美國在“南海航行自由”及中國的應(yīng)對(duì)

曲亞囡，梁 玉

(大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023)

一、美國在“南海航行自由”事件的演進(jìn)

從歷史發(fā)展來看，美國的“航行自由計(jì)劃”是在1979年卡特政府時(shí)期為了保障美國自身的航行利益出臺(tái)的。隨著時(shí)代的發(fā)展，沿海國快速擴(kuò)張，特別是20世紀(jì)50、60年代以來，許多國家甚至試圖將公海海域擴(kuò)展到本國的管轄權(quán)內(nèi)，紛紛提出各種海洋主張。1982年里根政府時(shí)期美國發(fā)布“國家安全決策指針72號(hào)”文件，堅(jiān)決反對(duì)他國采取單邊行動(dòng)限制航行、飛越和利用公海的權(quán)利和自由[1]。后來的老布什政府、克林頓政府以及小布什政府都延續(xù)了美國長期以來的航行自由計(jì)劃，自奧巴馬政府于2009年提出“重返亞太”戰(zhàn)略之后，美國圍繞關(guān)于南海島礁及附近水域的主權(quán)的爭議越來越深化。奧巴馬政府時(shí)期的美軍大約3～5個(gè)月行動(dòng)一次，間隔的時(shí)間較長，這一時(shí)期主要集中于無害通過領(lǐng)海時(shí)需要提前通知或獲得批準(zhǔn)的主張。到特朗普政府執(zhí)政后，美軍的行動(dòng)間隔大幅度縮短，在奧巴馬航行自由主張的基礎(chǔ)上，對(duì)中國南海島礁的主權(quán)提出挑戰(zhàn)，并且展現(xiàn)了兩個(gè)特點(diǎn)：一是軍方享有可以獨(dú)立決定航行自由于何時(shí)何地進(jìn)行的自由權(quán)利；二是改變了之前的持續(xù)航行，現(xiàn)在以間接航行的戰(zhàn)術(shù)在中國的領(lǐng)海內(nèi)耽擱逗留[2]。自2015年之后南海的局勢更加緊張，美國多次在南海展開“航行自由行動(dòng)”，“南海航行自由”成為了美國的重要議題。

“南海航行自由”是繼美國“海洋自由”傳統(tǒng)與“航行自由計(jì)劃”的延續(xù)，最初美國曾一度聲稱只是關(guān)注和平手段解決糾紛以及保證南?！昂叫凶杂伞?，對(duì)中國和部分東南亞國家之間的南海主權(quán)問題“不持立場”。美國認(rèn)為中國所主張的海洋權(quán)利超出了國際法規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)對(duì)包括中國在內(nèi)的其他國家提出六點(diǎn)“國際海洋主張”，包括歷史性權(quán)利、遠(yuǎn)洋群島制度、沿海國12海里領(lǐng)海以外的管轄權(quán)、軍艦在領(lǐng)海的無害通過權(quán)等問題。美國態(tài)度的轉(zhuǎn)變標(biāo)志著美國南海政策的轉(zhuǎn)折，即從最初的“中立觀察”變?yōu)椤胺e極干預(yù)”。美國“2019財(cái)年國防授權(quán)法案”也格外引人注目，報(bào)告中明確列舉了三類威脅美國國家安全的事項(xiàng)：中國、俄羅斯；朝鮮和伊朗；國際恐怖主義及其他不確定威脅。同時(shí)美國加強(qiáng)與其他國家的安全合作，展開聯(lián)合軍事演習(xí)，包括與日本、澳大利亞和印度。法案中還有許多涉及南海島礁建設(shè)的內(nèi)容，例如鼓勵(lì)在南海的空中拍照，監(jiān)測中國在南海島礁建設(shè)的進(jìn)度，以此來對(duì)抗中國在亞洲、東南亞和其他地區(qū)日益增長的影響力，還強(qiáng)調(diào)如果中國繼續(xù)在南海搞島礁建設(shè)，那么環(huán)太平洋軍演將不會(huì)邀請(qǐng)中國參與。

二、對(duì)美國“南海航行自由”的解析

近年來，美國主要通過“成本強(qiáng)加”戰(zhàn)略，利用政治、軍事、法律、外交等綜合手段，在不與中國發(fā)生大規(guī)模武裝戰(zhàn)爭的基礎(chǔ)上，在推進(jìn)南海政策的成本上向中國施壓，欲迫使中國在南海問題上妥協(xié)讓步[3]，與中國在南海航行自由問題上產(chǎn)生了多次矛盾。

(一)企圖否認(rèn)中國對(duì)南海的歷史性權(quán)利

美國認(rèn)為中國根據(jù)所謂的歷史性權(quán)利劃定的“U型線”沒有法理基礎(chǔ)，不符合國際法，不應(yīng)當(dāng)作為中國南海管轄權(quán)的依據(jù)，因此對(duì)“U型線”法律地位予以否認(rèn)。理由有二：一是中國對(duì)南海提出的主張不具有合法性?！堵?lián)合國海洋公約》(以下簡稱《公約》)除了在第10條、第15條和第298條簡單提及“歷史性海灣”和“歷史性所有權(quán)”外，沒有明確“歷史性權(quán)利”的概念，也沒有任何的規(guī)定和說明來解釋這三個(gè)概念的定義、性質(zhì)和構(gòu)成要件等核心問題。二是中國對(duì)南海提出的主張不具有唯一性。美學(xué)者彼得·達(dá)頓(Peter Dutton)主張的觀點(diǎn)是，國際習(xí)慣法所規(guī)定的歷史性權(quán)利，要求沿海國對(duì)島嶼和特定水域所行使的管轄權(quán)的主張必須是公開的、唯一的、長期存在的，并且被其他國家所普遍接受，該沿海國才能夠因此而享有該水域的歷史性權(quán)利[4]。美國觀點(diǎn)是因?yàn)槟虾Ｖ苓叺钠渌麌乙蔡岢隽四虾５南嚓P(guān)主張，因此中國所提出的主張不具有唯一性，不被其他國家普遍承認(rèn)，不能享有對(duì)該海域管轄權(quán)的歷史性權(quán)利，是不合法的主張[5]。中國對(duì)南?！癠型線”內(nèi)水域的法律地位早已在國際社會(huì)聲明，其享有的歷史性權(quán)利多少年來也得到了南海各國的默認(rèn)，只是近年來因?yàn)楦鲊鴮?duì)海洋資源的開發(fā)與占有而起爭端，但是這并不能說明南?！癠型線”就是不符合國際法的，更不能否認(rèn)中國對(duì)南?！癠型線”內(nèi)水域的歷史性權(quán)利。美國之所以對(duì)航行自由基于其自身的利益加以定義，在某種程度上正是抓住了《公約》對(duì)“航行自由原則”的規(guī)定過于模糊以及對(duì)“歷史性權(quán)利”規(guī)定的缺失。

(二)尋求美國軍艦在領(lǐng)海享有無害通過權(quán)

領(lǐng)海的無害通過權(quán)是國際法規(guī)則所廣泛承認(rèn)的，并且它的適用水域從最初的領(lǐng)海，慢慢擴(kuò)展到了特定內(nèi)水和群島水域等，這些變化都是由于航運(yùn)貿(mào)易在世界上的大力發(fā)展以及各國之間在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事上的頻繁往來。對(duì)于商船的無害通過權(quán)國際社會(huì)上沒有過多的爭議，但對(duì)于無害通過權(quán)是否適用軍艦的問題，卻始終爭論各異。1958年《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》規(guī)定一切船舶享有無害通過權(quán)。1982年《公約》同樣規(guī)定所有國家的船舶享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。這里沒有明確肯定軍艦的權(quán)利，也沒有明確否定軍艦的權(quán)利。因此，賦予了沿海國享有可以通過國內(nèi)立法加以規(guī)制的權(quán)利。中國的觀點(diǎn)是應(yīng)該在保障國家安全的基礎(chǔ)之上考量航行自由，中國與美國觀點(diǎn)看似是海洋自由與國家安全的爭議，實(shí)則是兩國在戰(zhàn)略上的對(duì)抗。[6]我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》對(duì)中國的領(lǐng)海制度進(jìn)行了明確的規(guī)定，說明外國船舶通過我國領(lǐng)海必須遵守我國的法律和法規(guī)并不得損害我國的和平、安全和良好秩序，軍用船舶要經(jīng)過我國政府的批準(zhǔn)，非軍用船舶依法享有無害通過權(quán)。美國非軍事目的的商用船舶在我國是享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利的，但是軍事目的或者政府目的的商用船舶以及軍艦通過我國領(lǐng)海必須事先征得我國政府同意。

(三)美國主張?jiān)趯俳?jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)不應(yīng)受到限制

《公約》第58條規(guī)定所有國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有和公海一樣的航行和飛越自由，但是應(yīng)當(dāng)遵守沿岸國制定的法律法規(guī)。盡管公約如此規(guī)定，但是并不能說明專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海具有相同的法律地位，也不能說明沿海國和非沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海享有相同的權(quán)利和義務(wù)。美國的軍事活動(dòng)一般包括停泊、起降飛機(jī)和其它軍事設(shè)備、情報(bào)收集、監(jiān)視偵查、操作軍用設(shè)備、演習(xí)以及其他軍事行動(dòng)和軍事測量等，美國認(rèn)為這些都屬于《公約》第58條中規(guī)定的“與這些自由有關(guān)的海洋之其他國際合法用途”[7]。美國認(rèn)為，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有著同公海和毗連區(qū)一樣的法律地位，因此在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)任何國家都享有不受沿岸國過度限制、阻礙或管轄的航行和飛越自由。實(shí)際上美國混淆了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海關(guān)于航行自由不同的規(guī)定。中國在遵守公約的基礎(chǔ)上，國家安全才是中國主要的考量因素，我國《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》規(guī)定我國對(duì)他國在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)對(duì)美國在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)進(jìn)行限制，以維護(hù)我國主權(quán)和領(lǐng)土安全。我國制定的《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》以及《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》均是在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上制定的，對(duì)于外國船舶的限制性規(guī)定是符合國際法的。

(四)美國強(qiáng)化“南海航行自由”的實(shí)質(zhì)

美國的“航行自由計(jì)劃”是一項(xiàng)旨在維護(hù)其海洋權(quán)利的自由原則，直接影響著美國軍事力量的全球到達(dá)、對(duì)海上重要航道的控制，最終影響美國海洋霸權(quán)地位的穩(wěn)固和發(fā)展，所以美國必須防止沿海國家的“過度海洋主張”，以此避免其對(duì)美國的海洋地位帶來挑戰(zhàn)，保證美國軍事力量的全球機(jī)動(dòng)暢通[8]。從美國近幾年發(fā)布的《航行自由報(bào)告》中可知，美國公開向世界展示其航行自由的“成果”。報(bào)告顯示，近10年間，中國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、伊朗、馬爾代夫、阿曼這7個(gè)國家連續(xù)成為美國航行自由的對(duì)象，其中，美國到中國附近海域的航行自由行動(dòng)居多，如果將這7個(gè)國家的海域連接起來，正好構(gòu)成了中亞海上交通線，橫跨了南海海域和馬六甲海峽，這不難看出美國海洋霸權(quán)的野心和遏制中國海上發(fā)展的企圖。而《公約》設(shè)定的海洋法律制度較多，難以實(shí)現(xiàn)美國在全球航行自由的目的，美國需要在美國所解釋和遵守的國際法規(guī)則下行使對(duì)美國國家利益有益的航行自由，這與很多國家主張的海洋權(quán)益背道而馳，也不符合《公約》維護(hù)和平的宗旨。這就是美國總是以《公約》監(jiān)護(hù)人的身份和立場參與航行自由有關(guān)事件卻又不愿加入《公約》的實(shí)質(zhì)原因。

因此，從根本上講，美國實(shí)行“航行自由計(jì)劃”的實(shí)質(zhì)就是維護(hù)其在南海的巨大利益需求，即經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和安全利益。從經(jīng)濟(jì)利益看，南海是重要的航運(yùn)通道和交通樞紐，而東亞又是美國進(jìn)行投資和貿(mào)易出口的重點(diǎn)區(qū)域，具有優(yōu)越的海洋地緣的南海能否自由航行對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展具有舉足輕重的重要作用，美國自然擔(dān)心南海的航道是否暢通無阻。從政治利益看，中國近年來和南海周邊國家的關(guān)系越來越緊密，人類命運(yùn)共同體的提出又將南海各國的政治和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)，南海局勢開始向好的方向發(fā)展。這正是美國不愿意看到的。因此美國提出了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，期望拉攏東南亞國家實(shí)施其“再平衡”戰(zhàn)略的手段，利用航行自由問題攪混南海局勢，以達(dá)到阻礙中國與其他國家發(fā)展政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的目的。從安全利益看，美國認(rèn)為南海地區(qū)的和平穩(wěn)定離不開美國對(duì)南海秩序的維護(hù)，美國在“南海航行自由”正是美國維護(hù)南海航行自由的重要手段。美國介入南海問題并非只為了維護(hù)其航行自由權(quán)利的目的，究其深層原因是美國把中國的崛起視為美國巨大的威脅，包括中國在南海建設(shè)人工島礁也被美國認(rèn)為是“過度的海洋主張”。美國認(rèn)為中國在南海的“過度海洋主張”已然威脅到美國的國家安全，尤其近年來國際社會(huì)逐漸將“G7”轉(zhuǎn)為“G2”的說法，更加加深了美國對(duì)中國海洋崛起的擔(dān)心。

總的來說，航行自由對(duì)于美國來說不僅是經(jīng)濟(jì)利益的保障，更是政治利益和安全利益的體現(xiàn)。只有實(shí)現(xiàn)南海的航行自由，才能保障美國貿(mào)易暢通提升經(jīng)濟(jì)效益，向我國投射其軍事力量，借機(jī)拉攏南海其他國家，以此打亂中國對(duì)南海共同體的構(gòu)建，保障其亞太霸權(quán)，實(shí)現(xiàn)其在南海地區(qū)利益的最終目的。

三、中國應(yīng)對(duì)美國“南海航行自由”的立場

中美在南海的爭議由來已久，其中涉及的不僅是對(duì)航行自由制度的不同解讀，更是兩國海洋戰(zhàn)略的深層表現(xiàn)。中國應(yīng)當(dāng)從不同的角度提出中國始終堅(jiān)持的立場，才能有效限制美國在“南海航行自由”行動(dòng)，為中國的主張?zhí)峁┯欣闹巍?/p>

(一)從歷史的角度

中國的南海“U型線”內(nèi)水域的主張不能單單取決于《公約》的規(guī)定，還需要從歷史的角度來解讀，中國對(duì)南海島礁附近水域是具有“歷史性權(quán)利”的。在1963年，聯(lián)合國秘書處曾提交過一份報(bào)告詳細(xì)地解讀了“歷史性權(quán)利”，并且歸納了歷史性水域的構(gòu)成要素，中國對(duì)南?！癠型線”內(nèi)水域的“歷史性權(quán)利”具有連續(xù)性，這符合報(bào)告中的構(gòu)成要素。第一，歷史上中國政府就已經(jīng)對(duì)南海的島礁進(jìn)行了命名，并對(duì)南海島礁的海域進(jìn)行派遣巡航，同時(shí)對(duì)相關(guān)海島進(jìn)行長期經(jīng)營，這些方式都表明了中國對(duì)南海島礁具有“歷史性權(quán)利”。第二，南海是連接中國與國際社會(huì)交往的重要航道，因而中國在對(duì)南海行使“歷史性權(quán)利”的時(shí)候沒有采取排他的方式，但是中國的歷屆政府一直對(duì)南海島礁進(jìn)行連續(xù)性的管轄措施。第三，中國對(duì)南?！癠型線”內(nèi)水域的歷史性權(quán)利得到了其他國家尤其是南海周邊國家的默認(rèn)，例如，1958年越南政府承認(rèn)中國1958年《領(lǐng)海聲明》，1950年出版的《菲律賓地圖》以及1969年馬尼拉《地圖集》都承認(rèn)了中國對(duì)南海島礁的主權(quán)及其附近水域的權(quán)利。雖然在此之后相關(guān)國家對(duì)此表示爭議，皆因?yàn)楦鲊g海洋戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變以及對(duì)海洋資源的搶奪所致，但是無論如何都不能否定中國在南海的“歷史性權(quán)利”。因此，從歷史的角度來說，中國政府長期堅(jiān)持和主張對(duì)南?！癠型線”的權(quán)利，我國對(duì)南海島礁的建設(shè)并不是對(duì)這種主張的強(qiáng)化，而是在長期的歷史時(shí)期形成的，中國堅(jiān)持對(duì)南?！癠型線”內(nèi)水域享有歷史性權(quán)利是有充分的歷史和法理依據(jù)的。

(二)從政治的角度

對(duì)于南海問題我國多次公開地明確地表明我國的立場和態(tài)度，即中國愿意與南海周邊國家合作共贏，共同打造南海穩(wěn)定的局面，對(duì)于侵犯我國領(lǐng)土和主權(quán)完整的行為，對(duì)于沒有法律依據(jù)、沒有事實(shí)依據(jù)，無視歷史的挑釁行為，我國堅(jiān)決反對(duì)。第一，根據(jù)國際法的國家主權(quán)原則和不干涉內(nèi)政原則，建設(shè)島礁屬于我國主權(quán)范圍事項(xiàng)，他國無權(quán)干涉。中國在擁有主權(quán)的南沙島礁進(jìn)行建設(shè)，不管是出于什么目的，其他國家都無權(quán)干涉，這些建設(shè)行為合情、合法、合理，既不是針對(duì)哪個(gè)國家，也不會(huì)影響南海各國。第二，中國堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持走和平發(fā)展的道路，既不侵犯他國，也不允許他國的侵犯。中國島礁建設(shè)的規(guī)模是符合中國軍事和民事的發(fā)展需求的，同時(shí)，中國也積極參與到國際海上救援、防災(zāi)、海洋環(huán)境保護(hù)和反恐等國際行動(dòng)中，并沒有違反國際義務(wù)和責(zé)任。第三，中國奉行和平解決國際爭端的原則，中國的島礁建設(shè)并不是想妨礙各國的航行自由，而是秉著南海各國共同發(fā)展的美好愿望為南海各國共同的航行安全提供更多的保障。中國反對(duì)美國這樣的域外國家插手南海事務(wù)，保證“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程積極向前推進(jìn)。

(三)從法律的角度

在國際法中任何權(quán)利的行使都不是絕對(duì)的和不受限制的。即使是《公約》規(guī)定的航行自由權(quán)利的行使也是如此。按照《公約》的規(guī)定，在一國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使航行自由，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國的有關(guān)法律和規(guī)章，特別是要遵守“只用于和平目的”原則，不得對(duì)沿海國的安全造成威脅。中國并不反對(duì)世界各國在南中國海的航行自由，也尊重各國的航行自由權(quán)。但是，各國對(duì)于航行自由的主張應(yīng)當(dāng)在國際法的框架內(nèi)，以《公約》為基礎(chǔ)對(duì)公約中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)加以解釋，并尊重其他國家的領(lǐng)土與主權(quán)完整，同時(shí)遵守他國的國內(nèi)法。中國反對(duì)海洋霸權(quán)下的“航行自由”，反對(duì)明顯帶有侵犯他國領(lǐng)土意圖的“航行自由”。中國希望各國尤其是南海周邊國家秉著共同維護(hù)南海地區(qū)和平與穩(wěn)定的原則在國際法的正確引導(dǎo)下，正當(dāng)行使航行自由權(quán)。

四、結(jié)論

隨著美國航行自由計(jì)劃的深入和延續(xù)，美國在“南海航行自由”行動(dòng)逐漸升級(jí)，并屢次斥責(zé)中國及其他南海國家的“過度海洋主張”。美國的“航行自由計(jì)劃”和其他國家對(duì)航行自由制度的解讀不同，更不同于《聯(lián)合國海洋法公約》和國際法框架下的國際航行自由制度。我們應(yīng)當(dāng)從國際法的角度深入剖析美國的航行自由計(jì)劃，從歷史、地理、政治和法律的角度提出中國必須堅(jiān)持的原則和立場，以應(yīng)對(duì)美國的“南海航行自由”行動(dòng)。