關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障的調(diào)查報(bào)告

馬桂美

近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，有力地推動(dòng)了全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，加快了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收步伐。但是由于土地權(quán)屬不明、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、基層管理混亂、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位等因素，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民權(quán)益的保障還存在許多問題。因此，如何保障農(nóng)民在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益，已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中亟待解決的重要問題。

一、全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

目前，全縣現(xiàn)有農(nóng)戶8萬多戶，耕地面積92.45萬畝。至2016年8月底止，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)35.85萬畝，占全縣耕地面積的38.27%，其中，2014年至2017年5月，全縣新增流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)14.39萬畝，占全縣流轉(zhuǎn)面積的40.17%。農(nóng)戶家庭承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)30.05萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的83.82%，涉及農(nóng)戶約35070戶。流轉(zhuǎn)最多的是丁當(dāng)、那桐、喬建等平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)面積占各鎮(zhèn)耕地面積的70%以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在所有流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地中，80%以上均為企業(yè)及種植大戶流轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植經(jīng)營，主要用于香蕉、甘蔗、水稻、蔬菜、火龍果、葡萄、柑橙等農(nóng)業(yè)作物的規(guī)模種植。全縣流轉(zhuǎn)面積300畝以上連片種植經(jīng)營的企業(yè)及大戶達(dá)180多家，面積約25萬畝。

（二）農(nóng)民土地承包權(quán)益情況

通過土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；推髽I(yè)化經(jīng)營，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣進(jìn)程，而且解放了農(nóng)村的勞動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)民收入的增加。土地流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有了承包金收入。二是承包方雇用農(nóng)戶進(jìn)行管理，農(nóng)戶每月有800元左右的勞務(wù)收入。三是流轉(zhuǎn)農(nóng)戶能夠參與產(chǎn)品銷售收入一定程度的提成，增加收入。四是產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營方式也解決了小部分農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問題。五是土地流轉(zhuǎn)把農(nóng)村勞動(dòng)力從零星分散的土地上解放出來，會(huì)手藝、頭腦活、善經(jīng)營的農(nóng)民擺脫土地的束縛，或外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，從事二、三產(chǎn)業(yè)，增加了經(jīng)濟(jì)收入來源，提高了農(nóng)民的收入水平。

二、存在問題

（一）一些農(nóng)村土地沒有清楚確權(quán)。在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，在一部分的土地流轉(zhuǎn)糾紛中，其原因是土地權(quán)屬不明。一是沒有一個(gè)清晰的登記農(nóng)村土地的賬目，和一個(gè)有效的、圖賬對(duì)應(yīng)的農(nóng)村地籍信息管理系統(tǒng)，政府無法清楚的掌握農(nóng)用地的空間信息;二是村民之間，集體與個(gè)人之間不少遺留問題關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，造成權(quán)屬信息不明確;三是農(nóng)村居民對(duì)其土地的產(chǎn)權(quán)沒有證書依據(jù);四是農(nóng)村開荒地的歸屬問題，不是生產(chǎn)隊(duì)按程序進(jìn)行分配，屬誰開荒誰經(jīng)營，農(nóng)戶經(jīng)營荒地面積不平衡，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后群眾收益不均現(xiàn)象突出，存在矛盾隱患。

（二）流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，沒有報(bào)批備案，申請(qǐng)變更登記的更少;協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范，部分協(xié)議為口頭形式，約定不明。鎮(zhèn)、村對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏嚴(yán)格規(guī)范的管理。流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，具體是個(gè)別農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)采取口頭協(xié)議，或口頭委托親屬代耕代種，沒有簽訂規(guī)范的書面合同;有些企業(yè)、種植大戶為圖簡便，采用簡單的流轉(zhuǎn)合同與農(nóng)戶簽訂，雖然訂了流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不完善，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)范性差;流轉(zhuǎn)合同存在代簽現(xiàn)象;流轉(zhuǎn)期限超二輪承包年限。

（三）服務(wù)機(jī)制不夠健全。一是缺乏相應(yīng)的服務(wù)平臺(tái)。沒有建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息即時(shí)交換，保障供求暢通，規(guī)范透明。土地流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)檔案等均缺乏統(tǒng)一規(guī)范和統(tǒng)一管理，存在糾紛隱患。二是政府引導(dǎo)和指導(dǎo)機(jī)制存在障礙。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站被撤并，原來由其承擔(dān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營主管職能被嚴(yán)重弱化，導(dǎo)致政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)管理和業(yè)務(wù)難以到位，土地流轉(zhuǎn)基本上處于企業(yè)與農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行的狀態(tài);三是保障體制不健全。主要是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、保障體系不夠完善，企業(yè)難以完全解決農(nóng)民失地后的就業(yè)等問題。

（四）沒有建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度。經(jīng)營主體因生產(chǎn)經(jīng)營、市場(chǎng)低迷、天災(zāi)等因素虧本，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶往往成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者、利益的受損者。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶往往會(huì)因?yàn)橥恋亓魅敕健芭苈贰薄ⅰ跋А?、融資艱難等領(lǐng)不到工資、租金。

三、加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障的幾點(diǎn)建議

（一）搞好土地確權(quán)登記，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，認(rèn)真做好新一輪的土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度;認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺(tái)帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）健全管理制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。要盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，落實(shí)好編制、人員、經(jīng)費(fèi)等必要的工作條件，切實(shí)把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作真正落到實(shí)處。同時(shí)，要完善農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，依法解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各類問題，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法利益。

（三）建立支持機(jī)制，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。一是出臺(tái)多種激勵(lì)政策。研究出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼政策激勵(lì)土地有序流轉(zhuǎn)，要持續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入。要綜合運(yùn)用工程、農(nóng)藝、管理等措施，推行良種良法、機(jī)械化耕作，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，推廣滴灌、噴灌等節(jié)水技術(shù)，大力創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等。二是建立農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機(jī)制。積極引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展投資少、見效快、就業(yè)容量大的二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)拓展新的空間。

（四）發(fā)展龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，培養(yǎng)和造就大批種田能手和農(nóng)民企業(yè)家。財(cái)政和金融政策要大力扶持，通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，銀行貸款貼息，以及籌備建立農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，積極為流轉(zhuǎn)大戶探索政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保一旦災(zāi)情發(fā)生，及時(shí)足額理賠到位。通過多方式、多手段大力培育、發(fā)展龍頭企業(yè)、專業(yè)合作示范社、家庭農(nóng)場(chǎng)等，走市場(chǎng)牽龍頭，龍頭帶動(dòng)基地，基地連農(nóng)戶的路子，形成以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，工業(yè)帶農(nóng)業(yè)，農(nóng)工貿(mào)一體化，產(chǎn)加銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化體系。

（五）創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營，用市場(chǎng)化手段進(jìn)行資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變。

（六）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高管理和服務(wù)水平。縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查研究、分析、匯報(bào)，密切注意發(fā)展動(dòng)態(tài)。要指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的訂立，引導(dǎo)業(yè)主與農(nóng)戶建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，及時(shí)調(diào)解和處理土地承包、流轉(zhuǎn)合同糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有序運(yùn)行。要搞好合同鑒證，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同檔案，實(shí)行登記制度，由村委會(huì)登記備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門宏觀管理。村集體經(jīng)濟(jì)組織要維護(hù)好農(nóng)民的土地承包權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)提供信息，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作。同時(shí)強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)的管理，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場(chǎng)供需雙方的相互聯(lián)系，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，解決“有地?zé)o力經(jīng)營”與“有力無地經(jīng)營”的矛盾。

（ 作者單位：532700 ?廣西壯族自治區(qū)南寧市隆安縣丁當(dāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站 ）