關(guān)于新型城鎮(zhèn)化工作的調(diào)查研究

王嘉祺

為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，探尋消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，奮力走出一條既不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，也不同于傳統(tǒng)發(fā)展老路的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮的新型城鎮(zhèn)化道路，我們選擇確定了“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新格局進(jìn)程的調(diào)查研究?！睘檎{(diào)研方向，開展了牡丹江市新型城鎮(zhèn)化工作的調(diào)查研究。

一、牡丹江市新型城鎮(zhèn)化工作發(fā)展現(xiàn)狀

牡丹江市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作正式啟動(dòng)于2010年8月，2011年4月牡丹江市被確定為全省3個(gè)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)市之一，2014年12月被確定為首批國(guó)家62個(gè)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)之一。近年來(lái)，按照國(guó)家、省、市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求和部署，牡丹江市全力搶抓國(guó)家和省試點(diǎn)機(jī)遇，全面貫徹落實(shí)黨的十八大以來(lái)、省委決策部署特別是習(xí)近平總書記對(duì)龍江發(fā)展兩次重要講話精神，緊緊圍繞“錢從哪里來(lái)、地從哪里出、人往哪里去、業(yè)往哪里就”四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，把提升城鎮(zhèn)綜合承載能力和創(chuàng)新體制機(jī)制，作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的兩條主線，初步走出了一條“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的新型城鎮(zhèn)化之路。2015年，全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.2%，年均提高1.08個(gè)百分點(diǎn)，是全省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程最快的地區(qū)之一。

（一）突出新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃引領(lǐng)，頂層設(shè)計(jì)更加完善。從市級(jí)層面制定新型城鎮(zhèn)化重要文件十多個(gè)，較好引領(lǐng)了全市新型城鎮(zhèn)化工作持續(xù)健康發(fā)展。制定出臺(tái)了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展規(guī)劃（2013—2015年）》，構(gòu)建了以“1核、5城、18鎮(zhèn)、100區(qū)”為主體的新型城鎮(zhèn)化體系，形成了全市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)框架。確定了“聚集龍江絲路帶，加快發(fā)展牡丹江”發(fā)展戰(zhàn)略，積極建設(shè)“龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”，使牡丹江市成為哈大齊牡城市群及黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)沿邊開發(fā)開放帶的先導(dǎo)區(qū)和重要節(jié)點(diǎn)，牡丹江開放型城市建設(shè)起步良好。

（二）加快建設(shè)新型城鎮(zhèn)化體系，承載能力明顯提升。落實(shí)市委、市政府“近郊城市化、遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)化、中心村社區(qū)化”的要求，充分發(fā)揮各功能區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建梯次分明、功能協(xié)調(diào)、多重互補(bǔ)、產(chǎn)城融合的“1核、5城、18鎮(zhèn)、100區(qū)”新型城鎮(zhèn)化承載體系和承載能力建設(shè)。

（三）注重新型城鎮(zhèn)化示范帶動(dòng)，發(fā)展模式初步形成。在全市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐中，總結(jié)推廣了新型城鎮(zhèn)化“5+1”模式（即在重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)上實(shí)施政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、園區(qū)吸納、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、合作共建5種模式，在新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)上推行“保安模式”。）和“一分三向”模式（即圍繞國(guó)家“3個(gè)1億人”城鎮(zhèn)化行動(dòng)方案，把戶籍屬性與居住地分開，逐步引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口向市區(qū)、向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)、向新農(nóng)社區(qū)集聚，探索打造了“一分三向”經(jīng)營(yíng)模式。）注重中心城區(qū)與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，探索就地就近城鎮(zhèn)化的新路徑。

（四）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，配套改革不斷深化。創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革舉措，積極破解“人、地、錢、權(quán)”等制約瓶頸，有效激發(fā)了全市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)活力。全市農(nóng)村宅基地、集體土地、集體林權(quán)確權(quán)頒證率分別達(dá)到76.3%、100%，98.8%。擬定了《牡丹江市居住證管理辦法》，取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，累計(jì)農(nóng)轉(zhuǎn)居約8.9萬(wàn)人。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

近年來(lái)，牡丹江市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化雖然取得了一定成績(jī)，但與全國(guó)先進(jìn)地區(qū)發(fā)展水平相比還有相當(dāng)大的差距，還存在不少的現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題。

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。一是中心城市發(fā)展相對(duì)滯后。目前，牡丹江市常住人口數(shù)量少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市功能不夠完善，對(duì)城市周邊的輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。二是縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)比較緩慢。與先進(jìn)地區(qū)相比，牡丹江市縣域城鎮(zhèn)發(fā)展比較滯后。三是牡丹江市農(nóng)村村屯總體布局分散、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐能力不夠強(qiáng)。一是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，對(duì)財(cái)稅增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不大，促進(jìn)就業(yè)的能力不足。二是服務(wù)業(yè)發(fā)展總體水平偏低，缺乏實(shí)力強(qiáng)、帶動(dòng)能力強(qiáng)的大企業(yè)和大項(xiàng)目。三是產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)發(fā)揮不夠。特色園區(qū)、專業(yè)園區(qū)建設(shè)相對(duì)緩慢，影響了產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

（三）保障措施跟進(jìn)不夠。一是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺。牡丹江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力有限，財(cái)政對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入明顯不足。二是城鎮(zhèn)化建設(shè)用地保障難度大。目前，城鄉(xiāng)之間人地掛鉤、土地置換等政策不完善，對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，相關(guān)保障跟進(jìn)不到位。三是社會(huì)保障制度改革相對(duì)滯后。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系不夠完善，農(nóng)民進(jìn)城享受的社會(huì)保障與原有城鎮(zhèn)居民存在較大差異，導(dǎo)致農(nóng)民不愿進(jìn)城。

三、建議和措施

為了走出一條城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮的新型城鎮(zhèn)化道路，針對(duì)調(diào)研中存在的諸多問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)該從以下五個(gè)方面著重進(jìn)行研究解決。

一是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)能力提升、住房供應(yīng)保障體系、基本公共服務(wù)均等化等方面進(jìn)行探索，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)進(jìn)一步落實(shí)，就業(yè)、住房、義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)并軌。全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系基本建成。

二是提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平。明顯增強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快規(guī)劃編制實(shí)施法制化進(jìn)程，初步確立跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。中心城市能級(jí)要進(jìn)一步增強(qiáng)，縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平顯著提升，新農(nóng)社區(qū)建設(shè)要取得明顯成效，城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、管理體制等一體化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城鄉(xiāng)關(guān)系更加和諧。行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置進(jìn)一步優(yōu)化，行政成本降低，社區(qū)管理新體制初步建立，同人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)得到初步規(guī)范。

三是進(jìn)一步加快產(chǎn)城融合發(fā)展。開發(fā)區(qū)產(chǎn)城一體化試點(diǎn)全面推進(jìn)，具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系基本形成。智慧城市、人文城市、綠色城市建設(shè)步伐加快，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸納就業(yè)、聚集人口、公共服務(wù)能力大幅增強(qiáng)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平顯著提升，城鎮(zhèn)人居環(huán)境明顯改善。

四是基本建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。投融資機(jī)制改革進(jìn)一步深化，融資渠道進(jìn)一步拓寬，市場(chǎng)化融資模式逐步確立，新型城鎮(zhèn)化資金保障能力顯著提高。

五是與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地管理制度進(jìn)一步完善。

（作者單位：063200華北理工大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院）