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    淺析黃山市貫徹實(shí)施《安徽省林權(quán)管理?xiàng)l例》創(chuàng)新做法

    2019-03-14 09:31:56鄭凡
    安徽林業(yè)科技 2019年6期
    關(guān)鍵詞:規(guī)范

    鄭凡

    (黃山市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,安徽黃山245000)

    《安徽省林權(quán)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于2013 年頒布實(shí)施,它以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)改革需要為前提,以維護(hù)林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益、保護(hù)森林資源、規(guī)范林權(quán)管理為主線,在全省范圍內(nèi)首次對(duì)林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、林權(quán)爭(zhēng)議處理、林權(quán)市場(chǎng)服務(wù)等方面內(nèi)容作出了規(guī)范,有著十分重要的意義,也為黃山市全面深化林業(yè)改革提供了有力的法制保障。

    1 黃山市林業(yè)發(fā)展概況

    黃山市是安徽省重點(diǎn)林區(qū),全市林地面積832 666.67 hm2,占市域總面積的86%,林區(qū)人口70萬,占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%;有林地面積740 666.67 hm2,森林覆蓋率82.9%,活立木蓄積4 490 萬m3,均居全省前列,林業(yè)具有“面積廣、資源豐、物種多、生態(tài)好、貢獻(xiàn)大”的特點(diǎn)。近年來,全市林業(yè)工作圍繞生態(tài)文明建設(shè),不斷深化改革,加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè),加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,呈現(xiàn)出生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益同步發(fā)展的良好勢(shì)頭。2015 年黃山市獲得“國(guó)家森林城市”稱號(hào),2018 年黃山市林業(yè)局獲全國(guó)林業(yè)系統(tǒng)先進(jìn)集體榮譽(yù)稱號(hào)。

    2 黃山市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

    2007 年4 月,黃山市率先在安徽省全面啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革,在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下,將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到戶,明晰山林權(quán)屬、落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體、放活林業(yè)經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”,充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性,著力挖掘林業(yè)發(fā)展的潛力。2008 年底主體改革基本完成,2010 年順利通過省級(jí)驗(yàn)收。在進(jìn)行主體改革的同時(shí),黃山市立足林情實(shí)際,以建設(shè)江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所、規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)、培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款、開展政策性森林保險(xiǎn)五個(gè)方面為重點(diǎn),積極推進(jìn)配套改革,進(jìn)一步增強(qiáng)了林業(yè)發(fā)展活力,促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至目前,全市共勘界確權(quán)面積692 213.33 hm2,占集體林地面積的96%;到戶經(jīng)營(yíng)面積539 240 hm2,到戶率78%;發(fā)放林權(quán)證本數(shù)29.83 萬本,林權(quán)證發(fā)證戶數(shù)29.09萬戶。全市累計(jì)林權(quán)流轉(zhuǎn)94 840 hm2,累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款26.32 億元;累計(jì)受理林權(quán)爭(zhēng)議2 941 件,已辦結(jié)2 750 件,辦結(jié)率94%。

    3 黃山市貫徹實(shí)施《條例》的創(chuàng)新做法

    《條例》頒布實(shí)施以來,黃山市認(rèn)真落實(shí),創(chuàng)新工作,有力促進(jìn)了森林資源開發(fā)利用和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

    3.1 結(jié)合國(guó)家、省有關(guān)文件精神,出臺(tái)配套政策

    認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》精神,結(jié)合實(shí)際,制定出臺(tái)了《黃山市人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》,進(jìn)一步加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo),明確發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù),進(jìn)一步穩(wěn)定和完善集體林地承包關(guān)系,放活集體林經(jīng)營(yíng),加強(qiáng)集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理與服務(wù),推進(jìn)全市集體林權(quán)制度改革不斷深化。

    3.2 加大《條例》宣傳力度

    及時(shí)利用報(bào)紙、電視等新聞媒體進(jìn)行宣傳、詳細(xì)解讀《條例》精神,依法開展林權(quán)登記、林權(quán)變更、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)融資及林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作,努力營(yíng)造造林、護(hù)林的濃厚氛圍。通過廣泛深入的宣傳教育,《條例》等相關(guān)內(nèi)容不斷深入人心,廣大干群依法維權(quán)、營(yíng)林護(hù)林意識(shí)不斷增強(qiáng)。

    3.3 鞏固林權(quán)登記發(fā)證成果

    按照《條例》規(guī)定的條件和程序,認(rèn)真開展林權(quán)登記。對(duì)林權(quán)登記的每一個(gè)環(huán)節(jié),都認(rèn)真審核,從嚴(yán)把關(guān),并嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行公示公開,嚴(yán)防出現(xiàn)漏登、錯(cuò)登和重復(fù)登記現(xiàn)象。對(duì)農(nóng)民反映的錯(cuò)登漏登的林權(quán)、錯(cuò)發(fā)漏發(fā)的林權(quán)證及時(shí)進(jìn)行全面糾錯(cuò),對(duì)集體未分包到戶的林權(quán)也按照《條例》進(jìn)行登記。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)林權(quán)檔案的規(guī)范管理,建立完整的電子檔案,對(duì)集體林改中所有涉及勘界、確權(quán)等各種文件會(huì)議記錄、文字和圖片資料、相關(guān)證明材料,包括林權(quán)登記發(fā)證的材料等進(jìn)行核對(duì)歸檔,妥善保存,健全林權(quán)檔案管理制度,做好林權(quán)檔案信息查詢服務(wù)等各項(xiàng)工作。

    3.4 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為

    依據(jù)《條例》中對(duì)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的期限等關(guān)鍵內(nèi)容,黃山市2018 年頒布實(shí)施了《黃山市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則》,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范和說明,進(jìn)一步規(guī)范了集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)行為,在現(xiàn)實(shí)中具有很強(qiáng)操作性和指導(dǎo)示范意義,起到了很好的效果。依托江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所和黃山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心,率先在安徽省建立規(guī)范統(tǒng)一的林權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái),形成以江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所為龍頭,所轄各區(qū)縣林權(quán)管理服務(wù)中心為依托的全市規(guī)范統(tǒng)一的林權(quán)交易市場(chǎng),統(tǒng)一信息披露,統(tǒng)一交易規(guī)則,統(tǒng)一資金結(jié)算,統(tǒng)一平臺(tái)監(jiān)管,鼓勵(lì)和引導(dǎo)林地資源轉(zhuǎn)化。將國(guó)有林木材銷售納入網(wǎng)上交易系統(tǒng),先行開創(chuàng)了全省林產(chǎn)品網(wǎng)上交易的先河。

    3.5 創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款機(jī)制

    黃山市先后出臺(tái)了《關(guān)于做好黃山市集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)林權(quán)抵押貸款規(guī)范森林資源資產(chǎn)抵押評(píng)估工作的意見》,推進(jìn)銀林合作。林權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)從最初的農(nóng)村合作社擴(kuò)大到所有的商業(yè)銀行,貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大,拓寬了林業(yè)投融資渠道,緩解了林業(yè)投入不足。目前,全市356 666.67 hm2生態(tài)公益林應(yīng)保全保,商品林投保面積712 000 hm2,降低了林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

    3.6 優(yōu)化林權(quán)市場(chǎng)社會(huì)化服務(wù)

    為深入推進(jìn)全市集體林權(quán)制度改革,進(jìn)一步完善林權(quán)管理服務(wù)體系規(guī)范化建設(shè),各區(qū)縣均成立了林權(quán)管理服務(wù)中心,集林業(yè)信息發(fā)布、政策技術(shù)咨詢、木材運(yùn)輸辦證、行政審批、林權(quán)變更登記、林權(quán)抵押登記、森林資源評(píng)估、林權(quán)交易、中介服務(wù)為一體,全面實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化,促進(jìn)林業(yè)部門由管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

    3.7 維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益

    在林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處方面,黃山市從建立制度和規(guī)范程序出發(fā),在確立政府主導(dǎo)調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議的原則下,對(duì)照《條例》妥善處理,增加了調(diào)解的內(nèi)容,并向村級(jí)延伸,把問題解決在基層,取得了積極成效。市縣鄉(xiāng)各級(jí)人民政府和林業(yè)部門認(rèn)真貫徹實(shí)施《條例》,把林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處和群眾上訪接待等作為林改推進(jìn)中的重點(diǎn)和日常工作抓緊不放,全力做好此項(xiàng)工作。

    3.8 推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革

    黃山市認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府林長(zhǎng)制改革決策部署,精心部署,主動(dòng)作為,勇于創(chuàng)新,推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革。一是建立工作網(wǎng)絡(luò),明晰林長(zhǎng)職責(zé)。全市共設(shè)立各級(jí)林長(zhǎng)2 426 名,11 名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總(副總)林長(zhǎng),護(hù)林員1 806 名、林長(zhǎng)制專職工作人員42 名,林長(zhǎng)制工作網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、職責(zé)全明晰。二是健全制度機(jī)制,凝聚各方合力。各地制定林長(zhǎng)制會(huì)議等制度67 項(xiàng),細(xì)化22 個(gè)成員單位職責(zé)。三是突出工作重點(diǎn),做實(shí)林長(zhǎng)制改革。結(jié)合黃山市實(shí)際,實(shí)施保護(hù)黃山松、林業(yè)添景添彩、資源管理提升、林業(yè)脫貧攻堅(jiān)等“七大行動(dòng)”,圓滿完成年度目標(biāo)任務(wù),確保林長(zhǎng)制工作落實(shí)到位。四是完善保障措施,構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。制定出臺(tái)《關(guān)于推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的實(shí)施意見》,率先頒布實(shí)施《黃山市松材線蟲病防治條例》,積極推進(jìn)《黃山市林長(zhǎng)制規(guī)定》出臺(tái)并組織實(shí)施。五是強(qiáng)化典型示范,推動(dòng)提質(zhì)增效。不斷創(chuàng)新特色做法,如歙縣“一長(zhǎng)+五崗”、黃山區(qū)涉林刑事案件“補(bǔ)植復(fù)綠”、黃山風(fēng)景區(qū)“樹長(zhǎng)制”等做法,建設(shè)林長(zhǎng)制示范點(diǎn)19 個(gè)。六是嚴(yán)格督考問責(zé),確保任務(wù)落實(shí)。開展日常督查和松材線蟲病、森林防火專項(xiàng)督察,建立考評(píng)機(jī)制,壓實(shí)工作責(zé)任,確?!笆亓钟胸?zé)、守林擔(dān)責(zé)、守林盡責(zé)”。

    4 工作中存在的問題

    4.1 林權(quán)管理不到位

    依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》,林權(quán)登記職責(zé)已劃入不動(dòng)產(chǎn)登記中心,林權(quán)證辦理已歸屬不動(dòng)產(chǎn)管理局辦理,但中間還未能形成高效順暢的辦理機(jī)制,制約著林業(yè)發(fā)展。

    4.2 林業(yè)融資機(jī)制不適應(yīng)

    林改后,各區(qū)縣雖也實(shí)行了如林權(quán)抵押貸款等金融方面的創(chuàng)新,但由于貸款額度小、周期短,不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)投入大、見效慢的要求,而且貸款手續(xù)繁雜,林農(nóng)難以接受,成為制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的“瓶頸”。

    4.3 林權(quán)分散與現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的建設(shè)目標(biāo)存在一定矛盾

    在一些相對(duì)資源較小的地方,林權(quán)確權(quán)到戶后,給當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)模林業(yè)、實(shí)施集約經(jīng)營(yíng)帶來極大不便,一些大戶一方面想流轉(zhuǎn)林地,另一方面又非常顧慮一家一戶的林農(nóng),以至在部分地區(qū),分散確權(quán)后的山場(chǎng)一直處在經(jīng)營(yíng)不到位、效益不高的狀態(tài)。

    5 發(fā)展對(duì)策

    5.1 進(jìn)一步擴(kuò)大《條例》宣傳力度

    《條例》對(duì)規(guī)范林權(quán)管理、保護(hù)林農(nóng)權(quán)益,促進(jìn)林業(yè)資源開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義,應(yīng)加大《條例》的宣傳力度,使各級(jí)政府和相關(guān)部門履行好林權(quán)管理的主體責(zé)任,使廣大林農(nóng)全面了解相關(guān)權(quán)利和義務(wù),使林權(quán)管理能夠很好地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中,不斷增強(qiáng)全社會(huì)依法愛林護(hù)林的自覺性。

    5.2 繼續(xù)推進(jìn)江南林權(quán)交易所建設(shè)

    以建設(shè)區(qū)域性統(tǒng)一、規(guī)范、公開的森林資源交易平臺(tái)為目標(biāo),進(jìn)一步提升信息化技術(shù),完善林權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)系統(tǒng),開展林權(quán)抵押貸款、林權(quán)擔(dān)保、森林資源收儲(chǔ)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易等業(yè)務(wù),形成系列配套的服務(wù)體系。

    5.3 依法規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)

    嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理,強(qiáng)化流轉(zhuǎn)用途管制,嚴(yán)格按流轉(zhuǎn)程序辦事;依法規(guī)范流轉(zhuǎn)合同,認(rèn)真執(zhí)行流轉(zhuǎn)登記、備案制度,建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)檔案,切實(shí)維護(hù)和保障林農(nóng)在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的處置權(quán)和收益權(quán)。

    5.4 加大山林糾紛調(diào)處力度

    按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的要求,建立和完善山林糾紛調(diào)處工作機(jī)制,尊重歷史,正視現(xiàn)實(shí),堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,遵循有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源,有利于群眾生產(chǎn)生活,有利于安定團(tuán)結(jié)的原則,促進(jìn)爭(zhēng)執(zhí)雙方主動(dòng)協(xié)商、妥善解決,積極做好山林糾紛調(diào)處工作,防止出現(xiàn)群體事件,維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定。

    5.5 完善林權(quán)管理服務(wù)中心建設(shè)

    健全中心工作機(jī)制及管理辦法,加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè),為林農(nóng)提供林權(quán)流轉(zhuǎn)管理、林權(quán)抵押貸款登記、森林保險(xiǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)、法律政策咨詢、林權(quán)交易信息發(fā)布、科技服務(wù)、檔案管理等一站式綜合服務(wù)。

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