村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民主理財(cái)小組辨析

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2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能，特別是明確了對(duì)民主理財(cái)和村務(wù)公開(kāi)等制度落實(shí)情況進(jìn)行審核，對(duì)村級(jí)財(cái)產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布后，各級(jí)農(nóng)經(jīng)人員均有疑惑，搞不清村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民主理財(cái)小組到底有什么區(qū)別，村里是否還應(yīng)該設(shè)立村民主理財(cái)小組。本文對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民主理財(cái)小組的職能做些分析。

1.村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織分設(shè)的村，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不能替代村民主理財(cái)小組

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十二條規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)”；《指導(dǎo)意見(jiàn)》第一句話(huà)明確，“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村民對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督的機(jī)構(gòu)”。從以上法律法規(guī)可以認(rèn)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是依《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》成立的，是村民委員會(huì)構(gòu)架下的機(jī)構(gòu)，也可以稱(chēng)為是村民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開(kāi)規(guī)定》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2011〕13號(hào)）文件第四條規(guī)定，“村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立以群眾代表為主組成的民主理財(cái)小組，對(duì)財(cái)務(wù)公開(kāi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”，從本文件可以認(rèn)定，村民主理財(cái)小組，是村集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)架下的機(jī)構(gòu)，也可以稱(chēng)為是村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是不同性質(zhì)的組織，其成員構(gòu)成及職能作用是不同的，村民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)村民主理財(cái)小組，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民主理財(cái)小組是兩個(gè)不同組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此，村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織分設(shè)的村，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不能替代村民主理財(cái)小組。

2.村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以替代村民主理財(cái)小組

目前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村均由村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，這樣的村，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是否可以替代村民主理財(cái)小組？回答是肯定的，既然村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，那么村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)理應(yīng)代行村民主理財(cái)小組職能。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十二條規(guī)定，“.....村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)......負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)”；《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容，包括“村級(jí)財(cái)產(chǎn)管理情況，主要是村民委員會(huì)、村民小組代行管理的村集體資金資產(chǎn)資源管理情況，村級(jí)其他財(cái)務(wù)管理情況。”2018年7月12日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《河北省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程》更明確規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)擁有的審核權(quán)，包括“對(duì)民主理財(cái)、村務(wù)公開(kāi)、集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)等制度落實(shí)情況進(jìn)行審核，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)賬前的原始憑證進(jìn)行審核，有權(quán)否決不合理開(kāi)支等制度落實(shí)情況進(jìn)行審核”。從以上規(guī)定可以看出，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)完全有對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)。

值得注意的是，2004年6月22日印發(fā)的中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2004]17號(hào)）規(guī)定：“民主理財(cái)小組成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生”。從這次《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，已經(jīng)沒(méi)有民主理財(cái)小組和村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組的表述了，我們理解，應(yīng)該就是統(tǒng)一由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)行使對(duì)村財(cái)務(wù)的監(jiān)督和民主理財(cái)職能了。也就是說(shuō)，村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村，村里成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就可以了，沒(méi)有必要再成立一個(gè)村民主理財(cái)小組了。

3.應(yīng)該完善村民主理財(cái)小組相關(guān)制度

2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》指出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式”。“適應(yīng)健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新要求，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式”?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱(chēng)為股份經(jīng)濟(jì)合作社。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。從以上文件規(guī)定看，我們可以理解，這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以后，大多數(shù)村將建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)將不再代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也不能替代村民主理財(cái)小組行使對(duì)村財(cái)務(wù)監(jiān)督的職能，那么對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督將由村民主理財(cái)小組來(lái)執(zhí)行。但是目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)對(duì)村民主理財(cái)小組進(jìn)行規(guī)范，而是散見(jiàn)在一些文件中。建議從中央層面出臺(tái)關(guān)于村民主理財(cái)小組工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)村民主理財(cái)小組的職能進(jìn)行規(guī)范，以便加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。