堆放，提高村民的生活品質(zhì)，但隨之而來的問題是，由于區(qū)位原因，城市環(huán)衛(wèi)部門不能兼顧到農(nóng)村偏遠地區(qū)，雖然村民集中收集和堆放了垃圾，但是卻沒有人來回收處理，隨著時間的推移，這些環(huán)衛(wèi)設(shè)施最終成為了擺設(shè)，同時因為管理不當(dāng)，很快就變得破舊不堪。透過垃圾桶問題可以看出，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)是一種全過程的規(guī)劃，這樣才能保障規(guī)劃前、實施中、完成后的有效監(jiān)督和管理。

3.2 現(xiàn)階段鄉(xiāng)村規(guī)劃面對的問題

3.2.1 鄉(xiāng)村老齡化

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度的加快，大城市產(chǎn)生了巨大的人口吸引效應(yīng)，在城市中擁有更多就業(yè)機會和經(jīng)濟收益，這就帶來了的城鄉(xiāng)的人口流動，這些流動人口有著明顯的由農(nóng)村向城市集中的態(tài)勢，特別是青壯年勞動力，不再從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞動，轉(zhuǎn)向城市的服務(wù)性行業(yè)和制造業(yè)，隨之而來就是鄉(xiāng)村人口老齡化問題。

3.2.2 鄉(xiāng)村空心化

鄉(xiāng)村空心化是由與大量的村莊建設(shè)用地被荒廢和閑置所導(dǎo)致的。農(nóng)村中擁有著大量的外出務(wù)工人員，他們之中有的是常年在外打工，很少或者過年時候才回農(nóng)村老家，有的則是在農(nóng)閑時間出去打工，這些外出務(wù)工人員往往在農(nóng)村都擁有房屋住房，因為常年不在家，導(dǎo)致了房屋的長期空置。此外，通過置業(yè)或升學(xué)方式獲得市民待遇的農(nóng)村人口，在農(nóng)村依舊保留著祖宅，也進一步加劇了鄉(xiāng)村空心化的現(xiàn)象。

3.2.3 鄉(xiāng)村與城市的差異

首先是空間上的差異，鄉(xiāng)村分布較為松散，密度相對偏低，并且對自然環(huán)境有著很強的依賴性；其次是鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，農(nóng)村的居民普遍具有強烈的家庭歸屬感[6]；并且農(nóng)村的自治特征較為明顯，有著較強的自我管理和修復(fù)的能力，對新鮮事物缺乏了解，信息交流較為閉塞，對于外界文化的沖擊有著一定的抵觸心理。

4 鄉(xiāng)村規(guī)劃改革應(yīng)對策略

長期以來，我國的農(nóng)業(yè)社會發(fā)展，伴隨著鄉(xiāng)村的同步發(fā)展。自發(fā)生長的鄉(xiāng)村，很多都沒有合理的規(guī)劃局部，更不必談相對應(yīng)的管理與指導(dǎo)，而為了經(jīng)濟的快速發(fā)展和實現(xiàn)富國強國的目標(biāo)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的目光一直聚焦在城市發(fā)展的層面，進而忽視了我國鄉(xiāng)村的發(fā)展，對鄉(xiāng)村的規(guī)劃與建設(shè)認(rèn)識不足，在實施過程中存在著重物質(zhì)、輕文化，重效果、輕管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展一直停滯不前，無法取得實質(zhì)性的成效。為了改善這種狀況，鄉(xiāng)村規(guī)劃的改革需要做出積極的應(yīng)對策略。

4.1 政策改革策略

鄉(xiāng)村的發(fā)展，需要政策方面的相關(guān)支持，面對新形勢下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，需要從政策與機制方面找尋改革的突破點。

健全鄉(xiāng)村的社會保障體制，有效引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，從而適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的各項要求，城市有計劃的放寬鄉(xiāng)村人口的戶口遷移政策，在吸引人口的同時將其轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口到城市中置業(yè)安家，有條件的地區(qū)還可以考慮就地城鎮(zhèn)化的形式；完善和推廣社會保障體制，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間的差距，并且為社會的弱勢群體提供基本的保障；完善鄉(xiāng)村的管理體系，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下鄉(xiāng)村發(fā)展新的要求，并且后續(xù)的管理工作不能及時到位。需要探索和發(fā)展新的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，在規(guī)劃中融入對鄉(xiāng)村空間、土地利用等多方面的研究。鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理是規(guī)劃活動中較為薄弱，也最容易被忽視的一環(huán)，在規(guī)劃完成實施后應(yīng)加強對鄉(xiāng)村規(guī)劃的反饋、監(jiān)察、管理工作的全過程參與，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用與效果能夠最大程度的發(fā)揮。

4.2 因地制宜策略

由于我國地域遼闊，不同區(qū)域鄉(xiāng)村的發(fā)展情況各不相同，鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定與實施應(yīng)考慮實際情況，因地制宜，對于不同地區(qū)的鄉(xiāng)村而言，需要根據(jù)所處的自然環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)風(fēng)俗文化等方面的特征，確定規(guī)劃發(fā)展的重點；對于不同發(fā)展形態(tài)的鄉(xiāng)村而言，就其現(xiàn)狀進行相應(yīng)的規(guī)劃，有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的特色鄉(xiāng)村，可以增加基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施來促進和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升鄉(xiāng)村的競爭力，增強發(fā)展的動力；傳統(tǒng)古村落的發(fā)展則是以“保護優(yōu)先”為基本原則，避免破壞鄉(xiāng)村的總體環(huán)境，要用“綠色可持續(xù)”的思想制定相關(guān)規(guī)劃，并將生態(tài)保護等思想融入到鄉(xiāng)村規(guī)劃之中。

5 總結(jié)

在中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，同時也影響到我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃具有著地域性和特殊性，與城市規(guī)劃之間也存在著一定的差異，我們應(yīng)當(dāng)從多角度出發(fā)，在實踐中摸索，充分挖掘鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟、文化價值，基于公共政策的角度綜合考慮制定相應(yīng)的規(guī)劃，通過全程跟蹤監(jiān)察、動態(tài)管理等手段，提出建議性的改革策略，進一步提高規(guī)劃實施的效果。